CC BY
12ПОЛНОМОЧИЯ ВЫСШИХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ ПО ЗАЩИТЕ И ОХРАНЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ГОСУДАРСТВАХ, ВХОДЯЩИХ В ЕАЭС И СНГ
МИНАЕВ Александр Викторович,
кандидат юридических наук, доцент, декан юридического факультета Тувинского государственного университета, докторант РАНХиГС при Президенте РФ, член Ассоциации юристов России, член Российской академии юридических наук, профессор Академии военных наук, г. Кызыл. Е-mail: aleksan-mina@mail.ru;
КУДИНОВ Владимир Владимирович,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Курганского государственного университета. Е-mail: kudinov45@mail.ru
Краткая аннотация: Конституционно-правовая основа защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации в сфере обеспечения безопасности государства закреплена в положениях Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных и федеральных законах (законах Российской Федерации). Конституционная модель единства защиты суверенитета и целостности государства является основополагающим принципом обеспечения безопасности личности, общества и государства в пограничном пространстве.
Abstract: Constitutional and legal framework for the protection and the protection of the State border of the Russian Federation in the sphere of ensuring security of the state is enshrined in the provisions of the Constitution of Russian Federation, federal constitutional and federal laws (the laws of the Russian Federation). The constitutional model of unity to defend the sovereignty and integrity of the state is a fundamental principle of security of individuals, society and the state in the border area.
Ключевые слова: Конституция РФ, законы, пограничная политика, интересы, безопасность, государственная граница, государство, общество.
Keywords: RF Constitution, laws, border policy, interests, security, state border, state, society.
Территория Российской Федерации является неприкосновенной, на ней обеспечиваются единое экономическое пространство, единая валюта, устанавливаются единое гражданство, верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории страны, а органы государственной власти и местного самоуправления составляют единую систему, действующую на основе общих принципов, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Государственная целостность России означает, что ни один субъект Российской Федерации не имеет права выхода из ее состава (сецессии), а органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не могут не выполнять положения, закрепленные в Конституции Российской Федерации, федеральных законах, указах Президента Российской Федерации и постановлениях Правительства Российской Федерации.
Останавливаясь на опыте конституционно-правового регулирования полномочий главы государства по защите и охране государственной границы в государствах, входящих в Содружество Независимых государств и Евразийский экономический союз, необходимо отметить, что вопросы защиты и охраны государственной границы закреплены в конституциях, а полномочия высших органов власти конкретизированы в различных правовых актах.
В Азербайджанской Республике исполнительная
власть принадлежит президенту, который является гарантом независимости и территориальной целостности [1]. Он назначает выборы и вносит на утверждение Парламента Азербайджана военную доктрину; заключает межгосударственные и предусматривающие отличные от законов правила межправительственные договоры, которые представляет в Парламент Азербайджана для ратификации и денонсации межгосударственные договоры.
дент Республики Армения является гарантом независимости, территориальной целостности и безопасности государства, координирует деятельность государственных органов в области обороны, назначает и освобождает высший командный состав вооруженных сил и других войск. В случае применения Вооруженные Силы Армении или объявления военного положения в силу права незамедлительно созывается специальное заседание Национального Собрания
дарства и исполнительной власти - Председателем Кабинета Министров Туркменистана определяет основные направления государственной политики по обеспечению национальной безопасности; обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти по защите национальных интересов страны; принимает соответствующие акты по вопросам, связанным с защитой и охраной государственной границы.
Президент Туркменистана является и главой госу-
В соответствии с Конституцией Армении, Прези-
Республики Армения. В случае невозможности созыва заседания Парламента Армении вопрос объявления войны решает Президент Армении.
