Полномочия как элемент специального правового статуса Текст научной статьи по специальности «Право»

А. В. Шмидт,

преподаватель кафедры теории государства и права Саратовской государственной юридической академии

A.V. Schmidt,

Lecturer of the Department of Theory of State and Law of Saratov State Law Academy yurist.sar@yandex.ru

DOI: 10.24412/1608-8794-2024-1-196-203

ПОЛНОМОЧИЯ КАК ЭЛЕМЕНТ СПЕЦИАЛЬНОГО ПРАВОВОГО СТАТУСА

Аннотация: в статье проводится теоретический анализ полномочий как элемента специального правового статуса. Как представляется, полномочия субъектов права - это юридически закрепленные возможности самостоятельно оценивать ситуацию, принимать от имени государства юридически значимые решения и осуществлять соответствующие действия. Как свидетельствуют правовые нормы, устанавливающие компетенцию тех или иных органов и должностных лиц, полно-^ мочия - это описание характера и содержания совершаемых ими действий, а права и обязанности конкретизируют юридический режим их осуществления: импера-^ тивный (по необходимости) или диспозитивный (по усмотрению). Косвенным под-Сс тверждением этого вывода является тот факт, что полномочия всегда связываются § с правовым статусом органов власти или должностных лиц, но не граждан. Однако О если бы полномочия являлись всего лишь субъективными правами и юридическими ^ обязанностями, то не было бы никаких препятствий к тому, чтобы наделить ими С; всех без исключения субъектов права. Причина возникновения полномочий в качестве особого дополнительного элемента специального правового статуса заключается в том, что характер деятельности регламентируется законом только в отношении субъектов, наделяемых властью; подвластные лица определяют сферу и содержание

I— своей активности сугубо самостоятельно. §

^ Ключевые слова: полномочие, специальный правовой статус, субъективное право,

С юридическая обязанность, компетенция, представительство.

§

ti POWERS AS AN ELEMENT OF SPECIAL LEGAL STATUS

o

0Q

g Abstract: the article analyzes theoretical analysis ofpowers as an element of special

C legal status. As it seems, that the powers of subjects of law are legally enshrined in independently assessing the situation, making legally significant decisions on behalf 196 of the state and taking appropriate actions. As evidenced by the legal norms establishing

- the competence of certain bodies and officials, powers are a description of the nature and

^j. content of the actions they perform, and rights and obligations specify the legal regime «V for their implementation: imperative (if necessary) or dispositive (at discretion). Indirect confirmation of this conclusion is the fact that powers are always associated with the legal status of authorities or officials, but not of citizens. However, if powers were merely subjective rights and legal duties, there would be no obstacles to granting them to all subjects of law without exception. The reason for the emergence of powers as a special additional element ofspecial legal status is that the nature of activity is regulated by law only in respect ofthose subjects who are endowed with power; subordinate persons determine the scope and content of their activity purely independently.

О

«V

Keywords: authority, .special legal status, subjective right, legal obligation, competence, representation.

Специальный правовой статус - это основанная на правовых исключениях система дополнительных прав и обязанностей субъекта, а также мер его правовой защиты, получающая социальное и юридическое признание в силу объективной необходимости.

Как представляется, условием его надлежащего признания в первую очередь является соответствие специального правового статуса функциональной характеристике его носителя в рамках соответствующего социального назначения.

Из этого вытекает следующее требование: отражение в содержании специального правового статуса тех объективно возникающих преимуществ и обременений, которые сопряжены с выполнением тех или иных социально значимых действий на постоянной или временной основе. §

Решающее значение в данном контексте приобретает вопрос § об обеспечении юридического равенства субъектов. Сам феномен ° специального правового статуса неизбежно находится в напряжен- * ном отношении к принципу формального равенства, поскольку * конкретное наполнение этого статуса с неизбежностью включает | в себя совокупность таких прав и (или) обязанностей, которые отсут- S ствуют в изначальном наборе, образующем общий правовой статус. S Поскольку любые права означают потенциальный и актуальный до- | ступ к определенным социальным благам, а обязанности, напротив, | могут порождать более или менее существенные лишения, то любая § корректировка базовой системы прав и обязанностей, характерной à для данного правового порядка, порождает опасность дискримина- g ции, жертвой которой может стать либо сам субъект со специальным § статусом, либо напротив - остальные члены общества в случае, если g специальный статус предоставляет его носителям неоправданные à! преференции.

