CC BY
49
государство и ПРАВО в СОВРЕМЕННОМ МИРЕ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ИСТОРИИ
УДК 340.113
DOI: 10.12737/jrl.2021.044
полномочие как категория отечественной юриспруденции: диалектика многозначности и унифицированности
И. В. Лексин
Московский государственный университет им. М. В. Ломоносова, Москва, Россия, Leksin@ spa.msu.ru, http://orcid.org/0000-0002-5635-820X
Аннотация. В статье рассматривается категория, с одной стороны, относящаяся к общеизвестным и широко употребляемым, а с другой — неоправданно лишенная должного внимания со стороны общеправовой теории. В осмыслении полномочий каждая отрасль юриспруденции по сути предоставлена самой себе. При этом в публично-правовой сфере, в которой упоминание о полномочиях сегодня наиболее востребовано, концептуализация данного явления пребывает в наиболее запущенном состоянии.
Цель исследования — оценить проблемы и перспективы концептуализации полномочия как общеправовой категории. Показана динамика использования термина «полномочие» в разных областях юридической науки и практики, затронута проблема перевода с западноевропейских языков, проанализирован круг лиц, наделяемых полномочиями, критически разобрана связь полномочий с правами и обязанностями и правовым статусом, выявлены общие и особенные черты полномочий в разных сферах правового регулирования и соответствующих областях научного знания.
Методы исследования: общенаучные (диалектический, дедукция, индукция, анализ, синтез), частнонаучные (формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой).
На основании проведенного исследования установлены: расхождения между преобладающей практикой использования слова «полномочие» в публично-правовом регулировании и соответствующих отраслях юридической науки; практическая необоснованность смешения полномочий с правами и обязанностями; достаточность универсальных черт полномочий в различных сферах правового регулирования для придания полномочию общеправового понимания. Автор признает трудность такой унификации, но считает ее наиболее приемлемым средством концептуализации рассматриваемого явления.
Ключевые слова: полномочие, права, обязанности, правообязанность, компетенция, правовой статус, государственные и муниципальные органы
Для цитирования. Лексин И. В. Полномочие как категория отечественной юриспруденции: диалектика многозначности и унифицированности // Журнал российского права. 2021. Т. 25. № 4. С. 37—58. DOI: 10.12737/jrl.2021.044
Authority as a Category of Russian Jurisprudence: Dialectics of Polysemy and unification
Ivan V. Leksin
Lomonosov Moscow State University, Moscow, Russia, Leksin@spa.msu.ru, http://orcid.org/0000-0002-5635-820X
Abstract. The article examines a category, on the one hand, related to the well-known and widely used, and on the other, unjustifiably deprived of due attention from the general legal theory. In comprehending powers, each branch of jurisprudence is essentially left to itself. At the same time, in
the public law sphere, in which the mention of powers is most in demand today, the conceptualization of this phenomenon is in the most neglected state.
The purpose of the study is to assess the problems and prospects of conceptualizing powers as a general legal category. The article shows the dynamics of the use of the term "authority" in different areas of legal science and practice. It also touches upon the problem of translation from Western European languages; analyses the circle of persons vested with powers; critically analyses the connection of powers with rights and obligations and with legal status and general and special features of powers in different areas of legal regulation and in the relevant areas of scientific knowledge.
Research is based on: general scientific (dialectical, deduction, induction, analysis, synthesis) and specific scientific (formal legal, comparative legal, historical legal) methods.
On the basis of the conducted research, it establishes: discrepancies between the prevailing practice of using the word "authority" in public law regulation and in the relevant branches of legal science; practical unreasonableness of confusion of powers with rights and obligations; the sufficiency of universal features of powers in various spheres of legal regulation to give the powers of general legal understanding. The author recognizes the difficulty of such unification, but considers it as the most acceptable means of conceptualizing the considered phenomenon.
Keywords: full power, rights, duties, legal obligation, competence, legal status, governmental bodies
For citation. Leksin I. V. Authority as a Category of Russian Jurisprudence: Dialectics of Polysemy and Unification. Journal of Russian Law, 2021, vol. 25, no. 4, pp. 37—58. (In Russ.) DOI: 10.12737/jrl.2021.044
Введение. Юридическая наука, как и любая область научного знания, требует устойчивости понятийного ряда и терминологии. Текст публикаций и устных выступлений, претендующих на научность, закономерно строится на презумпции единообразного понимания используемых слов и словосочетаний. Термин «полномочие» в этом отношении заслуживает полярных характеристик. С одной стороны, его употребление не вызывает недопонимания и сомнений у читателя или слушателя, с другой стороны, степень ясности фраз, содержащих слово «полномочие», варьируется в чрезвычайно широком диапазоне в зависимости от специализации автора и строгости профессионального взгляда. Внутриотраслевое употребление данного слова в среднем характеризуется единообразием, однако в масштабах юридической лексики оказывается, что им обозначается несколько отдельных, даже не вполне родственных явлений. В использовании рассматриваемого термина можно встретить существенные межотраслевые параллели, вместе с тем однородные явления, именуемые полномочиями, в разных областях юриспру-
денции могут описываться совершенно по-разному.
Прежде чем приступить к разбору значений, придаваемых слову «полномочие» в юридической речи, следует констатировать, что унифицированное общеправовое или общетеоретическое понятие полномочия вряд ли может сформироваться в обозримой перспективе, какие бы усилия в направлении унификации понимания данной категории ни прикладывались. В условиях же отсутствия заметных усилий такого рода (в настоящее время конструкция полномочия в большинстве изданий теоретико-правового характера не анализируется) гражданское право, международное право, административное и конституционное право имеют возможность не только сохранить, но и углубить самобытность в данном отношении.
Конечно, из разнообразия тех или иных представлений автоматически не вытекает потребность в их унификации. В каждой из крупных областей юриспруденции могут быть обнаружены обстоятельства, обусловливающие своеобразие в использовании одних и тех же терминов. В то же время данное своеобразие может оказаться безосно-
вательным, происходящим не от объективной специфичности сферы правового регулирования, а от неаккуратного или неудачного словоупотребления, постепенно вошедшего в привычку и приобретшего догматический характер. Разбору такого рода обстоятельств и выяснению их значимости и преодолимости и будет посвящена настоящая статья.
1. Многозначность термина: действительная или мнимая? Среди современных значений слова «полномочие» можно выделить наиболее распространенное — подсказываемое подсознательными ассоциациями, вызываемыми словами «полный», «полнота» и «мочь», «мощь». Руководствуясь данными ассоциациями, естественно предполагать, что полномочие подразумевает некие внушительные фактические возможности, предоставленные его носителю. Неслучайно в бытовом языке «полномочие» обыкновенно подразумевает властность.
Однако распространенностью данное значение обязано не фундаментальности научного обоснования или авторитетности источника, а традициям обыденного использования, а в настоящее время — также частоте употребления в средствах массовой информации и в политическом обиходе. В профессиональной речи рассматриваемое слово изначально указывало не на могущество уполномоченного, а на внешний источник его правовых возможностей: уполномоченный — лишь подчиненный, проводник воли правителя, господина или иного уполномочившего лица.
Существительное «полномочие», хотя и не относится к числу заимствованных, появилось в русском языке в XVIII в. благодаря необходимости переводить иностранные термины (фр. "plein pouvoirs", нем. "Vollmacht"). При этом прочно укорениться в русскоязычной юриспруденции ему удалось только во второй трети XIX в. Этому предшествовало еще несколько десятилетий употребления однокоренных слов
(глаголов, прилагательных, причастий, деепричастий)1. Затем постепенно в юридическую лексику вошло существительное «уполномочие»2, позже трансформировавшееся в «полномочие». Ведущую роль в популяризации данного термина следует признать за цивилистикой. Так, Д. И. Мейер уже широко пользовался словом «полномочие», причем исключительно в единственном числе — для совокупного обозначения возможности действовать от имени и по поручению уполномочившего лица3.
Итак, в первоначальном значении в полномочии надлежит усматривать не полновластие его носителя, а поручение последнему от другого субъекта (хотя, конечно, институт уполномочивания не тождествен
1 См., в частности: Цветаев Л. А. Первые начала права естественного. М., 1816. С. 75; Проскуряков Ф. Руководство к познанию действующих русских государственных, гражданских, уголовных и полицейских законов: в 3 отд. Отд. 1. СПб., 1854. С. 24, 41, 111, 199; Полное собрание сочинений К. А. Неволина. СПб., 1857—1859. Т. I. С. 306, 441; Т. II. С. 93, 116, 242, 341, 479.