Президент Беларуси, в соответствии с Конституцией Белоруссии, являясь главой государства и гарантом Конституции Республики Беларусь, он обязан, во-первых, принимать меры по охране суверенитета Республики Беларусь, ее национальной безопасности и территориальной целостности, во-вторых, обеспечивать политическую и экономическую стабильность в государстве, преемственность и взаимодействие органов государственной власти, в-третьих, осуществлять посредничество между органами государственной власти, в-четвертых, формировать и возглавлять Совет Безопасности Республики Беларусь, назначать и освобождать от должности Государственного секретаря Совета Безопасности; в-пятых, являясь Главнокомандующим Вооруженными Силами Республики Беларусь, назначать и освобождать от должностей высшее командование Вооруженных Сил; в-шестых, вводить на территории Республики Беларусь в случае военной угрозы или нападения военное положение, объявлять полную или частичную мобилизацию с внесением в трехдневный срок принятого решения на утверждение Совета Республики [2].
Конкретизируются полномочия высших органов государственной власти Белоруссии по защите и охране государственной границы в законах Республики Беларусь от 10 июля 2012 года № 390-З «Об органах государственной безопасности Республики Беларусь», от 21 июля 2008 года № 419-З «О Государственной границе Республики Беларусь» и от 11 ноября 2008 года № 454-З «Об органах пограничной службы Республики Беларусь».
Президент Республики Беларусь в области государственной пограничной политики определяет основные направления государственной пограничной политики; осуществляет общее руководство государственными органами по вопросам реализации государственной пограничной политики и обеспечивает взаимодействие между ними; по предложению Совета Министров Республики Беларусь принимает решение об установлении пунктов пропуска, определяет пункты пропуска, в которых осуществляется только пограничный контроль (пункты упрощенного пропуска), а также виды контроля (кроме пограничного и таможенного), которые могут осуществляться в пунктах пропуска; определяет порядок привлечения граждан Республики Беларусь к охране государственной границы; определяет порядок применения оружия, боевой и специальной техники при охране государственной границы; устанавливает пределы приграничной территории; устанавливает перечень документов, на основании которых въезд (вход), временное
пребывание и передвижение в пограничной зоне разрешены без уплаты государственной пошлины; устанавливает порядок изъятия и предоставления земельных участков, необходимых для охраны государственной границы; осуществляет иные полномочия, предусмотренные Конституцией Республики Беларусь и иными законодательными актами Республики Беларусь [3].
В соответствии с конституцией Президент Республики Казахстан обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом, образует Совет Безопасности [4]. Как следует из Указа Президента Республики Казахстан от 20 марта 1999 года № 88, Совет Безопасности Республики Казахстан является консультативно-совещательным органом, для выработки решений и содействия реализации главой государства полномочий по обеспечению обороноспособности и национальной безопасности, сохранению государственного суверенитета, независимости и территориальной целостности [5].
Президент Кыргызской Республики в пределах своих полномочий назначает и освобождает от должности членов правительства - руководителей государственных органов, ведающих вопросами обороны, национальной безопасности, а также их заместителей; является Главнокомандующим Вооруженными Силами, определяет, назначает и освобождает высший командный состав Вооруженных Сил; возглавляет Совет обороны, образуемый в соответствии с законом; при наличии основания, предусмотренного конституционным законом, предупреждает о возможности введения чрезвычайного положения, а при необходимости вводит его в отдельных местностях без предварительного объявления, о чем незамедлительно сообщает Жогорку Кенешу; объявляет общую или частичную мобилизацию; объявляет состояние войны в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии Кыргызской Республике и незамедлительно вносит этот вопрос на рассмотрение Жогорку Кенеша; объявляет в интересах защиты страны и безопасности ее граждан военное положение и незамедлительно вносит этот вопрос на рассмотрение Жогорку Кенеша.
Президент Таджикистана в области защиты государственной границы обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти; ведет переговоры и подписывает международные договоры по вопросам защиты государственной границы.
Конституция России в главе 5, определяя полномочия Федерального Собрания, также содержит в себе нормы, посвященные регулированию защиты и охраны государственной границы.
