CC BY
74
Е.М. Заболотских*, С.П. Попова**
О некоторых вопросах правового регулирования механизма исполнения публичных обязанностей
Аннотация. В статье рассматривается вопрос о необходимости правовой регламентации механизма исполнения публичных обязанностей. Провозглашение прав без регулирования механизма их реализации, так же как установление обязанностей без регулирования способов их исполнения, ведет к дисбалансу правовой системы и правопорядка в обществе. Публичная обязанность может быть определена как установленная государством в интересах всех членов общества и закрепленная в нормативных правовых актах необходимость, предписывающая обязанному субъекту правоотношений совершение определенных действий (воздержание от определенных действий) и влекущая юридическую ответственность за неисполнение (ненадлежащее исполнение). Отсутствие в ряде случаев законодательного регулирования способов исполнения публичных обязанностей ведет к нарушению конституционного принципа равенства перед законом и судом. Подобные пробелы, выявленные в налоговом и муниципальном законодательстве, нельзя преодолеть судебными актами при разрешении конкретных дел, для их устранения требуется внесение законодательных изменений.
Ключевые слова: субъективное право, публичная обязанность, правоотношения, налогоплательщик, глава муниципального образования, судебная практика, механизм исполнения обязанностей.
Провозглашение прав без регулирования механизма их реализации, так же как установление обязанностей без регулирования способов их исполнения, ведет к дисбалансу правовой системы и правопорядка в обществе. Юридические обязанности корреспондируют субъективным правам, тем самым создавая уравновешенное общественное состояние, которое выражает баланс интересов государства, общества, личности.
По мнению Н.И. Матузова и А.В. Малько1, обязанности в гораздо меньшей степени исследованы учеными, чем права, — в этом плане им «не повезло». Соответственно, эти категории слабее распространены в общественном и индивидуальном сознании — о них часто просто «забывают». Отсутствует четкая классификация обязанностей, в то время как в конкретных и общих правоотношениях их ровно столько, сколько прав. Задача правовой науки — обратить на них более пристальное внимание.
Понятие обязанности мы встречаем как в общей теории права, так и в отраслевых юридических науках (конституционном праве, налоговом праве, гражданском праве и др.). Ю.К. Толстой дает следующее определение: «Субъективная обязанность может быть определена как предписанная обязанному лицу в целях удовлетворения интересов управомоченного лица мера должного поведения в данном правоотношении, обеспеченная предоставлением управомоченному лицу возможности требовать от обязанного лица исполнения обязанности, опираясь на аппарат государственного принуждения»2.
Как пишет Ю.А. Тихомиров, «идентификация по таким критериям, как степень автономии субъекта права, неодинаковая мера "связанности" государственными велениями, различные сферы применения актов, специфические нормы и способы регулирования поведения людей, привела много веков назад к разделению права
1 См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М.: Юристъ, 2004 // СПС «Консультант Плюс».
2 Толстой Ю.К. К теории правоотношения. Л.: Изд-во ЛГУ, 1959. С. 46.
© Заболотских Е.М., 2015
* Заболотских Екатерина Михайловна — кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Волго-Вятского института (филиала) Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). [zem74@mail.ru]
610000, Россия, г. Киров, ул. Московская, д. 30.
© Попова С.П., 2015
** Попова Светлана Павловна — старший преподаватель кафедры трудового и предпринимательского
права Волго-Вятского института (филиала) Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).
[s.p.popova.2009@mail.ru]
610000, Россия, г. Киров, ул. Московская, д. 30.
на частное и публичное»3. Опираясь на предложенные критерии, в теории правоотношений выделяют частноправовые и публично-правовые отношения, в рамках которых обязанности субъектов правоотношений также носят частноправовой и публично-правовой характер4.