2 Например: «уполномочие... от верховной власти» (Сперанский М. Руководство к познанию законов. СПб., 1845. С. 91); уполномочие «подвластному лицу» от отца или господина — «на управление каким-нибудь промышленным заведением»; уполномочие от претора — «быть судьями в известном деле» (Полное собрание сочинений К. А. Неволина. Т. II. С. 327, 343). В гражданском праве «уполномочие» первоначально отождествлялось с «поверенностью» (см.: Кукольник В. Российское частное гражданское право. СПб., 1815. С. 342, 344).
3 См., например: Русское гражданское право. Чтения Д. И. Мейера / под ред. А. Вицына. СПб., 1861—1862. Т. 1. С. 114, 155 — 156; Т. 2. С. 95, 173, 480—482, 484, 486. Такое значение слова «полномочие» сохранялось и позднее (см., например: Кавелин К. Д. Права и обязанности по имуществам и обязательствам. СПб., 1879. С. 47—48; Шерше-невич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. 9-е изд. М., 1911. С. 185—186).
институту поручения). Именно последний (уполномочивающий субъект) является действительным хозяином правовых возможностей, составляющих содержание полномочия, а уполномоченное лицо получает хотя и «полную мощь» в совершении действий, но в строго определенных уполномочивающим субъектом рамках и в его интересах.
Полномочие в таком смысле — это способность совершать определенные юридически значимые действия, которой некое лицо или структура наделяется другим лицом, причем эти действия считаются совершаемыми уполномоченным по воле уполномочившего лица. Действия уполномоченного оказываются юридическими фактами для правоотношений между уполномочившим лицом и третьими лицами и могут составлять материальное содержание этих правоотношений, в то время как уполномоченный, действуя в рамках полномочий, не вступает в правоотношения с этими лицами (он связан правоотношением лишь с уполномочившим лицом).
Цивилистам данное понимание полномочия изначально виделось общеправовым. С точки зрения гражданско-правовой науки как частноправовые, так и публично-правовые полномочия предполагали общую схему: уполномочивающий субъект (в частноправовой сфере — физическое или юридическое лицо, в публично-правовой — монарх или законодатель), уполномоченный (в частноправовой сфере — доверенное лицо, представитель, орган управления, в публично-правовой — министр, посланник, правительство и проч.), строгое очерчивание уполномочившим лицом содержания полномочия, действие уполномоченного не по собственной воле, а по воле уполномочившего лица4 и в интересах последнего (либо в интере-
4 См., например: Герваген Л. Л. Развитие учения о юридическом лице. СПб., 1888.
сах лица, не способного на юридически значимое волеизъявление5). Правда, данное словоупотребление не было абсолютно единым. В трудах представителей дореволюционной гражданско-правовой науки можно встретить и определение субъективного права как полномочия6, и представление о полномочиях должностного лица, «которые являются одновременно и правами в субъективном смысле, и правовыми обязанностями»7.
Представители дореволюционной публично-правовой и теоретико-правовой науки не уделяли значительного внимания концептуализации полномочия, как правило, просто пользуясь соответствующим термином, но не излагая конструкцию уполномочивания. В отсутствие такой конструктивной основы употребление слова «полномочие» в публично-правовой доктрине не отличалось единообразием. Одни ученые использовали его преимущественно при описании политического представительства (ведя речь о полномочиях депутатов или ответственного правительства)8, другие — для характеристики правового статуса широкого круга субъектов и в весьма вольном понимании — как эквивалента слов «право» (в субъективном смысле) или «правомочие»9, но в остальном придер-
С. 32; Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. С. 130, 574—575.
5 См., например: Нерсесов Н. Понятие добровольного представительства в гражданском праве. М., 1878. С. 1—2.
6 См., в частности: Кавелин К. Д. Указ. соч. С. 34, 335—339.
7 Герваген Л. Л. Обязанности, как основание права. СПб., 1908. С. 143—144.
8 См., в частности: Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 1: Конституционное право. СПб., 1908. С. 327—333; Кокошкин Ф. Ф. Лекции по общему государственному праву. М., 1912. С. 213.
9 См., например: Алексеев А. С. Русское государственное право. М., 1892. С. 65; Корку-
живаясь представления о полномочии как о результате делегирования правовых возможностей от одного лица к другому10.
Наиболее полноценно это значение по-прежнему отражено в гражданско-правовых теории и практике, которые связывают полномочие с институтом представительства и рассматривают данное понятие как юридически предусмотренную способность субъекта права совершать сделки от имени другого субъекта права.
В международном праве общепринято близкое, хотя и не вполне родственное употребление термина «полномочие»: так именуется уполномочивающий документ11. В частности, согласно ст. 2 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. и п. «д» ст. 2 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» полномочия означают документ, который исходит от компетентного органа государства и посредством которого одно или несколько лиц назначаются представлять это государство. В отечественном гражданском законодательстве документ, выполняющий сходную функцию для представителя физического или юридического лица, именуется письменным уполномочием.
За пределами гражданского и международного права слово «пол-
нов Н. М. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1909. С. 170; Елистратов А. И. Очерк государственного права (конституционное право). 2-е изд. М., 1915. С. 43; Ильин И. А. Общее учение о праве и государстве // Теория права и государства. М., 2003. С. 122.
10 См., например: Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права. 8-е изд. СПб., 1908. С. 239, 256, 260, 267; Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. Вып. 1. М., 1910. С. 269—270.
11 Причем аналогичные метафоры харак-
терны и для зарубежной международно-
правовой лексики. Например, франкоязычное обозначение такого документа — "plein pouvoirs", англоязычное — "full powers".
номочие» за последнее столетие постепенно приобрело иной оттенок. Причем произошло это главным образом не непосредственно на основе юридической практики, а благодаря суждениям авторов исследований по проблематике организации и осуществления государственного управления. В отечественных конституционном, административном, финансовом праве и иных отраслях юриспруденции, тяготеющих к публично-правовой сфере, полномочия стали довольно прочно ассоциироваться прежде всего с совокупностью прав и обязанностей государственных и муниципальных органов и их должностных лиц. Насколько оправдан данный оттенок, способен ли он придать полномочиям в публично-правовой сфере принципиально новое (отличное от рассмотренного выше) качество и, соответственно, возможно ли считать полномочия государственных и муниципальных органов (и их должностных лиц) явлениями одного рода с полномочиями представителей физических и юридических лиц, будет выяснено в третьем разделе статьи.
2. Издержки перевода. Дополнительными факторами снижения упорядоченности в понимании и употреблении слова «полномочие» служат, во-первых, не всегда снабжаемая необходимой долей критицизма опора на зарубежные источники, во-вторых, не всегда замечаемая множественность значений иноязычных слов, для перевода которых используется существительное «полномочие» и, в-третьих, стремление к лаконичности и дословности передачи речи автора, иногда происходящее в ущерб смысловой точности данной передачи.
В англосаксонской и континен-тально-европейской литературе, поставляющей обильный материал для отечественной юриспруденции, слова, переводимые на русский язык как «полномочие», имеют
множество иных значений. В частности, как было отмечено, полными эквивалентами существительного «полномочие» во французском и в английском языках являются сочетания прилагательного с существительным (соответственно, "plein pouvoirs" и "full powers"). Но в речи данные существительные чаще используются без соответствующих прилагательных. Во многих таких случаях их ("pouvoirs" и "powers") также можно переводить как «полномочия» (например, в характеристике президента, парламента, других органов государства переводить "powers" или "pouvoirs" как «полномочия» вполне уместно). Однако высокая частота использования этих слов в таком контексте приводит к восприятию русскоязычным читателем указанного значения слова "power" ("pouvoir") как основного (если не единственного). Нередко к слову «полномочие» прибегают и вынужденно — за неимением подходящего заменителя. Например, Л. Дюги в русскоязычном переводе оказался рассуждающим о «полномочиях» собственника использовать имущество для удовлетворения индивидуальных и общих потребно-стей12, тогда как под "le pouvoir" в данном контексте ученый подразумевал не полномочие в гражданско-правовом смысле, а другое явление — близкое к правомочию, но в социологизированном смысле (а именно, обладание способностью осуществлять действия и принимать решения в отношении вещи)13.
Между тем даже в случаях описания компетенции государственных (муниципальных) органов и должностных лиц перевод указанных существительных как «полномочия» не вполне точен. Слово
12 См.: Дюги Л. Общие преобразования гражданского права со времени кодекса Наполеона. М., 1919. С. 90.
13 См.: Duguit L. Les Transformations générales du Droit privé depuis le Code Napoléon. Paris, 1912. P. 165—166.
"power" ("pouvoir") подразумевает не уполномочивание (наделение способностью действовать и принимать решения от имени и в интересах уполномочившего лица), а обладание способностью действовать и принимать решения — как от чужого, так и от своего имени. В результате в отличие от словосочетания "full powers" ("plein pouvoirs") в ряде контекстов слово "power" ("pouvoir") не имеет отношения к уполномочиванию и должно переводиться не как «полномочие», а как «правомочие», «субъективное право» (физического или юридического лица), «прерогатива» (монарха), «власть» (народа) и др.