В частности, статья 106 (пункт «д») Конституции
определяет, что обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежит принятый Государственной Думой федеральный закон по вопросам статуса и защиты государственной границы Российской Федерации. Значение статьи 106 (пункт «д») Конституции, однако, отнюдь не исчерпывается признанием особого правового значения, что выражается в исключительном порядке рассмотрения и одобрения имеющего центральное значение для защиты и охраны государственной границы федерального закона. Упомянутая конституционная норма, находящаяся в неразрывном нормативном единстве и системной взаимосвязи с положениями статьи 71 (пункт «н») Конституции, прежде всего, предопределяет название и содержание соответствующего федерального закона по вопросам защиты и охраны государственной границы.
Федеральное Собрание Российской Федерации призвано выполнять три главные функции парламента: представлять многонациональный народ России, принимать законы и формировать правовые основы защиты Государственной границы Российской Федерации.
В сфере защиты и охраны государственной границы Российской Федерации орган законодательной власти на федеральном уровне:
- может участвовать в определении государственной политики и стратегии по защите границ государства, направленной на обеспечение безопасности личности, общества, государства и формировании (создании) законодательного механизма реализации этой политики и стратегии;
- формирует правовую основу защиты государственной границы Российской Федерации; разрабатывает систему правового регулирования отношений по защите государственной границы, устанавливает порядок организации и деятельности органов, обеспечивающих защиту государственной границы;
- заслушивает доклады Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, руководителей ФСБ России и Пограничной службы ФСБ России;
- определяет бюджетные ассигнования на финансирование деятельности ФСБ России и федеральных программ в сфере защиты и укрепления государственной границы;
- ратифицирует и денонсирует международные договоры и соглашения Российской Федерации по вопросам установления, формирования и защиты государственной границы.
Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что Федеральное Собрание вправе принять к своему рассмотрению и разрешить в законодательном порядке практически любой вопрос, относящийся к ис-
ключительным предметам ведения Российской Федерации, а положения статьи 106 (пункт «д») Конституции выступают в качестве важнейшего правооснования для дальнейшего развития и совершенствования нормативного правового регулирования защиты и охраны государственной границы.
Органы законодательной власти в государства-участниках СНГ и ЕАЭС обладают определенными полномочиями по защите и охране государственной границы. Так например Парламент Армении по предложению Президента Армении ратифицирует, приостанавливает или денонсирует международные договоры, при этом обязательной ратификации подлежат международные договоры, которые носят политический или военный характер либо предусматривают изменения государственной границы; принимает решения об объявлении войны и установлении мира.
Полномочия Парламента Республики Казахстан по защите и охране государственной границы в законодательстве республики четко не определены. Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся основ организации и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, государственной и воинской службы; обеспечения обороны и безопасности государства, является высшим представительным органом республики, осуществляет законодательные функции. К исключительному ведению Сената относится дача согласия на назначение президентом Председателя Комитета национальной безопасности Республики.
Парламент Кыргызской Республики - Жогорку Ке-неш, являясь высшим представительным органом, осуществляет законодательную власть, контрольные функции и в пределах своих полномочий ратифицирует и денонсирует международные договоры; решает вопросы об изменении государственных границ республики; войны и мира; введения военного положения; объявления состояния войны; утверждает или отменяет указы Президента Кыргызстана; решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил за ее пределами при необходимости выполнения межгосударственных договорных обязательств по поддержанию мира и безопасности.
Парламент Таджикистана - Маджлисинамояндагон Маджлиси Оли реализуя полномочия в сфере защиты и охраны государственной границы: принимает законы в области защиты государственной границы как составной части безопасности государства; ратифицирует и денонсирует международные договоры о территориальном разграничении, включая договоры о прохождении государственной границы.
Правительство России принимает непосредственное участие в разработке и реализации государственной по-
литики в сфере защиты и охраны государственной границы.
Правовую основу деятельности Правительства России для реализации функций по защите Государственной границы Российской Федерации составляют положения части 1 статьи 110 Конституции России о том, что исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство, а также положения статьи 1 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2 «О Правительстве Российской Федерации», в соответствии с которыми Правительство обладает статусом высшего исполнительного органа власти в Российской Федерации.