По мнению Е.Л. Васяниной5, выполнение уполномоченными субъектами публично-правовых обязанностей всегда предусмотрено нормативными правовыми актами. Например, Федеральным законом от 26.03.1998 № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» установлена обязанность совершения действий уполномоченными государственными учреждениями по опробованию и клеймению, Федеральным законом от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» установлена обязанность регистрирующего органа осуществлять деятельность по регистрации сделок с объектами недвижимости и т.д. В то же время обязанность частноправового характера вытекает не только из нормативного правового акта, но и из договора.
Такой вид обязанности как публично-правовая признается не только в теории права, но и в правоприменительной практике. Так, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 17.12.1996 указал, что в соответствии со ст. 57 Конституции РФ каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Данная конституционная обязанность имеет особый, а именно: публично-правовой, а не частноправовой (гражданско-правовой) характер, что обусловлено публично-правовой природой государства и государственной власти, по смыслу ст. 1 (ч. 1), 3, 4 и 7 Конституции РФ. Налог представляет собой законное изъятие части имущества, вытекающее из конституционной публично-правовой обязанности6.
В Определении Судебной коллегии Верховного Суда РФ от 15.05.2012 № 5-В12-3 по иску Сенаторова В.А. к нотариусу г. Москвы Долиной В.А. о взыскании денежных средств указано:
3 Тихомиров Ю.А. Публичное право: учебник. М.: Бек, 1995. С. 5.
4 См.: Рябов А.А. Влияние гражданского права на налоговые отношения (доктрина, толкование, практика). М.: Норма: Инфра-М, 2014; Башлаков-Николаев И.В. Ответственность органов власти и их должностных лиц в сфере защиты конкуренции: монография. М.: Статут, 2014 и др.
5 См.: Васянина Е.Л. Фискальное право России: монография / под ред. С.В. Запольского. М.: Контракт, 2013 // СПС «Консультант Плюс».
6 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17.12.1996 № 20-П «По делу о проверке конституционно-
сти п. 2 и 3 части первой ст. 11 Закона РФ от 24.06.1993 "О
федеральных органах налоговой полиции"». URL: http://
www.ksrf.ru/ru/Decision/Pages/default.aspx (дата посещения:
22.02.2015).
«Принимая денежные средства должника в депозит нотариуса и размещая их на депозитном счете, нотариус выполняет публично-правовую обязанность в виде нотариального действия, прямо предусмотренного ст. 87 Основ законодательства РФ о нотариате»7.
Публично-правовая обязанность может быть определена как установленная государством в интересах всех членов общества и закрепленная в нормативных правовых актах необходимость, предписывающая обязанному субъекту правоотношений совершение определенных действий (воздержание от определенных действий) и влекущая юридическую ответственность за неисполнение (ненадлежащее исполнение).
Налоговое законодательство наделяет налоговые органы правом проводить налоговые проверки в порядке, установленном НК РФ, вызывать на основании письменного уведомления в налоговые органы налогоплательщиков, плательщиков сборов или налоговых агентов для дачи пояснений, истребовать документы (информацию). Корреспондирует данным правам налоговых органов их обязанность соблюдать законодательство о налогах и сборах.
Приказом Минфина РФ и ФНС от 31.05.2007 № ММ-3-06/338@8 утверждены формы документов, используемые налоговыми органами при реализации своих полномочий. В частности, утверждены форма уведомления о вызове налогоплательщика (плательщика сбора, налогового агента); форма требования о представлении документов (информации); форма поручения об истребовании документов (информации). В требовании о предоставлении документов (информации) содержатся разъяснения относительно ответственности налогоплательщика (плательщика сбора, налогового агента) за нарушение сроков предоставления истребованных документов и информации (ст. 126, ст. 129.1 НК РФ, ст. 15.6 КоАП РФ).
Данные формы предусматривают подпись должностного лица налогового органа и наличие оттиска печати, дату регистрации и номер регистрации. Следовательно, обязанностью налогового органа должно быть направление налогоплательщику (плательщику сбора, налоговому агенту) подлинных документов, то есть с «живой» подписью и оттиском печати.
