CC BY
27УДК 343.12
doi: 10.25724/VAMVD.PPPP
ПОЛНОМОЧИЯ НАЧАЛЬНИКА ОРГАНА ДОЗНАНИЯ И НАЧАЛЬНИКА ПОДРАЗДЕЛЕНИЯ ДОЗНАНИЯ МВД РОССИИ В ДОСУДЕБНЫХ СТАДИЯХ УГОЛОВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА: ПОНЯТИЕ, ИСТОРИЯ, ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ
Эльдар Кяримович Кутуев*, Фарход Мирзомахмад Розикзода**
Санкт-Петербургский университет МВД России Санкт-Петербург, Россия
* kutuev@inbox.ru, ** kutuev@inbox.ru
Аннотация. Начальник органа дознания и начальник подразделения дознания — участники уголовного судопроизводства на стороне обвинения, полномочия которых вызывают дискуссии и определенные сложности правоприменения. Тенденция происходящих реформ, положения Концепции судебной реформы 1991 г. требуют постоянного изучения теоретических основ и исторического опыта построения органов дознания. Игнорирование российского опыта уголовного судопроизводства и растущее число предложений по изменению законодательства могут серьезно повлиять на принцип верховенства права. Авторы при помощи историко-правового анализа рассматривают возникающие при расследовании вопросы в форме дознания после принятия Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и на основе этого прогнозируют возможные варианты развития событий: отмена дознания как формы расследования при возвращении полицейского расследования; расширение полномочий по контролю за дознавателями и иными сотрудниками органа дознания начальника органа дознания и начальника подразделения дознания; возвращение протокольной формы досудебной подготовки материалов; сохранение дознания в сокращенной форме и его упразднение в общем порядке.
Ключевые слова: дознание, предварительное расследование, начальник органа дознания, начальник подразделения дознания
Для цитирования: Кутуев Э. К., Розикзода Ф. М. Полномочия начальника органа дознания и начальника подразделения дознания МВД России в досудебных стадиях уголовного судопроизводства: понятие, история, тенденции развития // Вестник Волгоградской академии МВД России. 2022. № 2 (61). С. 130— 135. doi: 10.25724/VAMVD.PPPP
POWERS OF THE HEAD OF THE BODY OF INQUIRY AND THE HEAD OF THE DEPARTMENT OF INQUIRY OF THE MINISTRY OF INTERNAL AFFAIRS OF RUSSIA IN THE PRE-TRIAL STAGES OF CRIMINAL PROCEEDINGS: CONCEPT, HISTORY, DEVELOPMENT TRENDS
Eldar Karimovich Kutuev*, Farkhod Mirzomakhmad Rozikzoda**
Saint Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia Saint Petersburg, Russia
* kutuev@inbox.ru, ** kutuev@inbox.ru
Abstract. The head of the body of inquiry and the head of the unit of inquiry are participants in criminal proceedings on the side of the prosecution, whose powers cause discussions and certain difficulties of law enforcement. The trend of ongoing reforms, the provisions of the Concept of Judicial Reform in 1991 require constant study of the theoretical foundations and historical experience of building bodies of inquiry. Ignoring the Russian experience of criminal proceedings and the existing trends of increasing proposals for changing legislation can seriously affect the principle of the rule of law. The task in preparing the article: with the help of historical and legal analysis
© Кутуев Э. К., Розикзода Ф. М., 2022
to consider emerging issues in the investigation in the form of an inquiry after the adoption of the Code of Criminal Procedure of the Russian Federation and on the basis of this to predict possible scenarios. The main ways identified are: the cancellation of the inquiry as a form of investigation, upon the return of the police investigation; the expansion of the powers to control the interrogators and other employees of the body of inquiry of the head of the body of inquiry and the head of the unit of inquiry; the return of the protocol form of pre-trial preparation of materials, and the preservation of only the inquiry in an abbreviated form, abolishing the inquiry in a general manner.