3. полномочие как атрибут государственного (муниципального) органа или должностного лица. Использование слова «полномочие» для характеристики правового положения органа или должностного лица имеет, по сути, столь же продолжительную историю, что и употребление его в отношении физических лиц14. Однако в дореволюционной юриспруденции описание компетенции государственных и муниципальных органов и их должностных лиц через категорию полномочий не имело регулярного характера. В официальных документах встречались лишь отдельные упоминания об уполномочивании тех или иных органов и должностных лиц15. Чаще, но также эпизодически говорилось о реализации ими общераспространенных составляющих правового положения —
14 См., например, о законодательном уполномочивании в отношении исполнительной власти и присутственных мест: Русское гражданское право. Чтения Д. И. Мейера / под ред. А. Вицына. Т. 1. С. 210, 249.
15 Например: «...Государственный Совет уполномочивается действовать с... вла-стию...» (Свод учреждений государственных и губернских. Часть I. СПб., 1833. С. 82; Свод законов Российской империи, повелением Государя Императора Николая Павловича составленный. Т. I. СПб., 1842. С. 60).
обязанностей и прав16. Связанный вид этим составляющим не придавался: прием перечисления в законодательстве использовался (так, довольно часто приводились списком предметы, подлежавшие ведению того или иного органа), но законодатель того времени не считал нужным группировать в перечни ни полномочия органов, ни осуществляемые ими права или обязанности. Вместо этого обычно нормы компе-тенционного характера описывали, что тот или иной орган осуществляет или может осуществлять, не квалифицируя те или иные правовые возможности или необходимости как права, обязанности или полномочия.
Сходным образом действовала и юридическая доктрина, обращая внимание прежде всего на содержание компетенции органов государства, а не на форму ее составляющих. Концептуальным же осмыслением явления компетенции дореволюционная юриспруденция, по сути, не занималась. Но этот вопрос и не должен был вызывать острого интереса. В юридической науке дореволюционной России господствовало представление о безличности (юридической) органов государства: подразумевалось, что реализовывали они права и обязанности совсем не собственные, а принадлежавшие государству как субъекту права (или «Верховной Самодержавной Вла-сти»)17.
Советский законодатель избрал новый подход к очерчиванию ком-
16 См., в частности: Свод законов Российской империи: в пяти книгах / под ред. и с прим. И. Д. Мордухай-Болтовского. Книга I. СПб., 1912. С. 8.
17 См., в частности: Кокошкин Ф. Ф. К вопросу о юридической природе государства и органов государственной власти. М., 1896. С. 16; Кокошкин Ф. Ф. Лекции по общему государственному праву. С. 211; Гессен В. М. Общее учение о государстве: лекции, читанные в С.-Петербургском Политехническом
Институте. СПб., 1912. С. 180.
петенции органов государства: основным техническим приемом стало перечисление ее составляющих. Однако, несмотря на структурную концентрацию титулов компетенции, в их официальном обозначении не появилось стройности. Так, в описании ведения Всероссийского съезда Советов и Всероссийского центрального исполнительного комитета Советов в Конституции (Основном законе) РСФСР 1918 г. указывались и действия («утверждение», «руководство», «установление» и проч.), и право (амнистии), а о полномочиях упоминалось только в отношении депутатов. Основной закон (Конституция) СССР 1924 г. о полномочиях вообще умалчивал, но Конституция (Основной закон) РСФСР 1925 г. упоминала о передаче полномочий на союзный уровень, смешивая при этом в качестве «получателя» полномочий органы Союза и сам Союз. Положения Конституции (Основного закона) СССР 1936 г. о полномочиях впервые относились к Президиуму Верховного Совета, а Конституции (Основного закона) РСФСР 1937 г. — также к Верховному Совету. Частота употребления слова «полномочие» резко возросла в последних советских конституциях, приписавших наличие полномочий даже союзным республикам (без пояснений об источниках такого уполномочивания). При этом в отношении органов терминологический ряд оставался не вполне последовательным: решать соответствующие вопросы верховные советы и советы министров были не «полномочны», а «правомочны».
В работах советского времени по проблематике компетенции органов государства главное внимание уделялось вопросам социально-экономической обусловленности и управленческого выражения государственной власти: ее классовой природы, специфики советской власти и ее выражения в компетенции государственных органов, связи с принуждением, побуждением, убежде-
нием. В разработке же юридической конструкции полномочий советская юридическая наука не произвела явных новаций. Ученые не придерживались строгости в словоупотреблении, упоминая в сходном смысле «государственно-властные полномочия», «властные права и обязанности», «властную компетенцию», «правомочия», «полномочия и обязанности»18. В целом советская юриспруденция оказалась не более последовательной в осмыслении полномочий, чем дореволюционная19. Более того, популярность по-
18 См., например: Мицкевич А. В. Субъекты советского права (М., 1962) // Избранное / А. В. Мицкевич; сост. и авт. предисловия Е. А. Юртаева. М., 2010. С. 224—239; Строгович М. С. Социалистическое право и права личности // Проблемы советского социалистического государства и права в современный период / под ред. В. М. Чхиквадзе. М., 1969. С. 334.
19 В частности, дозволительные (управо-мочивающие) гражданско-правовые нормы нередко именовались «уполномочивающими» (Голунский С. А., Строгович М. С. Теория государства и права. М., 1940. С. 247; Иоффе О. С. Правоотношение по советскому гражданскому праву. Л., 1949. С. 51). Из данного утверждения можно было бы заключить, что граждане и организации участвуют в гражданском обороте от имени и по поручению субъекта законотворчества — государства, однако авторами это не подразумевалось. В контексте, заслуживавшем упоминания о полномочиях в строгом смысле слова, также допускались неосмотрительные высказывания. Так, Л. С. Явич, ссылаясь на фундаментальный труд авторитетного коллектива ученых (см.: Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Социалистическое право / отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 1973. С. 444), упоминал о некой «полномочной власти» (Явич Л. С. Общая теория права. Л., 1976. С. 230), хотя в оригинале говорилось о «полномочном органе». В результате невинного, казалось бы, метафорического переименования органа во «власть» языковая конструкция исказилась до тупикового состояния: полномочная, или уполномоченная,
лучило крайне сомнительное представление о полномочиях государственного органа как о его правах и обязанностях20, распространившееся как в государственно-право-вой21, так и в иной отраслевой22 литературе советского времени. В дореволюционной России такой взгляд натолкнулся бы на вышеупомянутое препятствие: органы государства не признавались субъектами права. Предложения считать полномочия одновременно правами и обязанностями, как было упомянуто, встречались и в дореволюционной литературе, но они относились к должностным лицам — субъектам права, а не к обезличенным структурам государственного аппарата.
Признание наличия у государственных органов управления народным хозяйством прав и обязанностей являлось закономерным следствием их приравнивания (в судебной практике, а затем и законодателем23) к
власть (в значении способности органа или должностного лица) немыслима; власть есть способность, на реализацию которой можно уполномочить, т. е. она может быть лишь предметом уполномочивания. Иносказательное понимание слова «власть» — в значении источника власти — также приводит к нестыковкам: согласно советской доктрине власть принадлежит трудящимся (последние суть носители власти, которые не нуждаются в уполномочивании), а органы государства выполняют функцию выразителей, а не носителей власти.
20 См.: Кузнецов И. Н. Компетенция высших органов власти и управления в СССР. М., 1969. С. 14.
21 См. об этой трактовке: Постовой Н. В., Таболин В. В., Черногор Н. Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н. В. Постового. 3-е изд. М., 2015. С. 336.
22 См., в частности: Теория юридического процесса / под общ. ред. В. М. Горшенева. Харьков, 1983. С. 99.
23 См., в частности, постановления Пленума Верховного Суда РСФСР от 28 июня 1926 г., Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 27 сентября 1926 г. «О хозяйственных операциях учреждений, состоящих на государ-
юридическим лицам, состоявшегося во второй половине 1920-х — начале 1930-х гг. Однако нельзя признать закономерным сведение всего функционала органа государства к его правам и обязанностям, особенно к правам: данный элемент правового статуса предполагает свободу воли, тогда как орган предназначен для проведения в жизнь не своих воли и интересов (таковых и не должно существовать), а воли и интересов соответствующего политико-территориального образования и народа как первичного источника власти. Не более закономерной видится и неожиданная трансформация полномочий в советской государственно-правовой доктрине — из способности реа-лизовывать чужие права и обязанности в сами права и обязанности, причем в собственные (принадлежащие органу).