7 Определение Верховного Суда РФ от 15.05.2012 № 5-В12-3. URL: http://www.vsrf.ru (дата посещения: 22.02.2015).
8 Приказ ФНС России от 31.05.2007 № ММ-3-06/338 (ред. от 27.08.2013) «Об утверждении форм документов, используемых налоговыми органами при реализации своих полномочий в отношениях, регулируемых законодательством о налогах и сборах» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 34; Российская газета. 2013. 1 нояб.
В действующем законодательстве о налогах и сборах порядок направления таких документов не урегулирован. В материалах судебной практики, а именно в п. 41 Постановления ВАС РФ от 30.07.2013 № 57 «О некоторых вопросах, возникающих при применении арбитражными судами ч. 1 НК РФ»9, содержится следующее разъяснение: при проверке соблюдения налоговым органом обязанности по извещению лица, в отношении которого была проведена налоговая проверка или иные мероприятия налогового контроля, о месте и времени рассмотрения материалов налоговой проверки или материалов иных мероприятий налогового контроля судам следует учитывать, что ст. 101 и 101.4 НК РФ не содержат оговорок о необходимости извещения названного лица исключительно какими-либо определенными способами, в частности путем направления по почте заказного письма с уведомлением о вручении или вручения его адресату непосредственно.
Следовательно, извещение о месте и времени рассмотрения указанных материалов не может быть признано ненадлежащим лишь на том основании, что оно было осуществлено каким-либо иным способом (например, путем направления телефонограммы, телеграммы, по факсимильной связи или передано в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи).
Однако нельзя не учитывать, что в данном случае речь идет о ситуации, когда сам факт извещения не отрицается налогоплательщиком. Если же, например, налоговый орган известил его телефонограммой, а налогоплательщик отрицает ее получение, доказательство извещения для налогового органа может быть проблематичным. В связи с этим актуально разъяснение, содержащееся в Постановлении Президиума ВАС РФ от 04.09.2012 № 5184/1210: извещение о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении было направлено обществу по факсимильной связи в режиме автоматического приема. В материалах дела в подтверждение отправки извещения имеется лишь корешок об отправке факса по номеру общества. Сам по себе отчет об отправке факса, не позволяющий установить, что по факсу в адрес привлекаемого к административной ответственности лица было направлено именно извещение о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении, а также факт его получения, не свидетельствует о надлежащем извещении этого лица.
При оспаривании налогоплательщиком факта надлежащего извещения на налоговый орган возлагается обязанность доказать, что примененный способ позволяет с достоверностью установить, кому и когда было передано извещение, а также то, что это лицо, которому было передано извещение, является уполномоченным на получение извещения. Наделение налогового органа полномочием действовать властно-обязывающим образом правомерно в той степени, в какой такие действия не отменяют и не умаляют права и свободы иных участников налоговых правоотношений.
Судебная практика исходит из того, что ненадлежащее оформление налоговым органом уведомления о вызове проверяемого лица, несмотря на то, что оно доставлено адресату, может служить достаточным основанием для признания обязанности налогового органа по извещению проверяемого лица неисполненной.
Например, в деле № А65-2850/2010, рассмотренном ФАС Поволжского округа11, было установлено, что в уведомлении о вызове налогоплательщика не было указано, когда, в какое время необходимо явиться, а также основания проведения камеральной проверки. Налоговый орган в собственную защиту указал, что налогоплательщику в телефонном разговоре была разъяснена причина вызова и предложено дать пояснения с приложением подтверждающих документов. Однако доказательств такого телефонного разговора не имеется. Суд с такой позицией не согласился, посчитав допущенные нарушения существенно нарушающими закрепленный в законе порядок извещения налогоплательщика о времени и месте рассмотрения проведенной в отношении него налоговой проверки.
В другом деле судами было установлено, что в уведомлении о вызове налогоплательщика отсутствовала подпись должностного лица налогового органа, от имени которого оно направлено налогоплательщику. Это обстоятельство также послужило основанием для того, чтобы суды посчитали такое уведомление ненадлежащим12.