Распорядительная функция Правительства России выражается в его деятельности по руководству подчиненными органами государственного управления, осуществляемой путем издания нормативных правовых актов, обеспечения их исполнения и контроля. В области обороны распорядительная функция Правительства России, прежде всего, связана с его деятельностью по осуществлению руководства оборонным и военным строительством, что неразрывно связано с защитой государственной границы России.
Исполнительную функцию Правительства Российской Федерации можно определить, как сводящуюся в основном к текущему управлению, носящему оперативный характер. Исполнительная власть организует реализацию принципиальных установок, принятых в нормативных правовых актах Российской Федерации, что подразумевает решение многих конкретных вопросов, в том числе в области обороны. В отличие от Федерального Собрания, Правительство Российской Федерации, как высший орган исполнительной власти, призвано не принимать законы, а организовывать их исполнение, управлять подчиненным государственным аппаратом. Как субъект законодательной инициативы Правительство России обеспечивает подготовку значительной части законопроектов, в том числе по вопросам обороны, назначает своих официальных представителей в Государственной Думе, участвует в согласительных и рабочих комиссиях по доработке законопроектов. Так, в целях повышения эффективности участия Правительства России в законодательном процессе, в том числе по вопросам в пограничной сфере, постановлением Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2000 г. № 94 утверждено Положение о полномочных представителях Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации. В соответствии с этим Положением на указанного представителя возложены прежде всего обязанности по участию в заседаниях палат Федерального Собрания, в работе их комитетов, комиссий и других органов; выступлению от имени Правительства в палатах Федерального Собрания и представле-
нию согласованной позиции Правительства по рассматриваемым законопроектам и законам; организации участия руководителей федеральных органов исполнительной власти в работе палат Федерального Собрания по законопроектам, внесенным Правительством; согласованию проектов документов, направляемых Правительством в палаты Федерального Собрания.
Как высший государственный орган исполнительной власти Правительство России, в соответствии с Конституцией и в определенных ею пределах, возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, образуемую федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В пределах своей компетенции Правительство Российской Федерации утверждает положения о федеральных органах исполнительной власти, устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, назначает и освобождает заместителей министров, руководителей иных федеральных органов и их заместителей, утверждает членов коллегий министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.
Правительство Российской Федерации, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, координирует деятельность и взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с ФСБ России [6].
Федеральные органы исполнительной власти в сфере защиты и охраны государственной границы осуществляют взаимодействие на различных уровнях, например с центральными аппаратами федеральных органов исполнительной власти; региональными управлениями и приравненными к ним структурными подразделениями; структурными подразделениями федеральных органов исполнительной власти регионального подчинения; подразделениями федеральных органов исполнительной власти, осуществляющими свою деятельность непосредственно на местах.
Как уже отмечалось, одной из важных составляющих в обеспечении национальной безопасности нашего государства является обеспечение защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства в пограничном пространстве Российской Федерации [7].
Высшие государственные органы исполнительной власти в государства СНГ и ЕАЭС реализуют полномочия в сфере защиты и охраны государственной границы, предусмотренные конституцией и законами.
Например, Правительство Армении осуществляет внешнюю политику, обеспечивает оборону и такое состояние
государства и общества, при котором обеспечена безопасность личности, общества и государства, территориальная целостность, суверенитет, конституционный строй, нормальное развитие экономики страны, защита материальных и духовных ценностей общества, прав и свобод граждан, окружающей среды от внутренних и внешних угроз.