Keywords: inquiry, preliminary investigation, head of the body of inquiry, head of the department of inquiry
For citation: Kutuev E. K., Rozikzoda F. M. Powers of the head of the body of inquiry and the head of the department of inquiry of the Ministry of Internal Affairs of Russia in the pre-trial stages of criminal proceedings: concept, history, development trends. Journal of the Volgograd Academy of the Ministry of the Interior of Russia, 130— 135, 2022. (In Russ.). doi: 10.25724/VAMVD.PPPP
За расследованием уголовных дел осуществляется ведомственный и судебный контроль. Одной из форм расследования является дознание, в котором контроль за расследованием осуществляют начальник органа дознания (НОД) и начальник подразделения дознания (НПД).
Начальник органа дознания был известен как участник уголовного процесса еще в Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР (ст. 34). Первым закреплением процессуального положения данного должностного лица на современном этапе считается разъяснение Генеральной прокуратуры Российской Федерации и МВД России. На данный момент процессуальный статус как начальника органа дознания, так и начальника подразделения дознания закреплен в ст. 40.1 и 40.2 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (УПК РФ).
За столь короткое законодательное существование их статус неоднократно менялся. Так, было издано три федеральных закона, существенно изменивших полномочия на досудебных стадиях и учитывающих преобразования непосредственно в структуре органов дознания. Это делает имеющиеся дискуссии еще более острыми. Некоторые авторы говорят о сложностях в определении, несовершенстве законодательной нормы [1, с. 133], реформах органов внутренних дел [2, с. 116].
Изучение предложений, сформулированных в 30 диссертационных исследованиях с 2016 г., о формах предварительного расследования, полномочиях органа дознания, статусе начальника органа дознания, подразделения дознания показало, что наиболее частыми являются следующие:
Предложения Количество предложений
Увеличить полномочия НОД, передав часть полномочий от прокурора 18
Увеличить полномочия НПД, передав часть полномочий от прокурора 14
Детализировать полномочия НОД и НПД в УПК РФ 4
Изменить досудебное производство путем введения протокольной формы 4
Детализировать субъекта, за которым осуществляется контроль со стороны НОД 2
Возложить полномочия по осуществлению контроля и руководства за расследованием уголовных дел на НПД 2
Ввести нового участника уголовного процесса — начальника вышестоящего органа дознания 2
Изменить процессуальный статус полиции как органа дознания 2
Смена парадигмы дознания преждевременна и недостаточно обоснована 2
Уменьшить объем полномочий НОД в отношении правомочного дознавателя специализированных подразделений 2
Увеличить полномочия прокурора за деятельностью органа дознания 2
Расширить права дознавателя, предусмотрев его процессуальную самостоятельность 2
Исключить дознание в общем порядке 2
В юридической литературе две формы расследования постоянно сравниваются, подвергаются критике, а также предлагается множество вариантов по их реформированию.
Одной из причин называется отсутствие резкого изменения в повышении качества расследования. Приводя статистические показатели количества оконченных уголовных дел с обвинительным актом
и возращенных на дополнительное расследование, авторами ряда исследований приводится негативная картина [1, с. 132; 3, с. 3]. В защиту сотрудников органов уголовного преследования следует указать, что в изучаемые периоды не учитывались изменения в подследственности дознавателей, сложности в необходимости изучения большого количества материалов и методик расследования
Как видно из таблицы, количество уголовных дел, находящихся в производстве, резко увеличилось. Это связано с тем, что с 2016 г. было принято 15 федеральных законов о внесении изменений и дополнений в ст. 150 УПК РФ. Ни один из них не уменьшал, а лишь увеличивал перечень добавляемых статей.
Так как НОД были фактически до внесений изменений в УПК РФ и лишь получили закрепление статуса в отдельных статьях УПК РФ, то резкого положительного изменения как качества расследования, так и уменьшения возвращения уголовных дел прокурором ожидать не стоило.