Имеются и судебные акты, в которых суды исходят из принципиальной невозможности рассмотрения телефонограммы как доказательства извещения налогоплательщика. Например, в деле № А76-26582/07, рассмотренном ФАС Уральского округа13, суд вполне справедливо
9 Постановление ВАС РФ от 30.07.2013 № 57. URL: http:// www.arbitr.ru (дата посещения: 22.02.2015).
10 Постановление Президиума ВАС РФ от 04.09.2012 № 5184/12. URL: http://www.arbitr.ru (дата посещения: 22.02.2015).
11 См.: Постановление ФАС Поволжского округа от 01.02.2011 по делу № А65-2850/2010. URL: http://ras.arbitr.ru (дата посещения: 22.02.2015).
12 См.: Постановление ФАС Московского округа от 03.09.2010 № КА-А40/9047-10 по делу № А40-122389/09-114-864. URL: http://fasmo.arbitr.ru (дата посещения: 22.02.2015).
13 См.: Постановление ФАС Уральского округа от 08.09.2008 по делу № А76-26582/07. URL: http://fasuo. arbitr.ru (дата посещения: 22.02.2015).
отметил, что «телефонограммы не могут быть признаны надлежащими доказательствами извещения налогоплательщика, так как не подписаны руководителем (заместителем руководителя) налогового органа, не содержат текста разговора, излагая лишь его содержание, которое налогоплательщиком оспаривается». Кроме того, как отметил ФАС Поволжского округа в решении по делу № А65-2850/201014 в силу подп. 4 п. 1 ст. 31 НК РФ в случаях, связанных с исполнением налоговыми органами законодательства о налогах и сборах, вызывать налогоплательщиков налоговые органы вправе на основании письменного уведомления. Таким образом, делает вывод суд, «налоговым законодательством установлена обязательная письменная форма извещения налогоплательщика».
В случае направления требования о представлении документов (информации) по электронной почте существует вероятность, что запрос не является подлинным. Согласно Форме № 615 требуется раскрытие налогоплательщиком (плательщиком сбора, налоговым агентом) реквизитов, иных индивидуализирующих признаков документов с указанием периода, к которому они относятся, при истребовании информации относительно конкретной сделки указываются также сведения, позволяющие идентифицировать эту сделку. Подобные сведения для хозяйствующих субъектов не являются открытыми и общедоступными. Тем не менее в Приказе ФНС России от 31.05.2007 № ММ-3-06/338@ (ред. от 27.08.2013) «Об утверждении форм документов, используемых налоговыми органами при реализации своих полномочий в отношениях, регулируемых законодательством о налогах и сборах» нет указания на защищенные способы передачи подобных сведений.
В настоящее время в Интернете появляются фальшивые сайты различных организаций и даже государственных структур16. Наряду со взломами баз банков и разорением счетов их клиентов, хакеры промышляют подделкой сайтов. Действуя якобы от их имени, мошенники заключают контракты с заказчиками для того, чтобы эти компании перечисляли деньги на их счет и др. Не исключена возможность направления налогоплательщику (плательщику сбора, налоговому агенту) требования о представлении документов
14 См.: Постановление ФАС Поволжского округа от 01.02.2011 по делу № А65-2850/2010. URL: http://faspo.arbitr.ru (дата посещения: 22.02.2015).
15 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 34; Российская газета. 2013. 1 нояб.
16 См.: «Яндекс» заблокировал сайт-двойник ФСФР. URL: http://sostav.ru>news/2010/06/04/s3; С должников собирают деньги через сайт-двойник ФССП. URL: www. правокоми.рф/news/s.../2014-04-15-8081 (дата посещения: 22.02.2015 )и др.
(информации) по поддельной Форме № 6 с фальшивого электронного адреса.
Считаем целесообразным в тех случаях, когда формы документов, используемых налоговыми органами при реализации своих полномочий, предусматривают подпись должностного лица и наличие оттиска печати, законодательно закрепить способ извещения налогоплательщика путем направления по почте заказного письма с уведомлением о вручении или вручения его адресату непосредственно.