Идея баланса прав и обязанностей, будучи в теоретическом плане 197 вполне пригодным регулятором при конструировании специального : правового статуса, в своем практическом применении вызывает мно- и жество затруднений, хотя бы по той причине, что фактически требует | количественного взвешивания отдельных элементов, которому право- s вые явления поддаются в недостаточной мере.

Согласно философско-правовой концепции латиноамериканского ученого К. Коссио, право представляет собой особого рода действующий порядок: «Сущностью этого порядка является поведение

человека в его интерсубъективной интерференции, т.е. взаимном совпадении поведения субъектов» [1, с. 405]. Исходя из этой гипотезы, специальные субъекты права с присущими им статусами являются не только адресатами правового воздействия, т.е. его пассивными объектами, вынужденными подчиняться внешним правилам поведения, но в определенной мере и непосредственными создателями, определяющими свой статус как в ходе собственного взаимодействия (например, на договорной основе), так и путем участия в правосози-дании на общесоциальном уровне, что особенно характерно для ряда субъектов публичного права.

Аналогичные выводы о субъекте права высказывает А. В. Поляков: «не пассивный объект приложения чьих-то прав и обязанностей, а активный правовой деятель, субъект актов идентификации нормативных фактов в качестве правовых через признание их социальной легитимации, и лицо, соотносящее свое поведение с принадлежащими § ему правами и обязанностями» [2, с. 761].

Таким образом, специальный правовой статус может рассматри-

3 ваться не только с точки зрения того, как он моделируется в рамках ой «

б существующей правовой системы, но и в определенном смысле как

3 один из возможных факторов ее собственного функционирования, &

С а также дальнейшего эволюционного развития. ^ Применяя общие теоретические положения к изучению такого 2 относительно конкретного правового явления, как специальный правовой статус, отметим, что исследовать его при помощи структурно-функционального анализа - значит, в первую очередь ответить

о

С на вопросы о строении этого статуса и о его социальном и правовом ^ назначении - как в целом, так и поэлементно.

§ Первая из возможных гипотез может состоять в том, что структура ^ специального правового статуса в основном тождественна структуре с; правового статуса как такового и, следовательно, может быть представлена в виде набора субъективных прав, юридических обязанностей 198 и ответственности.

Такой вывод, с нашей точки зрения, был бы совершенно ошибочек ным, поскольку не улавливал бы собственной структурной специфики изучаемого явления, поскольку, в частности, не позволял бы отличить его от общего правового статуса.

Напротив, стремление избежать смешения общего и специального правовых статусов, а вместо этого провести их четкое разграничение, должно подтолкнуть к тому, чтобы выявить именно те элементы, которые характерны для одного из них, но не свойственны другому.

О

«V

В практике правового регулирования, включая правореализа-цию, разумеется, общий и специальный правовой статусы всегда существуют одновременно у одного и того же субъекта. Однако, несмотря на это, при проведении анализа необходимо опираться на идею их несовпадения. Специальный статус не включает в себя тех элементов, которые относятся к общему правовому статусу, но лишь дополняет их у каждого отдельного носителя. Именно об этом и пишет С. Ю. Суменков, приводя как пример дифференциацию специального статуса сотрудников МВД России [3, с. 338-339], в частности, выделяя сотрудников ОВД, осуществляющих свои полномочия на космодроме «Байконур» [4].

Роль полномочий в составе специального правового статуса определяется следующими обстоятельствами: во-первых, полномочия прямо устанавливаются законом и лишь в сравнительно редких случаях могут выступать результатом его расширительного ^ толкования; во-вторых, наличие полномочий обычно характеризует § статус субъектов, наделенных властью, с присущей им повышенной §

^ " о

социальной значимостью. I

а

При этом основные проблемы, связанные с природой полномочий ^ и их местом в структуре правового статуса, обусловлены прежде всего § технико-юридическими особенностями их нормативного закрепления. |

Само понятие полномочий не является однозначно интер- Ц претируемым и используемым в юридической науке. Например, Л М. С. Строгович рассматривал полномочие как один из элементов § субъективного права, наряду со свободой поведения и возможностью о пользования определенным социальным благом: «полномочие совершать определенные действия и требовать соответствующих действий | от других лиц» [5, с. 205]. о

И.В. Лексин обращает внимание на изначальную смысловую " двойственность термина «полномочие», исходящую из различия пу- ^ блично-правового и частноправового контекстов. Первое значение, 01 характерное для гражданского права, - это «способность совершать 199 определенные юридически значимые действия, которой некое лицо или структура наделяется другим лицом, причем эти действия счи- и таются совершаемыми уполномоченным по воле уполномочившего § лица» [6, с. 40]; второе значение - полномочие как элемент компетен- ё ции органов государства.

