CC BY
17ны (милицию, прокуратуру, суды) особое значение уделить пунктуальному исполнению органами, организациями, должностными лицами и гражданами действующих российских законов, международного правозащитного законодательства и прежде всего закона России «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».
5. Принцип гласности использования права обращения граждан к социальноправовой помощи и защите налагает обязанность на государство и его органы, организации по обеспечению полной информации о месте, времени, видах правовой помощи, с тем чтобы всякий в ней нуждающийся мог бы ею воспользоваться.
Сделанные выводы и предложения, по мнению автора, будут способствовать приближению нашего российского общества к правовому, социальному, светскому, демократическому государству, признание которого пока имеет место лишь в Конституции Российской Федерации и в отдельных федеральных законах.
Литература
1. Конституция Российской Федерации (в редакции от 30.12.2008 г.) // Собрание законодательства РФ. 2009. № 4.
УДК 351.74+342
В. М. Боер, А. М. Барышев
Полномочия и предметы ведения ОВД в процессе обеспечения производства по делам об административных правонарушениях
V. M. Boer, A. M. Baryshev. Powers and competencies of OVD in provision of proceedings on administrative violations
Статья посвящена показу содержания, сущности полномочий органов внутренних дел — субъектов правоотношений, возникающих в процессе производства по делам об административных правонарушениях. В ней представлен анализ содержания нормативной базы, регламентирующий взаимоотношения лиц, участвующих в административном процессе, вскрыты проблемы, сложности взаимоотношений ОВД
The article is devoted to the content, nature of powers of law enforcement agencies — subjects of legal relationship arising in the proceedings on the administrative violations. It presents the analysis of regulatory base contents, which regulates relationship of the persons participating in the administrative proceedings, unfolds problems, difficulties in interaction of Department of Internal Affairs with other subjects of administrative
Виктор Матвеевич Боер — проректор по учебно-методической работе, декан юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета аэрокосмического приборостроения, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.
Александр Михайлович Барышев — аспирант кафедры государственного и международного права Санкт-Петербургского университета управления и экономики.
© В. М. Боер, А. М. Барышев, 2011.
с другими субъектами административно- and legal relationship, and substantiates the
правовых отношений, обоснованы пути, ways, directions of their solution, localiza-
направления их разрешения, локализации. tion. It focuses on the contents and justifica-
Акцентировано внимание на содержании tion of various points of views on the role,
и обоснованности различных точек зрения place, and efficiency of proceedings on ad-
относительно роли, места, эффективности ministrative violations.
института производства по делам об административных правонарушениях.
Ключевые слова: полномочия, предметы Keywords: powers, competencies, jurisdic-
ведения, юрисдикция, законодательная tion, legal base, rights, freedoms, responsi-
база, права, свободы, обязанности, субъек- bilities, subjects of administrative legal re-
ты административных правоотношений, lationships, administrative process, sources
административный процесс, источники ад- of administrative law, stages of administra-
министративного права, стадии админи- tive process, mechanism of provision and
стративного процесса, механизм обеспече- protection of participant subjects of legal
ния и защиты субъектов — участников proceedings on administrative violations.
производства по делам об административных правонарушениях.
Контактные данные: В. М. Боер: 190000, Contact information: V. M. Boer: 190000,
Санкт-Петербург, Большая Морская ул., Saint-Petersburg, Bolshaya Morskaya ul.,
д. 67; (812) 571-15-22; common@aanet.ru | 67; (812) 571-15-22; common@aanet.ru |
А. М. Барышев: 190103, Санкт-Петербург, A. M. Baryshev: 190103, Saint-Petersburg,
Лермонтовский пр., д. 44; (812) 332-02-73; Lermontovskiy pr., 44; (812) 332-02-73; ur-
urfac_ime@rambler.ru. fac_ime@rambler.ru.
Исследование роли и назначения института обеспечения производства по делам об административных правонарушениях возможно лишь на основе системно-функционального подхода, суть которого заключается: во-первых, в том, что все процессуальные правовые явления необходимо исследовать в их системной и неразрывной связи; во-вторых, в их назначении (роли) относительно друг друга. Одним из назначений системно-функционального подхода в праве является разработка понятия, сущности и назначения механизма организации и осуществления полномочий ОВД по обеспечению производства по делам об административных правонарушениях.
Задача теории права и административно-правовой науки — обеспечение синтеза юридических знаний. Именно синтез знаний позволяет сделать следующий шаг в познании, перейти от статической картины явлений к динамической [1, с. 310]. Накопленные знания об отдельных элементах механизма необходимо интегрировать и показать общее взаимодействие этих элементов в процессе функционирования процессуальной формы. Другой важной задачей административной теории является повышение эффективности действия правовых норм (материальных и процессуальных). Реализация этой задачи также связана с необходимостью изучения механизма организации и осуществления полномочий ОВД по обеспечению производства по делам об административных правонарушениях.
Первоначально идею механизма воздействия права на общественные отношения выдвинул Н. Г. Александров. Им был сделан набросок основных направлений правового воздействия на условия общественной жизни. Определенные теоретические обобщения по данной проблеме в этот период были сделаны Л. С. Яви-чем, а несколько позднее В. М. Горшеневым, Е. Г. Лукьяновой [2, с. 10; 3] и др. По мнению Н. Г. Александрова, звеньями механизма правового регулирования являются: 1) установление правового статуса лица; 2) придание известным видам жизненных фактов значения юридических фактов; 3) установление моделей
правоотношений; 4) установление мер правовой охраны и юридической ответственности.