Происходящие реформы в ОВД, сокращение численности сотрудников органа дознания, изменение подследственности не могли не сказаться на количестве высказываемых предложений по возможному улучшению ситуации. Результаты нашего исследования юридической литературы позволили выявить три основные тенденции: возращение протокольной формы подготовки материалов [4]; полный отказ от дознания и стадии возбуждения уголовного дела [5]; существенное расширение подследственности органов дознания, так как имеются на рассмотрении законопроекты о введении уголовного проступка. Каждый из этих путей непосредственно скажется на имеющихся полномочиях контролирующих должностных лиц.
При данном исследовании нами был избран исторический метод. Считаем, что любое предложение по реформированию или отстаиванию статики в развитии отдельных институтов должно быть детально исследовано теорией уголовного процесса, так как именно соответствие норм права действительным, социально значимым принципам и тради-
различных видов преступлений, несмотря на загруженность и количество уголовных дел в производстве (по результатам реализации государственной программы Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействия преступности», опубликованным на официальном сайте Министерства внутренних дел Российской Федерации).
циям обеспечивает авторитет закона как нормативного правового акта, стоящего на вершине правовой системы. Поддерживаем позицию, что закон должен быть авторитетным и стабильным, обеспечиваться исполнительностью и гарантиями незамедлительного восстановления нарушенного права [6]. Многие, критикуя действующие нормы УПК РФ, забывают о вынужденных мерах законодателя соблюсти требования мирового сообщества при реформах, происходящих в России. Это приводит к поиску компромиссных решений, частому внесению изменений в действующее законодательство в результате решений по жалобам в Конституционный Суд Российской Федерации и Европейский Суд по правам человека. Именно об этом постоянно напоминают представители рабочей группы по подготовке УПК РФ [7], но, к сожалению, многие авторы уже столь сильно увлечены критическими рассуждениями и попыткой очередного реформирования норм УПК РФ, что настраиваются на исследования норм зарубежного законодательства, забывая о многовековой собственной практике. В таких реалиях представители науки уголовного процесса должны способствовать переходу на качественно иной уровень познания предмета теории, чтобы сохранить историческое наследие и выработать тенденции повышения эффективности уголовно-процессуального регулирования.
Несмотря на имеющиеся фундаментальные исследования реформ органов дознания (например, Е. Н. Арестова, Т. В. Вальковой, Б. Я. Гаврилова,
A. П. Гуляева, А. М. Долгова, Т. Д. Дудуровой, М. В. Зотовой, В. М. Лукина, А. П. Рыжакова,
B. М. Савицкого, А. В. Смирнова, О. В. Химичевой,
Год Находилось Окончено Направлено в суд Уголовное
в производстве производством с обвинительным актом (обвинительным постановлением) преследование прекращено в порядке ч. 2 ст. 446.2 УПК РФ
2020 1,9 млн 383,7 тыс. 315,6 тыс. 30,45 тыс.
2019 1,124 млн 393,9 тыс. 323,8 тыс. 8,7 тыс.
2018 1,150 тыс. 412,6 тыс. 358,5 тыс. 3,9 тыс.
2016 1,341 тыс. 517,7 тыс. 410,6 тыс. —
Г. П. Химичевой, С. Д. Шестаковой, В. В. Шима-новского и др.), количество внесенных изменений в действующее законодательство и реформирование органов дознания оставляет тему дискуссионной и актуальной.
Первая дискуссия, имеющая не только теоретическое, но и непосредственно практическое значение, велась с момента вступления в действие УПК РФ. Основная причина спора состояла в трактовке органа дознания (милиции). В соответствии с Законом Российской Федерации «О милиции» от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 она подразделялась на милицию общественной безопасности и криминальную милицию. Каждая из них наделялась полномочиями органа дознания, поэтому никаких вопросов по субъекту, согласующему процессуальные решения, не возникало. Пункт 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ к органам дознания отнес не полицию, а органы внутренних дел. Сразу же встал вопрос: «Кто является начальником органа дознания?». В силу того, что начальник ОВД по своим должностным обязанностям не наделялся полномочиями по непосредственному контролю за расследованием уголовных дел, практика согласования оставалась прежней. Это приводило к возвращению из суда большого количества уголовных дел, расследуемых в форме дознания, в рамках которых обвинительный акт был согласован с начальником подразделения дознания. Ведь на тот период УПК РФ не содержал возможности рассматривать начальником органа дознания его заместителей (начальника милиции общественной безопасности и начальника криминальной милиции). Проблема была устранена лишь с вступлением в силу Федерального закона «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части уточнения полномочий начальника органа дознания и дознавателя» от 30 декабря 2015 г. № 440-ФЗ.