Такие представления преобладают в отраслевой юриспруденции публично-правового блока и сегодня. Авторы современных публикаций при определении полномочий государственных (муниципальных) органов почти дословно воспроизводят высказывания советских ученых не как субъективные мнения, а как непререкаемые истины24. В ре-
ственном бюджете», постановление Президиума ЦИК СССР от 8 февраля 1928 г. «Основные положения об организации в Союзе ССР городских советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов», постановление ВЦИК от 1 января 1931 г. «Об утверждении Положения о сельских советах РСФСР».
24 Ср., например: «Понятие "полномочие" охватывает и права, и обязанности государственного органа, являясь родовым понятием. Права, обязанности — это различные виды полномочий государственного органа» (Кузнецов И. Н. Указ. соч. С. 14) и «понятие "компетенция" в равной степени охватывает и права, и обязанности государственного органа, являясь родовым понятием. Права, обязанности — это различные виды полномочий государственного органа» (Шахрай С. М., Клишас А. А. Консти-
зультате, как правило, в публично-правовой и общетеоретической литературе полномочия государственного (муниципального) органа (либо в целом его компетенция25) приравниваются к его правам и обязанностям26 (или же просто к правам27).
Такое понимание полномочия непродолжительно закреплялось даже в федеральном законодательстве28. Данная трактовка сегодня от-
туционное право Российской Федерации. 3-е изд. М., 2011. С. 398).
25 См.: Лазарев В. В., Липень С. В. Теория государства и права: учебник для вузов. М., 1998. С. 79; Поляков А. В., Тимошина Е. В. Общая теория права: учебник. СПб., 2005. С. 385.
26 Теория государства и права: учебник / под ред. В. М. Корельского, В. Д. Перевалова. М., 1997. С. 156—157; Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 160; Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2001. С. 53; Конюхова И. А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М., 2004. С. 404—405; Конин Н. М, Журик В. В., Петров М. П. Административное право Российской Федерации / под ред. Н. М. Конина. М., 2005. С. 147; Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. 3-е изд. М., 2006. С. 486; Шу-грина Е. С. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. 2-е изд. М., 2007. С. 320; Овчинников И. И., Писарев А. Н. Муниципальное право России: учебник. М., 2007. С. 370; Мелехин А. В. Теория государства и права: учебник. М., 2007. С. 618; Нер-сесянц В. С. Общая теория права и государства: учебник. М., 2012. С. 263; Авакьян С. А. Конституционный лексикон: государственно-правовой терминологический словарь. М., 2015. С. 495.
27 См.: Морозова А. С., Карасев А. Т. Конституционно-правовая характеристика статуса субъектов Российской Федерации и их взаимоотношений с Российской Федерацией: вопросы теории. Екатеринбург, 2014. С. 92.
28 В пункте 5 ст. 2 утратившего силу Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий
ражается в немногих федеральных законах (а равно встречается в региональном законодательстве и в муниципальных нормативных правовых актах). Так, элементы правового положения органов федеральной службы безопасности перечисляются в ст. 12 и 13 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» под обозначениями соответственно обязанностей и прав. В частности, в категорию прав указанных органов попали такие позиции, как: «проводить оперативно-розыскные мероприятия», «осуществлять специальные операции», «использовать подразделения специального назначения», «применять боевую технику, оружие, специальные средства», «осуществлять внешнюю разведывательную деятельность», «осуществлять дознание и предварительное следствие», «составлять протоколы об административных правонарушениях», «осуществлять административное задержание», «осуществлять государственный контроль». В статьях 12 и 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» также перечисляются соответственно обязанности и права полиции, хотя полиция даже не является субъектом права и в принципе не может иметь ни прав, ни обязанностей. Среди них, например, указаны права полиции «доставлять граждан... в служебное помещение территориального органа или подразделения полиции», «составлять протоколы об административных правонарушениях», «применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях»,
между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» полномочия органа государственной власти определялись как его «права и обязанности... в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий».
«обеспечивать безопасность и антитеррористическую защищенность...». Несомненно, перечисленные действия должны осуществляться органами федеральной службы безопасности и полицией не по желанию, а по необходимости, а следовательно, категорически не могут ассоциироваться с правами. Обязаны же органы федеральной службы безопасности, в числе прочего, «выявлять, предупреждать, пресекать разведывательную и иную деятельность специальных служб и организаций иностранных государств... преступления... административные правонарушения», «обеспечивать безопасность», полиция — «выявлять причины преступлений и административных правонарушений», «обеспечивать безопасность граждан и общественный порядок», «осуществлять контроль (надзор)...». Считать обязанностями осуществление названных действий проблематично, поскольку отсутствует управомо-ченное лицо, которое вправе требовать, чтобы ему выявили причины нарушений, обеспечили порядок или осуществили контроль (надзор).
Данный подход к описанию правового положения названных структур более коррелирует даже не с рассмотренной советской традицией, а с дореволюционными представлениями о специфике прав публично-правового характера, выражающейся в обязательности их осуществления29. Актуальность такой трактовки вызывает сомнения. Как представляется, потребностям изложения элементов правового положения государственных и муниципальных органов она не отвечает. Детально соотношение пол-
29 См.: Меркель А. Юридическая энциклопедия / пер. Ф. К. Зейделя; под ред. В. М. Грибовского. СПб., 1902. С. 62; Зноско-Боровский С. А. Законоведение. Вып. I. СПб., 1906. С. 60; Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. Вып. 3. М., 1912. С. 572; Хвостов В. М. Общая теория права. Элементарный очерк. М., 1914. С. 129; Тарановский Ф. В. Учебник энциклопедии права. Юрьев, 1917. С. 266.
номочий с правами и обязанностями будет рассмотрено в разделе 5 нашей статьи.
В целом, исходя из современной публично-правовой практики употребления слова «полномочия», обозначаемые им элементы правового положения чаще отделяются от прав и обязанностей, чем охватывают их. Так, в положениях о федеральных органах исполнительной власти, утверждаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, вначале пространно перечисляются полномочия соответствующего федерального министерства, службы или агентства (описываемые словами «формирует», «вносит», «создает», «разрабатывает меры», «принимает меры», «обеспечивает», «организует», «осуществляет», «обобщает практику», «подготавливает», «информирует», «определяет», «устанавливает», «регулирует», «принимает решения», «утверждает», «координирует», «участвует», «согласовывает» и т. п.), после чего приводится скромный перечень прав, осуществляемых соответствующим органом в целях реализации его полномочий. В то же время в Федеральном конституционном законе от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» реализация права законодательной инициативы (ст. 13) и обладание этим правом (ст. 26) по смыслу относятся к полномочиям Правительства РФ, хотя в действовавшем ранее одноименном Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ законодатель высказался по этому поводу тактичнее: «Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий... реализует предоставленное ему право законодательной инициативы».
Важно также иметь в виду, что на практике полномочиями нередко наделяются и подразделения государственных и муниципальных органов — структуры, в принципе не обладающие правосубъектностью.
Детальнее это будет рассмотрено в следующих разделах статьи.
Итак, в настоящее время имеют место существенные расхождения между пониманием полномочий государственных и муниципальных органов и их должностных лиц в конституционно-правовой, административно-правовой, муниципаль-но-правовой доктрине, смежных областях юридического знания и использованием соответствующего термина в публично-правовом регулировании. В первом случае, как было показано, полномочия по инерции, как правило, отождествляются с правами и обязанностями, во втором, — напротив, разделяются, хотя и не вполне последовательно.
4. Иные носители полномочий. Исходя из современной юридической практики, помимо физических лиц (представляющих интересы других физических лиц или юридических лиц), коллективных органов управления организаций и их индивидуальных представителей, государственных и муниципальных органов (представляющих государство и территориальные образования в его составе) и их должностных лиц, в качестве носителей полномочий могут выступать: территориальные органы и иные подразделения государственных и муниципальных органов; международные организации и их органы (представляющие группы государств или международное сообщество в целом).
Это вполне вписывается в изложенную выше конструкцию полномочия как способности осуществлять юридически значимые действия от имени другого лица и не вызывает возражений. Однако в литературе обладание полномочиями иногда также приписывается и другим лицам. Прежде всего к таковым относятся государства и территориальные образования в их составе30.