В сфере регулирования муниципальных правоотношений, связанных с привлечением к юридической ответственности главы муниципального образования в форме удаления в отставку, государство гарантирует главе муниципального образования право на уведомление об инициативе удаления в отставку, однако законодатель не определил ни форму, ни способ данного уведомления.
В соответствии с ч. 13 ст. 74.1 Федерального закона от 06.10.2033 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», при рассмотрении и принятии представительным органом муниципального образования решения об удалении главы муниципального образования в отставку должны быть обеспечены заблаговременное получение им уведомления о дате и месте проведения соответствующего заседания, а также ознакомление с обращением депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку. Правам главы муниципального образования должны корреспондировать обязанности представительного органа муниципального образования по уведомлению о дате и месте проведения соответствующего заседания и по ознакомлению с иной юридически значимой информацией. Данные обязанности служат средством обеспечения прав удаляемого в отставку главы муниципального образования, то есть являются условием их реализации. Практика показывает, что отсутствие правовой регламентации исполнения вышеназванных обязанностей представительным органом муниципального образования ведет к судебным спорам, ведь принимаемое в отношении главы муниципального образования решение об удалении в отставку затрагивает интересы не только главы муниципального образования, но и населения, его избравшего. Так, одним из аргументов удаленного в отставку главы Чайковского городского поселения Пермского края в заявлении в суд об отмене решения представительного органа муниципального образо-
вания было отсутствие объявления о проведении внеочередного заседания Думы и недоведение до сведения главы муниципального образования информации о дате и месте проведения соответствующего заседания17.
Как справедливо отмечает Е.С. Шугрина, «однако нельзя забывать и о том, что могут возникать ситуации и со злоупотреблением правом, когда мэры отказываются получать уведомление или препятствуют его получению. Например, депутаты Озерского горсовета (Челябинская область), отчаявшись обеспечить "заблаговременное получение", были вынуждены уведомлять мэра в аэропорту, когда тот собрался срочно отбыть в отпуск. Вся процедура была заснята на видеопленку, а текст документов зачитывался ему вслух. Озерский суд посчитал такое уведомление надлежащим. Не
Библиография:
менее "душераздирающие" события разворачивались и при удалении главы Сергиева Посада (Московская область); уведомление пытались вручить мэру перед встречей итальянской делегации, с которой планировалось подписать договоры о сотрудничестве»18.
Приведенные примеры свидетельствуют о необходимости правовой регламентации механизма исполнения публичных обязанностей. Отсутствие в ряде случаев законодательного регулирования способов исполнения публичных обязанностей ведет к нарушению конституционного принципа равенства перед законом и судом. Подобные пробелы в законодательстве нельзя преодолеть судебными актами при разрешении конкретных дел. В вопросах исполнения публичных обязанностей субъектами правоотношений не может быть мелочей.
1. Башлаков-Николаев И.В. Ответственность органов власти и их должностных лиц в сфере защиты конкуренции: монография. M.: Статут, 2014. 111 с.
2. Белоскурская Е.В. Понятие и сущность механизма обеспечения исполнения конституционных обязанностей человека и гражданина // Конституционное и муниципальное право. 2013. № б. С. 33—35.
3. Васянина Е.Л. Фискальное право России: монография / под ред. С.В. Запольского. M.: Контракт, 2013. 152 с.
4. Mатузов Н.И., Mалько А.В. Теория государства и права: учебник. M.: Юристъ, 2004. 512 с.
5. Рябов А.А. Влияние гражданского права на налоговые отношения (доктрина, толкование, практика): монография. M.: Норма: Инфра-M, 2014. 224 с.
6. Тихомиров Ю.А. Публичное право: учебник. M.: Бек, 1995. 49б с.
7. Толстой Ю.К. К теории правоотношения. Л.: Изд-во ЛГУ, 1959. 88 с.