Правительство - Совет Министров Республики Беларусь, реализуя полномочия в области государственной пограничной политики, организует работу подчиненных ему республиканских органов государственного управления по реализации государственной пограничной политики, осуществлению международного сотрудничества по пограничным вопросам и осуществляет иные функции, предусмотренные законодательными актами Республики Беларусь. В пределах полномочий, делегированных ему Президентом Республики Беларусь, также осуществляет общее руководство органами пограничной службы: обеспечивает исполнение решений Президента Республики Беларусь, положений законодательства по вопросам правовой и социальной защиты военнослужащих и гражданского персонала органов пограничной службы и членов их семей; организует оснащение органов пограничной службы вооружением, боевой техникой и специальными средствами, а также иными материальными средствами.
Правительство Республики Казахстан реализуя полномочия в области защиты государственной границы: издает нормативные правовые акты по вопросам обеспечения защиты государственной границы; по представлению местных исполнительных органов, согласованному с КНБ Республики Казахстан и МВД Республики Казахстан, устанавливает перечень приграничных территорий, входящих в пограничную зону, где может исключаться или приостанавливаться действие отдельных ограничений, входящих в пограничный режим и другие полномочия.
Правительство Кыргызстана в сфере защиты и охраны государственной границы обеспечивает реализацию мер по охране государственного суверенитета, территориальной целостности, защите конституционного строя, а также мер по укреплению обороноспособности, национальной безопасности и правопорядка. Законопроекты, определенные Правительством Кыргызстана как неотложные, рассматриваются Парламентом во внеочередном порядке. Проекты законов, предусматривающие увеличение расходов, покрываемых за счет государственного бюджета, могут быть приняты Жогорку Кенешем только после определения источника финансирования. Законы принимаются в трех чтениях. Конституционные законы, законы об изменении государственной границы принимаются Жогорку Кенешем не менее чем в трех чтениях большинством не менее двух
третей голосов от общего числа депутатов, при этом запрещается принятие конституционного закона, закона об изменении государственной границы во время чрезвычайного и военного положения.
В Республике Таджикистан правительство разрабатывает и реализует меры по защите государственной границы, обеспечивает исполнение законов в указанной сфере министерствами, ведомствами и местными органами исполнительной власти.
Принимая участие в охране государственной границы Правительство Туркменистана организует производство, закупку и оснащение органов пограничной службы вооружением, техникой, материальными средствами, ресурсами и услугами; устанавливает порядок предоставления и лишения льгот в землепользовании гражданам, производящим работы и проживающим в полосе пограничного контроля.
Полномочия Правительства Узбекистан в сфере защиты и охраны государственной границы отражены в Законе Республики Узбекистан от 6 мая 1993 года № 818-Х11 «О Кабинете Министров Республики Узбекистан». Являясь органом исполнительной власти, Правительство Узбекистана в пределах своих полномочий содействует осуществлению мер по обеспечению государственной безопасности и обороноспособности, охране государственных границ республики, защите интересов государства, охране общественного порядка [8]. Осуществляет финансовое и ресурсное обеспечение сил и средств, проводимых мероприятий на государственной границе; издает нормативные акты; осуществляет контроль за деятельностью министерств, государственных комитетов, ведомств, местных органов исполнительной власти; осуществляет иные полномочия, предусмотренные законодательством [9].
Реализуя полномочия в сфере защиты и охраны государственной границы Кабинет Министров Украины обеспечивает государственный суверенитет и экономическую самостоятельность Украины, осуществление внутренней и внешней политики государства, исполнение Конституции и законов Украины, актов Президента Украины; осуществляет меры по обеспечению обороноспособности и национальной безопасности Украины, общественного порядка, борьбы с преступностью; принимает меры по обеспечению прав и свобод человека и гражданина[10].
Таким образом защита и охрана государственной границы является одним из важнейших условий построения каждого демократического правового государства, в котором достигаются устойчивое, прогрессивное и сбалансированное развитие личности, общества и государства на принципах законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина и взаимной ответственности
личности, общества и государства в деле обеспечения безопасности, гуманизма и открытости.
Разграничение предметов ведения и полномочий между высшими органами государственной власти по защите и охране государственной границы устанавливается в конституциях и законах, детализируется в подзаконных правовых актах, а в некоторых случаях закрепляется в международных документах.