Одной из основных проблем, связанных с пониманием полномочий, является их соотношение с правами и обязанностями. Существует три варианта трактовки данного соотношения.

Первая точка зрения заключается в том, что полномочие выступает одновременно и правом, и обязанностью субъекта [7, с. 155-168]. Такая позиция, очевидно, содержит в себе внутреннее противоречие: субъективное право представляет собой юридически закрепленную возможность поведения, выбор которого определяется свободной волей управомоченного лица. В том случае, если то же самое поведение одновременно является обязанностью того же субъекта, оно больше не зависит от его свободного выбора и, следовательно, перестает быть субъективным правом.

Второй вариант состоит в том, что полномочия могут быть как правами, так и обязанностями субъекта правоотношений, например: «Полномочия же вытекают из функций и состоят из конкретных прав и обязанностей главы государства по вопросам, отнесенным к его компетенции» [8, с. 74]; «полномочия компетентных субъектов составляют их юридические обязанности и права. Причем основу и по-§ давляющее большинство данных полномочий образуют юридические обязанности» [9, с. 20]. Д.С. Андреев полагает, что так называемые ^ «общие полномочия» - это «право (по отношению к невластным субъ-§ ектам государственного управления) и обязанность (по отношению ® к государству) осуществлять определенные управленческие функции С в определенной сфере)» [10, с. 53]).

^ Эта идея, как представляется, не подтверждается анализом име-2 ющегося нормативного материала, в рамках которого полномочия с технико-юридической точки зрения выражаются совершенно иначе, нежели права и обязанности. Так, И. В. Лексин совершенно верно С отмечает: «в положениях о федеральных органах исполнительной ^ власти, утверждаемых указами Президента РФ и постановлениями § Правительства РФ, вначале пространно перечисляются полномочия соответствующего федерального министерства, службы или агент-с; ства (описываемые словами «формирует», «вносит», «создает», «разрабатывает меры», «принимает меры», «обеспечивает», «орга-200 низует», «осуществляет», «обобщает практику», «подготавливает», «информирует», «определяет», «устанавливает», «регулирует», «принимает решения», «утверждает», «координирует», «участвует», ® «согласовывает» и т.п.), после чего приводится скромный перечень прав, осуществляемых соответствующим органом в целях реализации его полномочий» [6, с. 47].

Наконец, третье возможное решение заключается в том, что полномочия, с одной стороны, и права и обязанности, с другой стороны, представляют собой качественно различающиеся явления.

Как представляется, полномочия субъектов права - это характеристика, расположенная на ином уровне, нежели субъективные права и юридические обязанности. Они выполняют разные функции: как свидетельствуют правовые нормы, устанавливающие компетенцию тех или иных органов и должностных лиц, полномочия - это описание характера и содержания совершаемых ими действий, а права и обязанности конкретизируют юридический режим их осуществления: императивный (по необходимости) или диспозитивный (по усмотрению).

Косвенным подтверждением данного вывода является тот факт, что полномочия всегда связываются с правовым статусом органов власти или должностных лиц, но не граждан (например, ст. 34 Налогового кодекса РФ). Однако если бы полномочия являлись всего лишь субъективными правами и юридическими обязанностями, то не было бы никаких препятствий к тому, чтобы наделить ими всех без исключения субъектов права.