С учетом объема полномочий начальника ОВД практиками также ставился вопрос о возможности делегирования соответствующих полномочий другим должностным лицам. Отсутствие четких положений и разъяснений приводили к разнообразной судебной практике. Ситуация усугублялась продолжением поиска путей совершенствования форм предварительного расследования, так как одобренная в 1992 г. Верховным Советом РСФСР Концепция судебной реформы диктовала путь реформ, при котором следовало полное исключение самостоятельного расследования преступлений органами дознания1. До настоящего времени поло-
1 См.: О концепции судебной реформы в РСФСР: постановление Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1801-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1435.
жения Концепции как находят своих сторонников, так и имеют рьяных противников.
Напомним, ст. 40.1 УПК РФ, имеющая название «Начальник подразделения дознания», была введена в УПК РФ в 2007 г.2, а статья 40.2 УПК РФ, регламентирующая полномочия начальника органа дознания, появилась в УПК РФ только в 2015 г.3 Если статус начальника подразделения дознания стал новеллой российского законодательства и появился в результате процессуальной реформы в сфере прокурорского надзора и ведомственного контроля, то введение в УПК РФ в 2015 г. ст. 40.2 не стало для УПК РФ новым. Статус данного лица был закреплен в уголовно-процессуальном законе и раньше, однако полномочия этого участника были «разбросаны» по разным главам УПК РФ, что порождало вопросы как теоретического, так и практического характера. Поэтому законодатель принял решение унифицировать полномочия НОД, сконцентрировав их по примеру других участников в отдельной самостоятельной статье.
В соответствии с п. 24 ст. 5 УПК РФ орган дознания — это государственные органы и должностные лица, которые перечислены в ч. 1 ст. 40 УПК РФ, уполномоченные в соответствии с УПК РФ осуществлять дознание и другие процессуальные полномочия.
Не вдаваясь в структуру МВД России на современном этапе, так как это не является предметом нашего рассмотрения в этой статье, отметим, что именно большой перечень полномочий НОД по контролю за расследованием позволяет исследователям проводить параллели между данным участником и руководителем следственного органа [2, с. 118].
Соотношение органа дознания и подразделения дознания позволит еще раз подчеркнуть функциональные положения рассматриваемых уголовно-процессуальных участников. Если органом дознания в уголовно-процессуальном смысле выступает орган внутренних дел (или иной орган, указанный в ст. 40 УПК РФ), то подразделением дознания считается специально выделенное подразделение, входящее в структуру данного органа, занимаю-
2 См.: О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 6 июня 2007 г. № 90-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2007. № 24. Ст. 2833.
3 См.: О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части уточнения полномочий начальника органа дознания и дознавателя: федер. закон от 30 декабря 2015 г. № 440-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2016. № 1 (ч. I). Ст. 60.
щееся производством дознания как формы предварительного расследования. Таким образом, орган дознания и подразделение дознания соотносятся как целое и часть.
Именно такое построение повлияло на распределение контрольных функций начальника подразделения дознания и начальника органа дознания.
Несмотря на наличие двух начальников, контролирующих работу органа дознания, приходится констатировать ограниченный характер их полномочий, так как большая часть процессуального контроля остается возложенной на прокурора. Право уполномочить на осуществление дознания порождает существенное расширение полномочий соответствующих лиц по проверке сообщения о преступлении, так как их начинают отождествлять с доз-
навателем, не видя различий на стадии возбуждения уголовного дела между процессуальной и административной деятельностью субъектов проверки информации.