Устанавливая полномочия каждого из участников (субъектов), призванного реализовывать защиту и охрану государственной границы, государство тем самым определяет свойственные только ему задачи и функции. При этом оно должно охватить все сферы общественных отношений, стараясь избежать ненужного параллелизма и дублирования, так как полномочия определяют специфическую роль каждого субъекта и вместе с тем обеспечивают согласованность совместных действий.
При этом нельзя забывать и о существующих противоречиях и проблемах, возникающих между государствами СНГ и ЕАЭС, которые влияют не только на характер межгосударственных отношений, но и на защиту и охрану государственной границы. В настоящее время продолжает-
Библиография:
1. Конституция Азербайджанской Республики от 12 ноября 1995 года [Электронный ресурс]: (по состоянию на 24 декабря 2008 года) (с) VES Consultancy LLC (дата обращения 20.04. 2015)
2. Конституция Республики Беларусь от 15 марта 1994 года №2875-XII [Электронный ресурс]: (В редакции Решений республиканского референдума от 24 ноября 1996 г., 17 октября 2004 г. №1) (c) VES Consultancy LLC (дата обращения 20.05. 2015)
3. О Государственной границе Республики Беларусь [Электронный ресурс]: закон Республик Беларусь от 21 июля 2008 года №419-З (с) VES Consultancy LLC (дата обращения 20.05. 2015)
4. Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 года [Электронный ресурс] : (по состоянию на 2 февраля 2011 года) (дата обращения 20.06. 2015)
5. О Совете Безопасности Республики Казахстан [Электронный ресурс]: указ Президента Республики Казахстан от 20 марта 1999 года № 88 (с) VESConsultancyLLC (дата обращения 20.06. 2015)
6. Положение о Федеральной службе безопасности Российской Федерации: указ Президента Рос. Федерации от 11 августа 2003 г. № 960. М., 2006. [По состоянию на 10.08.15.].
7. Основы пограничной политики Российской Федерации, утв. Президентом Российской Федерации от 19 сентября 1996 г. // Рос.газ. 1996. 6 нояб.
8. О Кабинете Министров Республики Узбекистан: Закон Республики Узбекистан от 6 мая 1993 года №818-XII [Электронный ресурс] : (c) VES Consultancy LLC (дата обращения 20.07. 2015).
9. О Государственной границе Республики Узбекистан [Электронный ресурс] : закон Республики Узбекистан от 20 августа 1999 года №820-I (c) VES Consultancy LLC (дата обращения 20.07. 2015).
10. Кудинов В.В, Минаев А.В. Государственная граница как объект конституционно-правового регулирования (на примере государств-участников Евразийского экономического союза): монография. Кызыл: Изд-во ТувГУ, 2016. - 180 с.
11. Минаев А.В., Кудинов В.В. Полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере защиты и охраны государственной границы (на примере государств-участников Содружества Независимых Государств): монография Кызыл: Изд-во ТувГУ, 2016. - 188 с.
ся поиск наиболее оптимальной модели защиты и охраны государственной границы и выработка научно-обоснованной системы правовых средств ее обеспечения, что предполагает широкое использование сравнительно-правового метода научного исследования. Межгосударственная интеграция в рамках ЕАЭС позволяет выработать новые, отвечающие современным требованиям формы и методы обеспечения национальной безопасности. Национальные законодательства государств СНГ и ЕАЭС аккумулируют последние достижения юридической науки и практики в данном вопросе, поэтому проведение сравнительно-правовых исследований в этой области только обогащает отечественную юриспруденцию новыми идеями и вариантами их претворения в жизнь, а его результаты позволят аккумулировать положительный зарубежных опыт в российских условиях[11].
Вместе с тем, полномочия высших органов государственной власти по защите и охране государственной границы определены в национальном законодательстве по разному, что снижает эффективность их деятельности в решении задач по совместной защите и охране внешних и внутренних участков государственной границы.