30 См., например: Нарутто С. В. Проблемы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и Хаба-
Поскольку они представляют собой субъекты, которые не могут непосредственно реализовывать свой правовой статус, они обычно не выступают от имени других субъектов, а сами нуждаются в субъектах (органах, должностных лицах), которые выступали бы от их имени. Иными словами, такие образования выступают в качестве уполномочивающих, а не уполномоченных лиц. Тем не менее об их полномочиях иногда говорится и в официальных документах: в частности, конституции (основные законы) СССР 1977 г. и союзных республик 1978 г. упоминали о полномочиях не только Союза (что следует считать обоснованным вследствие производности СССР от сформировавших его республик), но и его членов (без пояснений об источниках такого уполномочивания). Действующая Конституция РФ продолжает эту литературную традицию: в ней говорится о полномочиях Российской Федерации по предметам ее совместного ведения с субъектами РФ (ст. 73 и ч. 2 ст. 77) и о передаче Российской Федерацией части своих полномочий межгосударственным объединениям (ст. 79). В целом, исходя из понимания полномочия как способности действовать и принимать решения по поручению другого лица, говорить о полномочиях государств, государ-ствоподобных образований, субъектов федерации, автономных территориальных образований в составе
ровским краем // Тезисы выступлений участников круглого стола: «5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению». М., 1999. С. 185; Киселева А. В., Несте-ренко А. В. Теория федерализма. М., 2002. С. 214; Троицкая А. А. Федерация и региональное государство: где проходит граница? // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 6 (73). С. 27—31, 34—35; Бутенко А. В. К вопросу о современной модели российского федерализма // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 10. С. 26.
унитарных государств или о полномочиях муниципальных образований за редкими исключениями некорректно31.
В отечественном законодательстве также используются словосочетания «собственные полномочия» и «переданные полномочия» (в частности, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Под первыми понимаются полномочия, первично закрепленные за тем или иным органом, а под вторыми — делегированные ему другим органом. Данные термины также представляются не вполне удачными, поскольку уполномочивание всегда предполагает наделение одного субъекта возможностью реализовывать элементы правового статуса другого субъекта.
Встречающиеся упоминания о полномочиях главы государства или иного политического образования в некоторых случаях — при монархической форме правления32 — тоже сомнительны. Ключевой элемент статуса монарха — совсем не полномочие (он никем не уполномочивается, не наделяется полномочиями
31 Подробнее см.: Лексин И. В. Территориальное устройство России: конституционно-правовые проблемы. М., 2014. С. 95—97.
32 См., например: Алексеев А. С. Указ. соч. С. 171; Елистратов А. И. Очерк государственного права (конституционное право). С. 4—5, 36, 43, 46—47, 49, 51; Кокошкин Ф. Ф. Лекции по общему государственному праву. С. 250—251, 274; Лазарев В. В., Липень С. В. Указ. соч. С. 91—94; Чиркин В. Е. Государ-ствоведение: учебник. 2-е изд. М., 2000. С. 143, 145, 297—298; Черданцев А. Ф. Теория государства и права: учебник для вузов. М., 2002. С. 126; Поляков А. В., Тимошина Е. В. Указ. соч. С. 221; Борисов Г. А. Теория государства и права. Белгород, 2007. С. 89; Нерсесянц В. С. Указ. соч. С. 247; Цыремпилова Е. Б.-М. Порядок разграничения компетенции между Союзом и штатами в Австралии: конституционно-правовое исследование. Улан-Удэ, 2019. С. 10, 126—127, 133—134.
извне, а действует по собственному праву), а прерогатива, предполагающая отсутствие внешнего источника власти, непроизводность ее от законодательной основы33. Монарх может быть представлен скорее как источник полномочий34, но не как их носитель.
5. О характере связи полномочий с субъективными правами и юридическими обязанностями. Упомянутое выше использование слова «полномочия» для обобщенного обозначения прав и обязанностей вызывает возражения по ряду причин. Во-первых, существование обобщающего термина оправдано не в любом случае, а лишь если:
такому термину соответствует специфическое понятие, не сводимое к обобщаемым (полномочия же в указанном обобщающем понимании оказываются лишь механическим соединением прав и обязанностей);
или такой термин является более ясным в сравнении с терминами, обозначающими обобщаемые понятия (однако словосочетания «субъективные права» и «юридические обязанности» являются более понятными, чем слово «полномочия», которое в результате приходится объяснять, возвращаясь к правам и обязанностям).
Во-вторых, субъективное право предполагает свободу использования, тогда как уполномоченное лицо, напротив, строго связано в своих действиях. Например, подписание председателем коллегиального органа его решений есть реализация полномочия данного должностного лица, осуществляемого в целях обеспечения работоспособности данного органа. Возможность подписывать решения органа не может считаться пра-
33 См., в частности: Локк Дж. Сочинения: в 3 т. Пер. с англ. и лат. Т. 3 / ред. и сост., авт. примеч. А. Л. Субботин. М., 1988. С. 357— 358.
34 См., в частности: Коркунов Н. М. Рус-
ское государственное право. С. 131—132, 612.
вом, поскольку председатель действует, руководствуясь установленным порядком, а не собственным усмотрением. Уклониться от подписания решения данное лицо может, лишь допустив неправомерное бездействие или — правомерно — сложив с себя должностные полномочия.
В-третьих, праву одного субъекта всегда противопоставлена обязанность другого субъекта, тогда как полномочие не имеет аналогичной четкой направленности. Например, в рассмотренном выше случае обязанности подписывать решения у председателя не существует, поскольку отсутствует субъект, которому председатель был бы обязан и который был бы вправе требовать от него подписания.
В-четвертых, для приобретения полномочий не обязательно являться носителем свободной воли и быть субъектом права (так, полномочиями наделяются структурные подразделения государственных и муниципальных органов, а равно органы управления юридических лиц), тогда как способность и возможность руководить собственным поведением по своему усмотрению, считаться носителем самостоятельной воли и собственных интересов суть необходимые условия наделения юридическими правами и обязанностями и тем более их реализации. Основные же носители полномочий — органы, их подразделения и должностные лица — призваны выступать в противоположном качестве: как проводники интересов представляемого субъекта35 — государства, автономного территориального образования, междуна-
35 Должностное лицо может действовать и от имени структуры, не обладающей правосубъектностью (подразделения государственного или муниципального органа), но и в таком случае, хотя и опосредованно, оно призвано проводить интересы государства или внутригосударственного территориального образования.
родной организации, юридического лица, — не смеющие выражать собственную волю и действовать в собственных интересах.
В-пятых, как следствие, в отличие от прав и обязанностей полномочия могут реализовываться в рамках правоотношений, субъектами которых носители полномочий не становятся (поскольку таковыми могут оказываться бессубъектные структуры). В случае же наличия у носителя полномочия правосубъектности правоотношение по поводу реализации полномочия связывает его не с лицом, в отношении которого совершаются действия или принимаются решения, а с уполномочившим лицом36.
Иногда в юридической литературе полномочие описывается посредством термина «правообязан-ность», подразумевающего в данном случае слияние субъективного права с обязанностью37. Использова-
36 Например, судья не вступает в правоотношения с подсудимым или со сторонами спора, иными лицами, участвующими в деле. Он может требовать от них совершения определенных действий, и такие требования служат юридическими фактами для правоотношений, но сторонами последнего окажутся адресат требования и государство (поскольку судья не может выдвигать требование от своего имени). В свою очередь, реализация прав лицами, участвующими в деле, также формально «минует» судью. Например, реагируя на заявление ходатайства, судья исполняет обязанность, но по отношению не к заявителю, а к государству. И требование заявителя рассмотреть ходатайство, фактически обращенное к судье, юридически адресуется государству. Именно последнее несет обязанность перед заявителем обеспечить рассмотрение ходатайства судьей. Таким образом, несмотря на фактическое социальное взаимодействие между судьей и указанными лицами, правовые отношения формируются не непосредственно между ними, а между каждым из них и государством.
37 Первенство в концептуализации пра-вообязанности как синтеза права и обязан-
ние этого термина в данном смысле также весьма дискуссионно. Во-первых, такое использование противоречит общепринятому на протяжении более чем столетия употреблению прилагательного «правообя-занный» в значении «юридически обязанный» (а не «управомоченный и обязанный») и расходится с первоначальным пониманием правообя-занности как юридической обязанности, корреспондирующей субъективному праву (правомочию)38. Правообязанность, таким образом, должна противопоставляться правомочию, а не поглощать его. В рассуждениях же о совместимости права с обязанностью дореволюционная юриспруденция, как было сказано выше, обходилась без слова «правообязанность»39.
Во-вторых, такая интерпретация данного слова безосновательно расходится с пониманием других слов с двумя корнями, первым из которых является «прав-»: во всех случаях такие сложные слова образованы
ности принадлежит Н. Н. Алексееву (см.: Алексеев Н. Н. Обязанность и право // Русский народ и государство. М., 1998. С. 155—
168). В советской юридической науке трактовка правообязанностей как «неразделимых прав и обязанностей» также имела сторонников (см.: Ямпольская Ц. А. Субъекты советского административного права: авто-реф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1958. С. 13). Аналогичным образом относятся к данному слову и некоторые современные авторы (см., например: Фаткуллин Ф. Н., Фаткул-лин Ф. Ф. Проблемы теории государства и права: учеб. пособие. Казань, 2003. С. 303; Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 56).