8. Шугрина Е.С. Совет Европы рекомендует отменить институт удаления глав муниципальных образований в отставку // Mуниципальная служба. 2011. № 1. C. 2—14.
9. Эбзеев Б.С. Личность и государство в России: взаимная ответственность и конституционные обязанности. M.: Норма, 2007. 384 с.
References (transliteration):
1. Bashlakov-Nikolaev I.V. Otvetstvennost' organovvlasti i ihdolzhnostnyhlic v sferezashhitykonkurencii: monografija. M.: Statut, 2014. 111 s.
2. Beloskurskaja E.V. Ponjatie i sushhnost' mehanizmaobespechenijaispolnenijakonstitucionnyhobjazannostejcheloveka i grazhdanina // Konstitucionnoe i municipal'noepravo. 2013. № б. S. 33—35.
3. Vasjanina E.L. Fiskal'noe pravo Rossii: monografija / pod red. S.V. Zapol'skogo. M.: Kontrakt, 2013. 152 s.
4. Matuzov N.I., Mal'ko A.V. Teorija gosudarstva i prava: uchebnik. M.: Jurist', 2004. 512 s.
5. Rjabov A.A. Vlijanie grazhdanskogo prava na nalogovye otnoshenija (doktrina, tolkovanie, praktika): monografija. M.: Norma: Infra-M, 2014. 224 s.
6. Tihomirov Ju.A. Publichnoe pravo: uchebnik. M.: Bek, 1995. 49б s.
7. Tolstoj Ju.K. K teorii pravootnoshenija. L.: Izd-vo LGU, 1959. 88 s.
8. Shugrina E.S. Sovet Evropy rekomenduet otmenit' institut udalenija glav municipal'nyh obrazovanij v otstavku // Municipal'naja sluzhba. 2011. № 1. C. 2-14.
9. Jebzeev B.S. Lichnost' i gosudarstvo v Rossii: vzaimnaja otvetstvennost' i konstitucionnye objazannosti. M.: Norma, 2007. 384 s.
Материал поступил в редакцию 25 февраля 2015 г.
__18 Шугрина Е.С. Совет Европы рекомендует отменить
17 См.: Гордума нашла главу в собственном коллективе // институт удаления глав муниципальных образований в Коммерсантъ (Пермь). 2009. 7 авг. отставку // Муниципальная служба. 2011. № 1. С. 5.
On some issues regarding legal regulation of the mechanism of performance of public duties
ZABOLOTSKIH, Ekaterina Mihailovna — PhD in Law, Associate Professor of the Department of State Legal Disciplines of the Volgo-Vyatsky Institute (Filial Office) of the Kutafln Moscow State Law University. [zem74@mail.ru]
610000, Russia, Kirov, ul. Moskovskaya, 30.
POPOVA, Svetlana Pavlovna — Senior Lecturer of the Department of Labor and Entrepreneurial Law of the Volgo-
Vyatsky Institute (Filial Office) of the Kutafln Moscow State Law University.
[s.p.popova.2009@mail.ru]
610000, Russia, Kirov, ul. Moskovskaya, 30.
Review. The article concerns the issue of the need for legal regulation of the mechanism for the performance of public duties. Proclaiming the rights without regulating the mechanism for their implementation, as well as establishing the obligations without regulating the ways of their performance cause lack of balance in the legal system and legal order as a whole. Public duty may be defined as a necessity, which is established by the state for the sake of the interests of all society members, and which prescribes an obliged subject of legal relation a legal responsibility to take certain actions (avoid certain actions), and established liability for non-performance (undue performance). The absence of legislative regulation of performance of public duties causes violations of the constitutional principle of equality of all under law and in court. Such gaps in tax and municipal legislation may not be dealt with solely by judicial acts in specific cases, they require legislative amendments and changes.
Keywords: subjective right, public obligation, legal relation, taxpayer, head of the municipal entity, judicial practice, mechanism for the performance of duty.