Причина возникновения полномочий в качестве особого допол- § нительного элемента специального правового статуса заключается § в том, что характер деятельности регламентируется законом только ° в отношении субъектов, наделяемых властью (например, в ст. 75 ФЗ * от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации * местного самоуправления в Российской Федерации» [11]); подвласт- § ные лица определяют сферу и содержание своей активности сугубо ё самостоятельно. 3

(О

При этом практика законотворчества складывается так, что осно- |

вополагающие нормативные правовые акты часто определяют имен- §

но полномочия соответствующих лиц, т.е. набор совершаемых ими § действий, а чем именно они являются - правами или обязанностями,

конкретизируется дополнительно, нередко в других источниках права. о

Вопрос об источнике полномочий, а точнее, об их самостоятель- §

ности или несамостоятельности, возникает прежде всего в контексте д

гражданско-правового регулирования, а именно отношений предста- Ц вительства. Правда, в действующем гражданском законодательстве

используется несколько иной термин, а именно «уполномочие»: 201

«Доверенностью признается письменное уполномочие, выдаваемое 3

одним лицом другому лицу или другим лицам для представительства и

перед третьими лицами» (п. 1 ст. 185 ГК РФ). §

Именно на этом основании И.В. Лексин делает вывод: «Полно- ё мочие обозначает не собственно меру поведения, а наделенность способностью реализации чужих субъективных прав и обязанностей и осуществления иных отдельных поручений и общих функций от имени уполномочившего субъекта» [6, с. 51].

Как представляется, хотя в ряде случаев эти свойства действительно характерны для полномочий, их все-таки нельзя считать универсально присущими данному явлению. Они подтверждаются, например, в тех случаях, когда полномочия передаются кому-либо путем делегирования [12]. Однако нет оснований утверждать, например, что полномочия Президента РФ или Федерального Собрания возникают в порядке реализации чужих субъективных прав и юридических обязанностей, хотя бы потому, что такие права и обязанности никому больше не принадлежат и ранее не принадлежали; они не были переданы одним субъектом другому, а изначально конструируются как атрибуты именно этих, а не иных институтов.

Таким образом, полномочия представляют собой специфический элемент, свойственный именно специальному, а не общему правовому статусу, как описания конкретных действий, совершаемых тем или иным субъектом.

§

Список литературы:

1. Стригалев, Р. Б. Эгологическая теория права Карлоса Коссио /

§

§ Р. Б. Стригалев // Российский ежегодник теории права. - 2009. - № 2.

§ - С. 403-406.

^ 2. Поляков, А.В. Общая теория права: Проблемы интерпретации в кон-

С тексте коммуникативного подхода / А.В. Поляков. - СПб. : Издательский

5 дом С.-Петерб. гос. ун-та, 2004. - 864 с.

< 3. Суменков, С.Ю. Специальные и исключительные нормы как ком-

§ понент специального правового статуса: особенности соотношения и фор-

^ мы объективирования / С.Ю. Суменков // NOMOTHETIKA: Философия.

§ Социология. Право. - 2022. - Т. 47, № 2. - С. 334-341.

С 4. О мерах по обеспечению социальной защищенности сотрудников

I 8 со

О

«V

и работников органов внутренних дел Российской Федерации, проходящих службу или работающих на космодроме «Байконур» и в г. Байконуре, и членов их семей : приказ МВД РФ от 16 октября 2012 г. № 943 // Рос. газ.

§ - 2012. - 19 дек. С 5. Строгович, М.С. Избранные труды : в 3 т. / М.С. Строгович. - М. : Наука, 1990. - Т. 1. Проблемы общей теории права. - 304 с. 202 6. Лексин, И. В. Полномочие как категория отечественной юриспру-

- денции: диалектика многозначности и унифицированности / И.В. Лексин //

^ Журнал российского права. - 2021. - Т. 25, № 4. - С. 37-58. ^ 7. Алексеев, Н.Н. Обязанность и право / Н.Н. Алексеев // Русский народ

и государство. - М. : Аграф, 1998. - С. 155-168.

8. Блинов, А. Б. Полномочия Президента Российской Федерации / А.Б. Блинов // Труды Института государства и права Российской академии наук. - 2010. - № 6. - С. 73-82.

9. Иванов, Р. Л. Субъекты правотворчества: основные полномочия / Р.Л. Иванов // Вестник Омского ун-та. - Серия «Право». - 2022. - Т. 19, № 3. - С. 19-28.

10. Андреев, Д. С. Субъекты, совершающие административно-правовые акты: основы структурно-функционального подхода / Д. С. Андреев // Труды Института государства и права Российской академии наук. - 2010.

- № 1. - С. 53-65.

11. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2003. - № 40, ст. 3822.

12. Романовская О.В. Делегирование государственно-властных полномочий в системе публично-правового регулирования / О.В. Романовская // Вестник Пермского ун-та. - Юридические науки. - 2017. - Вып. 36.

- С. 143-154.