38 См., в частности: Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права. С. 140—141, 148—151; Алексеев Н. Н. Общее учение о праве. Симферополь, 1919. С. 136.
39 Лишь А. И. Елистратов употреблял внешне близкий, но иной по конструкции термин — «правомочия-обязанности» (см.: Елистратов А. И. I. Понятие о публичном субъективном праве; II. «Теория субъективных публичных прав» А. А. Рождественского. М., 1913. С. 14).
не из двух существительных, находящихся в сочинительной связи, а чаще из прилагательного «правовой» и существительного или — реже — из двух существительных, находящихся в подчинительной связи. Например, было бы странно расшифровывать «правопорядок» не как «правовой порядок», а как «право и порядок», или «правопони-мание» не как «понимание права», а как «право и понимание».
В-третьих, осмысленному соединению прав и обязанностей в рамках общей категории препятствует их противоположность по содержанию. Обязанность предполагает существование лица или лиц, требующего (требующих) или способного (способных) потребовать совершение действия обязанным лицом, в то время как субъективное право исключает существование такого внешнего требования. В литературе представлена попытка преодолеть несовместимость меры дозволенного и меры должного поведения в одном элементе правового статуса: полномочие может трактоваться как право по отношению к управляемому лицу и как обязанность по отношению к государству40. Но в такой трактовке права и обязанности, реализация которых предполагается уполномочиванием, не вполне оправданно отождествлены с самим полномочием.
Полномочие, конечно, связано с правами и обязанностями. Но это не формально-логическая связь понятий (объем понятия «полномочия» некорректно считать охватывающим объемы понятий «права» и «обязанности» органа или должностного лица или находящимся на их пересечении), а диалектическая связь явлений:
полномочие можно представлять, скорее, как основание для реализации одним лицом юридических прав и юридических обязанностей
40 См.: Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 76—87.
другого лица в его интересах, от его имени, по его поручению;
полномочие позволяет аккумулировать и субъективные права, и юридические обязанности (действуя от имени другого лица, уполномоченный может осуществлять как его права, так и его обязанности);
в гражданско-правовой сфере уполномоченный, с одной стороны, выступает в качестве представителя другого субъекта по собственной воле и вправе отказаться от данного статуса, но, с другой стороны, при условии согласия действовать в качестве представителя обязан осуществлять возложенные на него полномочия.
Однако в целом представляется неверным считать полномочие явлением одного рода с правами и обязанностями. Полномочие обозначает не собственно меру поведения, а наделенность способностью реализации чужих субъективных прав и обязанностей и осуществления иных отдельных поручений и общих функций от имени уполномочившего субъекта.
6. Соотношение полномочий с правовым статусом субъекта. Полномочия представляют собой факультативную характеристику носителя. Они присутствуют (могут присутствовать) в правовом статусе далеко не каждого лица. В то же время, поскольку для реализации полномочий их носителю не требуется обладать свободной (автономной) волей, наделяться полномочиями может и структура, которой не приписывается ни ее наличие, ни правосубъектность (к таким структурам относятся органы управления юридических лиц, президиумы коллегиальных органов, структурные подразделения органов и организаций). Полномочия такой структуры, как следствие, не являются элементами ее правового статуса (при узком понимании последнего как атрибута субъекта права), поскольку она им просто не обладает. У лиц же, являющихся субъектами права, пол-
номочия с теоретической точки зрения составляют часть их правового статуса (наряду с правами, обязанностями и др.).
Однако в юридической практике употребление слова «полномочие» может отклоняться от этой схемы:
иногда упоминание о полномочиях равноценно упоминанию о специальном правовом статусе в целом (примеры: «наделение судей полномочиями», «прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации»);
в некоторых случаях под полномочиями одного субъекта понимается статус других субъектов (например, положение ст. 116 Конституции РФ, согласно которому «перед вновь избранным Президентом Российской Федерации Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия», означает, что лица, входившие в состав Правительства РФ, утрачивают статус его членов).
В данных случаях не следует усматривать намеренное придание слову «полномочие» некоего особого смысла. В большей степени они заслуживают отнесения к числу иллюстраций неосознанного инерционного словоупотребления (посредством аналогичных выражений изъяснялись еще дореволюционные авторы).
7. Разнообразие и единство. Вышеприведенные рассуждения преследовали цель обосновать, что сущность полномочия в целом не варьируется в зависимости от сферы правового регулирования. Конечно, механически переносить цивили-стические представления о полномочиях в публично-правовое пространство некорректно. Однако такого переноса, строго говоря, и не наблюдается. Полномочие изначально связывалось с уполномочиванием одним лицом другого, независимо от сферы правового регулирования. Позднее к этому добавилось уполномочивание образований, не обладающих правосубъектностью, причем и это произошло как в частно-
правовой, так и в публично-правовой сферах. Искусственным же, скорее, выглядит распространившееся в ХХ в. механическое соединение в полномочии противоположных явлений — субъективного права и обязанности.
При этом ожидать несовпадения качеств полномочий в частноправовой и в публично-правовой сферах, в сферах действия национального законодательства и международного права вполне оправданно. Однако различия между полномочиями, относящимися к разным сферам правового регулирования, не являются строгими. Скорее, это не различия между полномочиями как цельными явлениями частного и публичного права, национального и международного права, а различия в распространенности полномочий с теми или иными характеристиками. Так, можно заметить, что:
в частноправовой сфере уполномоченный и уполномочивший часто (хотя и далеко не всегда41) находятся в отношениях представительства, тогда как для публично-правовой (в том числе международно-правовой) сферы представительство в смысле правовой связи двух автономных субъектов (представляемого и представителя) не характерно (политическое представительство не создает правоотношения представительства, орган государства или внутригосударственного территориального образования не является его представителем42, равно как и в общем случае должностное лицо — по отношению к государственному, муниципальному, международному органу43);
41 Так, коллегиальный орган управления юридического лица не является его представителем.
42 См. об этом, в частности: Еллинек Г. Право современного государства. 2-е изд. Т. 1: Общее учение о государстве. СПб., 1908. С. 412—413.
43 Близость к отношению представительства между таким органом и должностным
в частноправовой сфере уполномоченный всегда выступает от имени субъекта права (хотя таковой и может считаться недееспособным), в публично-правовой — может также действовать от имени образования, не наделенного правосубъектностью (например, от имени структурного подразделения государственного органа);
в частноправовой сфере лицо или образование, не обладающее правосубъектностью, уполномочивается осуществлять от имени представляемого только его права и обязанности, в публично-правовой (в сфере действия национального права) — может также уполномочиваться осуществлять публичную власть (т. е. принимать решения, изменяющие правовой статус индивидов и организаций), в международно-правовой — выражать официальную позицию конкретного государства или разрешать спорные ситуации между членами международной организации и осуществлять правоприменение в отношении других лиц;
в частноправовой сфере преобладает индивидуальный порядок закрепления полномочий, в публично-правовой (в том числе в международно-правовой) — нормативный44;
в частноправовой сфере уполномоченный действует в интересах иного частного лица, в публично-правовой — может выполнять отдельные поручения уполномочившего лица, но, исходя из современных представлений, действует не в интересах конкретного лица, а преимущественно реализует общезначимые функции (осуществлять нормативное правовое регулирование, правоприменение, учет, кон-
лицом возникает лишь в случае, когда последнее выступает от имени органа, наделенного правами юридического лица, по гражданско-правовым сделкам и спорам.
44 Не считая назначения конкретного лица на должность (но набор полномочий при этом устанавливается нормативно).
троль, надзор, обеспечивать безопасность, общественный порядок и проч.);
в частноправовой сфере уполномоченные лица наиболее массовой категории (представители по доверенности) вправе по своему усмотрению отказываться от полномочий, в то время как в публично-правовой — уполномочивание чаще имеет императивный характер (правда, конкретный индивид, назначенный на ту или иную должность, может сложить с себя полномочия, как правило, в заявительном порядке);
в частноправовой сфере чаще допускается отзыв полномочий (лицо, выдавшее доверенность, вправе отменить ее), тогда как в публично-правовой сфере ключевую роль играют «безотзывные» полномочия (органов и их подразделений) — в силу упомянутого нормативного характера закрепления (в то же время полномочия должностного лица, основанные на индивидуальном публично-правовом решении, обычно могут быть прекращены по усмотрению уполномочившего субъекта).
В других аспектах полномочия проявляют большее единообразие. У них имеется несколько существенных черт, в незначительной степени подверженных влиянию отраслевого контекста и способных претендовать на универсальность. К таковым относятся:
как правило, производность обладания полномочием от волеизъявления лица, в интересах которого призван действовать уполномоченный (за исключением случаев уполномочивания на совершение действий от имени недееспособного субъекта или от имени бессубъектного образования);
связанность воли (или формальная безвольность) носителя при осуществлении полномочия;
возможность наделения полномочием как субъекта права, так и образования, не обладающего правосубъектностью.