Изменения форм предварительного расследования нуждаются в фундаментальных исследованиях, с тем чтобы не подорвать принцип верховенства права и выработать такую модель построения, которая бы соответствовала не только международным стандартам, но и современным реалиям Российской Федерации. Учитывая, что статус НОД и НПД не является новым, а лишь конкретизирован в соответствующих статьях УПК РФ, то делать выводы о нерезультативности соответствующих изменений не следует.
1. Кузнецов А. Н. О соотношении процессуальных полномочий начальника органа дознания и начальника подразделения дознания на стадии расследования уголовного дела в форме дознания // Вестник Восточно-Сибирского института МВД России. 2020. № 1 (92). С. 131—136.
2. Митюкова М. А. К вопросу о процессуальных полномочиях начальника органа дознания // Сибирский юридический вестник. 2016. № 2 (73). С. 115—123.
3. Стефанова Е. Ю. Процессуальный статус начальника органа дознания в уголовном судопроизводстве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2020. 30 с.
4. Насонова И. А., Зотова М. В. Протокольная форма досудебной подготовки материалов как базовая модель для дознания в сокращенной форме // Вестник Воронежского института МВД России. 2017. № 2. С. 47—53.
5. Савельев К. А., Трещева Е. А. Дознание как излишнее звено отечественного уголовного процесса // Юридический вестник Самарского университета. 2018. С. 107—112.
6. Бахта А. С. Механизм уголовно-процессуального регулирования как приоритетное направление развития уголовно-процессуальной теории // Пробелы в российском законодательстве. 2011. № 2. С. 191—195.
7. Гаврилов Б. Я. О современном состоянии и авторской концепции досудебного производства в XXI веке: взгляд на проблему ученого и правоприменителя // Человек: преступление и наказание. 2020. Т. 28 (1—4), № 4. С. 524—534.
1. Kuznetsov A. N. On the relationship between the procedural powers of the head of the body of inquiry and the head of the unit of inquiry at the stage of investigation of a criminal case in the form of inquiry. Bulletin of the East Siberian Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, 131—136, 2020. (In Russ.).
2. Mityukova M. A. On the issue of the procedural powers of the head of the body of inquiry. Siberian Legal Bulletin, 115—123, 2016. (In Russ.).
3. Stefanova E. Yu. Procedural status of the head of the body of inquiry in criminal proceedings. Abstract of dissertation of candidate of juridical sciences. Moscow; 2020: 30. (In Russ.).
4. Nasonova I. A., Zotova M. V. Protocol form of pre-trial preparation of materials as a basic model for inquiry in an abbreviated form. Bulletin of the Voronezh Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, 47—53, 2017. (In Russ.).
5. Savelyev K. A., Treshcheva E. A. Inquiry as an unnecessary link in the domestic criminal process. Legal Bulletin of Samara University, 107—112, 2018. (In Russ.).
6. Bakhta A. S. The mechanism of criminal procedure regulation as a priority direction for the development of criminal procedure theory. Gaps in Russian legislation, 191—195, 2011. (In Russ.).
7. Gavrilov B. Ya. On the current state and the author's concept of pre-trial proceedings in the 21st century: a look at the problem of a scientist and law enforcer. Man: crime and punishment, 524—534, 2020. (In Russ.).
Кутуев Эльдар Кяримович,
начальник кафедры уголовного процесса Санкт-Петербургского университета МВД России,
доктор юридических наук, профессор; kutuev@inbox.ru
Kutuev Eldar Karimovich,
head of the department of criminal procedure of the Saint Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, doctor of juridical sciences, professor; kutuev@inbox.ru
Розикзода Фарход Мирзомахмад,
адъюнкт кафедры уголовного процесса Санкт-Петербургского университета МВД России; kutuev@inbox.ru
Rozikzoda Farkhod Mirzomakhmad,
associate adjunct of the Department
of Criminal Procedure
of the Saint Petersburg University
of the Ministry of Internal Affairs of Russia;
kutuev@inbox.ru
Статья поступила в редакцию 25.02.2022; одобрена после рецензирования 04.03.2022; принята к публикации 18.05.2022.
The article was submitted 25.02.2022; approved after reviewing 04.03.2022; accepted for publication 18.05.2022.
* * *