Заключение. Изложенное позволяет сформулировать следующие выводы.
Во-первых, укоренившееся в части отраслевых дисциплин понимание полномочий как прав и обязанностей не имеет достаточного практического основания. Элементы ни публично-правового, ни, тем более, частноправового положения, закрепляемые на практике под именем полномочий, обычно не поддаются подведению под определение субъективных прав и юридических обязанностей.
Во-вторых, отклонения в официальном словоупотреблении от понимания полномочия как способности совершать юридические действия и принимать решения от имени другого лица, хотя и наблюдаются нередко, не имеют угрожающих масштабов.
В-третьих, не препятствуют данному пониманию полномочия и различия между сферами правового регулирования.
Таким образом, имеются весомые фактические основания для возвращения категории «полномочие» унифицированного общеправового значения (т. е. для сведения понимания полномочия исключительно к результату уполномочивания). Главные препятствия этому находятся за рамками официального словоупотребления — в отраслевой доктрине, а точнее, в догматизированных утверждениях, имеющих характер, скорее, авторских мнений, чем аргументированных выводов.
Распространившееся за пределами гражданского и международного права понимание полномочия в растянутом смысле «полной мощи» носителя (способности действовать и принимать решения как от имени другого лица, так и от своего имени и по собственному усмотрению) сомнительно и с практической, и с теоретической точек зрения. С одной стороны, оно слабо сообразуется с использованием слова «полномочия» в правовом регулировании. С другой стороны, оно пред-
полагает объединение под одним и тем же обозначением слишком разнородных явлений (к таковым относятся право субъекта действовать по своей воле и в собственных интересах и техническая способность осуществлять компетенцию, приписываемую структурам, не обладающим ни собственной волей, ни правосубъектностью). Фактически это подразумевает придание слову «полномочие» не просто широкого значения, а нескольких разных значений, что делает его непригодным для точного выражения мысли.
Примирение указанных позиций вряд ли достижимо. Для целей такого примирения можно было бы, например, предложить разделять «полномочие представителя» и «полномочие вообще», или полномочия «в узком смысле» (подразумевающем способность лица или неправосубъектного образования совершать юридически значимые действия от имени другого лица или неправосубъектного образования) и «в широком смысле». Но термин «полномочие представителя» также не вполне удобен, поскольку достаточно ясным значением обладает лишь применительно к гражданско-правовой материи. При этом в обоих приведенных примерах терминологического разделения не снимается проблема совмещения под одним обозначением (полномочия «вообще» или «в широком смысле») нескольких разных понятий. Кроме того, от авторов невозможно требовать постоянных оговорок «в широком смысле», «в узком смысле» и проч., а читателю такие оговорки приносили бы скорее утомление, чем ясность.
В связи с этим наиболее оправданной с точки зрения как концептуальной упорядоченности, так и практической целесообразности, видимо, остается сведение значения категории «полномочие» к указанному узкому смыслу с закономерным отказом от ее понимания как прав и обязанностей или право-обязанностей.
Список литературы
Duguit L. Les Transformations générales du Droit privé depuis le Code Napoléon. Paris, 1912.
Авакьян С. А. Конституционный лексикон: государственно-правовой терминологический словарь. М., 2015.
Алексеев А. С. Русское государственное право. М., 1892.
Алексеев Н. Н. Общее учение о праве. Симферополь, 1919.
Алексеев Н. Н. Обязанность и право // Русский народ и государство. М., 1998.
Борисов Г. А. Теория государства и права. Белгород, 2007.
Бутенко А. В. К вопросу о современной модели российского федерализма // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 10.
Герваген Л. Л. Развитие учения о юридическом лице. СПб., 1888.
Герваген Л. Л. Обязанности, как основание права. СПб., 1908.
Гессен В. М. Общее учение о государстве: лекции, читанные в С.-Петербургском Политехническом Институте. СПб., 1912.
Голунский С. А., Строгович М. С. Теория государства и права. М., 1940.
Дюги Л. Общие преобразования гражданского права со времени кодекса Наполеона. М., 1919.
Елистратов А. И. Очерк государственного права (конституционное право). 2-е изд. М., 1915.
Елистратов А. И. I. Понятие о публичном субъективном праве; II. «Теория субъективных публичных прав» А. А. Рождественского. М., 1913.
Еллинек Г. Право современного государства. 2-е изд. Т. 1: Общее учение о государстве. СПб., 1908.
Зноско-Боровский С. А. Законоведение. Вып. I. СПб., 1906.
Ильин И. А. Общее учение о праве и государстве // Теория права и государства. М., 2003.
Иоффе О. С. Правоотношение по советскому гражданскому праву. Л., 1949.
Кавелин К. Д. Права и обязанности по имуществам и обязательствам. СПб., 1879.
Киселева А. В., Нестеренко А. В. Теория федерализма. М., 2002.
Кокошкин Ф. Ф. К вопросу о юридической природе государства и органов государственной власти. М., 1896.
Кокошкин Ф. Ф. Лекции по общему государственному праву. М., 1912.
Конин Н. М., Журик В. В., Петров М. П. Административное право Российской Федерации / под ред. Н. М. Конина. М., 2005.
Конюхова И. А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М., 2004.
Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права. 8-е изд. СПб., 1908.
Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1909.
Кузнецов И. Н. Компетенция высших органов власти и управления в СССР. М., 1969.
Кукольник В. Российское частное гражданское право. СПб., 1815.
Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. 3-е изд. М., 2006.
Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., 1972.
Лазарев В. В., Липень С. В. Теория государства и права: учебник для вузов. М., 1998.
Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 1: Конституционное право. СПб., 1908.
Лексин И. В. Территориальное устройство России: конституционно-правовые проблемы. М., 2014.
Локк Дж. Сочинения: в 3 т. Пер. с англ. и лат. Т. 3 / ред. и сост., авт. примеч. А. Л. Субботин. М., 1988.
Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Социалистическое право / отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 1973.
Мелехин А. В. Теория государства и права: учебник. М., 2007.
Меркель А. Юридическая энциклопедия / пер. Ф. К. Зейделя; под ред. В. М. Грибовского. СПб., 1902.
Мицкевич А. В. Субъекты советского права (М., 1962) // Избранное / А. В. Мицкевич; сост. и авт. предисловия Е. А. Юртаева. М., 2010.
Морозова А. С., Карасев А. Т. Конституционно-правовая характеристика статуса субъектов Российской Федерации и их взаимоотношений с Российской Федерацией: вопросы теории. Екатеринбург, 2014.
Нарутто С. В. Проблемы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и Хабаровским краем // Тезисы выступлений участников круглого стола: «5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению». М., 1999.
Нерсесов Н. Понятие добровольного представительства в гражданском праве. М., 1878.
Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства: учебник. М., 2012.
Овчинников И. И., Писарев А. Н. Муниципальное право России: учебник. М., 2007.
Полное собрание сочинений К. А. Неволина. СПб., 1857—1859. Т. I, II.
Поляков А. В., Тимошина Е. В. Общая теория права: учебник. СПб., 2005.
Постовой Н. В., Таболин В. В., Черногор Н. Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н. В. Постового. 3-е изд. М., 2015.
Проскуряков Ф. Руководство к познанию действующих русских государственных, гражданских, уголовных и полицейских законов: в 3 отд. Отд. 1. СПб., 1854.
Русское гражданское право. Чтения Д. И. Мейера / под ред. А. Вицына. СПб., 1861—1862. Т. 1, 2.
Сперанский М. Руководство к познанию законов. СПб., 1845.
Строгович М. С. Социалистическое право и права личности // Проблемы советского социалистического государства и права в современный период / под ред. В. М. Чхиквадзе. М., 1969.
Тарановский Ф. В. Учебник энциклопедии права. Юрьев, 1917.
Теория государства и права: учебник / под ред. В. М. Корельского, В. Д. Перевалова. М., 1997.
Теория юридического процесса / под общ. ред. В. М. Горшенева. Харьков, 1983.
Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2001.
Троицкая А. А. Федерация и региональное государство: где проходит граница? // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 6 (73).
Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998.
Фаткуллин Ф. Н., Фаткуллин Ф. Ф. Проблемы теории государства и права: учеб. пособие. Казань, 2003.
Хвостов В. М. Общая теория права. Элементарный очерк. М., 1914.
Цветаев Л. А. Первые начала права естественного. М., 1816.
Цыремпилова Е. Б.-М. Порядок разграничения компетенции между Союзом и штатами в Австралии: конституционно-правовое исследование. Улан-Удэ, 2019.
Черданцев А. Ф. Теория государства и права: учебник для вузов. М., 2002.
Чиркин В. Е. Государствоведение: учебник. 2-е изд. М., 2000.
Шахрай С. М., Клишас А. А. Конституционное право Российской Федерации. 3-е изд. М., 2011.
Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. Вып. 1, 3. М., 1910, 1912.
Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. 9-е изд. М., 1911.
Шугрина Е. С. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. 2-е изд. М., 2007.
Явич Л. С. Общая теория права. Л., 1976.
Ямпольская Ц. А. Субъекты советского административного права: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1958.
References
Alekseev A. S. Russian state law. Moscow, 1892. (In Russ.)
Alekseev N. N. Duty and law. Russian people and the State. Moscow, 1998. (In Russ.)
Alekseev N. N. General theory of law. Simferopol', 1919. (In Russ.)
Avak'yan S. A. Constitutional lexicon: State and legal terminological dictionary. Moscow, 2015. (In Russ.)
Borisov G. A. Theory of state and law. Belgorod, 2007. (In Russ.)
Butenko A. V. On the question of the modern model of Russian federalism. Constitutional and municipal law, 2012, no. 10. (In Russ.)
Cherdantsev A. F. Theory of state and law. Moscow, 2002. (In Russ.) Chirkin V. E. State science. 2nd ed. Moscow, 2000. (In Russ.) Complete works of K. A. Nevolin. St. Petersburg, 1857—1859. Vol. I, II. (In Russ.) Duguit L. General transformations of civil law since the Napoleon Code time. Moscow, 1919. (In Russ.)
Duguit L. Les Transformations générales du Droit privé depuis le Code Napoléon. Paris, 1912. Elistratov A. I. Essay on state law (constitutional law). 2nd ed. Moscow, 1915. (In Russ.) Elistratov A. I. I. The concept of the public law right. II. "Theory of public rights". Ed by A. A. Rozhdestvenskiy. Moscow, 1913. (In Russ.)
Fatkullin F. N., Fatkullin F. F. Issues of the state and law theory. Kazan', 2003. (In Russ.) Gervagen L. L. Development of the doctrine of a legal entity. St. Petersburg, 1888. (In Russ.) Gervagen L. L. Legal duties as the basis of law. St. Petersburg, 1908. (In Russ.) Gessen V. M. General doctrine of the state: lectures delivered at the St. Petersburg Polytechnic Institute. St. Petersburg, 1912. (In Russ.)
Golunskiy S. A., Strogovich M. S. Theory of state and law. Moscow, 1940. (In Russ.) Il'in I. A. General theory of law and state. Theory of law and state. Moscow, 2003. (In Russ.) Ioffe O. S. Legal relationship under Soviet civil law. Leningrad, 1949. (In Russ.) Jellinek G. Law of the modern state. 2nd ed. Vol. 1 : General theory of the state. St. Petersburg, 1908. (In Russ.)
Kavelin K. D. Prava i obyazannosti po imushchestvam i obyazatel'stvam. St. Petersburg, 1879. Khvostov V. M. General theory of law. Elementary essay. Moscow, 1914. (In Russ.) Kiseleva A. V., Nesterenko A. V. The theory of federalism. Moscow, 2002. (In Russ.) Kokoshkin F. F. Lectures on general state law. Moscow, 1912. (In Russ.)
Kokoshkin F. F. On the question of the legal nature of the state and of the public authorities. Moscow, 1896. (In Russ.)
Konin N. M., Zhurik V. V., Petrov M. P. Administrative law of the Russian Federation. Ed. by N. M. Konin. Moscow, 2005. (In Russ.)
Konyukhova I. A. Modern Russian federalism and universal experience: Formation outcomes and prospects of further development. Moscow, 2004. (In Russ.)
Korkunov N. M. Lectures on general theory of law. 8th ed. St. Petersburg, 1908. (In Russ.) Korkunov N. M. Russian state law. Vol. 1. St. Petersburg, 1909. (In Russ.) Kukol'nik V. Russian private civil law. St. Petersburg, 1815. (In Russ.)
Kutafin O. E., Fadeev V. I. Municipal law of the Russian Federation. 3rd ed. Moscow, 2006. (In Russ.)
Kuznetsov I. N. Jurisdiction of the USSR government. Moscow, 1969. (In Russ.) Lazarev B. M. Jurisdiction of the administrative bodies. Moscow, 1972. (In Russ.) Lazarev V. V., Lipen' S. V. Theory of state and law. Moscow, 1998. (In Russ.) Lazarevskiy N. I. Lectures on the Russian state law. Vol. 1: Constitutional law. St. Petersburg, 1908. (In Russ.)
Leksin I. V. Territorial structure of Russia: Constitutional and legal issues. Moscow, 2014. (In Russ.)
Locke J. Works. Vol. 3. Ed. by A. L. Subbotin. Moscow, 1988. (In Russ.)
Marxist-Leninist general theory of state and law. Socialist law. Ed. by E. A. Lukasheva. Moscow, 1973. (In Russ.)
Melekhin A. V. Theory of state and law. Moscow, 2007. (In Russ.)
Merkel' A. Legal encyclopedia. Ed. by V. M. Gribovskiy. St. Petersburg, 1902. (In Russ.) Mitskevich A. V. Subjects of Soviet law (Moscow, 1962). Selected Works. Moscow, 2010. (In Russ.)
Morozova A. S., Karasev A. T. Constitutional and legal features of the RF constituent entities status and their relationship with the Russian Federation: theoretical issues. Ekaterinburg, 2014. (In Russ.)
Narutto S. V. Problems of distributing jurisdiction between the Russian Federation and the Khabarovsk Territory. Abstracts of the round table participants: "5 years of the Constitution of the Russian Federation: on the way to federalism and local self-government". Moscow, 1999. (In Russ.)
Nersesov N. The concept of the voluntary representation in the civil law. Moscow, 1878. (In Russ.)
Nersesyants V. S. General theory of law and state. Moscow, 2012. (In Russ.) Ovchinnikov I. I., Pisarev A. N. Municipal law of Russia. Moscow, 2007. (In Russ.) Polyakov A. V., Timoshina E. V. General theory of law. St. Petersburg, 2005. (In Russ.) Postovoy N. V., Tabolin V. V., Chernogor N. N. Municipal law of Russia. Ed. by N. V. Postovoy. 3rd ed. Moscow, 2015. (In Russ.)
Proskuryakov F. Guide to the knowledge of the current Russian state, civil, criminal and police law. Part I. St. Petersburg, 1854. (In Russ.)
Russian civil law. Readings by D. I. Meyer. Ed. by A. Vitsyn. St. Petersburg, 1861—1862. Vol. 1, 2. (In Russ.)
Shakhray S. M., Klishas A. A. Constitutional law of the Russian Federation. 3rd ed. Moscow, 2011. (In Russ.)
Shershenevich G. F. General theory of law. Iss. 1, 3. Moscow, 1910, 1912. (In Russ.) Shershenevich G. F. Textbook of the Russian civil law. 9th ed. Moscow, 1911. (In Russ.) Shugrina E. S. Municipal law of the Russian Federation. 2nd ed. Moscow, 2007. (In Russ.) Speranskiy M. Guide to the legal knowledge. St. Petersburg, 1845. (In Russ.) Strogovich M. S. Socialist law and individual rights. Problems of the Soviet socialist state and law in the modern period. Ed. by V. M. Chkhikvadze. Moscow, 1969. (In Russ.) Taranovskiy F. V. Uchebnik entsiklopedii prava. Yur'ev, 1917.
Theory of state and law. Ed. by V. M. Korel'skiy, V. D. Perevalov. Moscow, 1997. (In Russ.) Theory of the legal process. Ed. by V. M. Gorshenev. Khar'kov, 1983. (In Russ.) Tikhomirov Yu. A. Theory of the competence. Moscow, 2001. (In Russ.)
Troitskaya A. A. Federation and regional state: where is the boundary? Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, 2009, no. 6 (73). (In Russ.)
Tsvetaev L. A. The first fundamentals of the natural law. Moscow, 1816. (In Russ.) Tsyrempilova E. B.-M. The procedure for the delineation of jurisdiction between the Union and the states in Australia: a constitutional legal study. Ulan-Ude, 2019. (In Russ.)
Umnova I. A. Constitutional foundations of modern Russian federalism. Moscow, 1998. (In Russ.)
Yampol'skaya Ts. A. Subjects of the Soviet administrative law. Dr. diss. thesis. Moscow, 1958. (In Russ.)
Yavich L. S. General theory of law. Leningrad, 1976. (In Russ.) Znosko-Borovskiy S. A. Jurisprudence. Iss. I. St. Petersburg, 1906. (In Russ.)
Информация об авторе
Иван ВладимировичЛексин, заведующий кафедрой правовых основ управления факультета государственного управления Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук, доцент