Определенный вклад в разработку вопросов механизма правового регулирования внесли П. Е. Недбайло, А. С. Пиголкин, М. П. Лебедев, Н. И. Матузов,
А. П. Коренев, Ю. С. Соловей и ряд других ученых-юристов. Но развернутое обоснование и законченный вид данная идея приобрела в работах С. С. Алексеева, в частности, предложенная им конструкция в последующем не претерпела, по существу, никаких изменений. С. С. Алексеев характеризует механизм правового регулирования как взятую в единстве систему правовых средств. Правовые средства — такие формы установления, реальное функционирование, использование которых приводит к практическому осуществлению объективного и субъективного права, его претворению в жизнь, достижению конечного результата, при помощи которых обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения [4, с. 364]. В соответствии со стадиями правового регулирования С. С. Алексеев выделяет три основных элемента в механизме правового регулирования: 1) юридические нормы; 2) правовые отношения; 3) акты реализации прав и обязанностей. Факультативным элементом являются акты применения права.
Такое представление о структуре механизма правового регулирования широко распространено, но не является единственным, существуют иные точки зрения. Бесспорно, что первым элементом в механизме организации и осуществления полномочий ОВД по обеспечению производства по делам об административных правонарушениях является норма права. Это исходная юридическая база для правового регулирования, в ней заложена модель нужной организации. Для того чтобы заложенная в административной норме модель организации воплотилась в реальную действительность, необходимо наступление специальных условий — юридических фактов. Юридические факты являются, таким образом, вторым элементом механизма организации и осуществления полномочий ОВД по обеспечению производства по делам об административных правонарушениях. Однако некоторые исследователи не признают юридические факты самостоятельным элементом механизма правового регулирования, полагая, что значение юридических фактов сводится к тому, чтобы обеспечить переход от одной стадии правового регулирования к другой [5, с. 73]. Например, П. П. Глущенко и Ю. И. Гревцов пишут, что юридический факт является жизненно важным обстоятельством, с которым норма права связывает возникновение, изменение, прекращение правоотношений. Следовательно, юридический факт — необходимая предпосылка правового отношения, и не больше. П. П. Глущенко определяет механизм социально-правовой защиты конституционных прав и свобод граждан как систему закрепленных законом способов, методов и средств воздействия на общественные отношения в целях обеспечения прав, свобод и интересов граждан [6, с. 56]. Иными словами, юридические факты являются самостоятельным звеном в механизме организации и осуществления производства по делам об административных правонарушениях, а формы и методы дополняют сам механизм по обеспечению производства об административных правонарушениях.
Стадией реализации прав и обязанностей в осуществлении производства являются правовые отношения. Правоотношения являются главным средством, которое позволяет определить, кто и как будет выполнять требования нормы права. В ней общая модель поведения конкретизируется применительно к субъектам производства. И именно здесь, в правоотношениях, заканчивается нормативное действие механизма организации и осуществления полномочий ОВД по обеспечению производства по делам об административных правонарушениях.
Полученные выводы возьмем за основу конструирования понятия механизма организации и осуществления полномочий ОВД по обеспечению производства по делам об административных правонарушениях. Это один из новых подходов в праве, еще не получивший своего глубокого исследования. Лишь в работе
В. Н. Протасова обосновывается такой подход, формулируется понятие и показана структура механизма организации и осуществления самого производства по делам об административных правонарушениях, однако его элементы не характеризуются [7, с. 100].
Механизм организации и осуществления полномочий ОВД по обеспечению производства по делам об административных правонарушениях является не только материально-правовым механизмом, но и процессуально-правовым, т. е. элемент общего механизма правового регулирования — относительно самостоятельная подсистема правовых средств. Он вступает в действие на некоторых этапах общего правового регулирования в случаях возникновения препятствий нормальной реализации правовых норм и имеет охранительную направленность. Во-первых, установление действительного осуществления охранительного правоотношения и его последующая реализация — это конечная цель всего юридического процесса. Непосредственной целью административного процесса является реализация норм процессуального права в фактическом поведении субъектов процесса. Во-вторых, целью процесса является установление достаточных оснований не только для возникновения, но для развития процесса или создания условий для реализации норм процессуального права путем установления оснований возникновения, изменения, прекращения процессуальных правоотношений.
Используя сделанные ранее выводы об общем механизме правового регулирования и учитывая цели процессуального регулирования, можно определить понятие и структуру механизма организации и осуществления полномочий ОВД по обеспечению производства по делам об административных правонарушениях. Механизм организации и осуществления полномочий ОВД по обеспечению производства по делам об административных правонарушениях — это динамическая система правовых методов, форм, средств и способов, на основе которых определяется и упорядочивается охранительная деятельность правоохранительных органов в сфере административной юрисдикции. Основными элементами такого механизма являются: 1) административно-процессуальные нормы, материализованные в формы; 2) юридические факты, порождающие материальные и процессуальные отношения, или процессуальная фактическая система; 3) процессуальные правоотношения.
Выделенные элементы имеют сложное строение, обусловленное сложностью самого производства по делам об административных правонарушениях. Совершенствование основных элементов механизма организации и осуществления полномочий ОВД по обеспечению производства по делам об административных правонарушениях для ученых-исследователей — задача номер один, ибо больше всего совершается административных правонарушений и чаще всего при этом нарушаются права, свободы и законные интересы участников административного процесса.
Таким образом, важнейшим свойством механизма является системность. Системность — общее свойство правовых норм, однако в отношении административного процесса это качество проявляется наиболее ярко в своем практическом абсолютном варианте.
Действительно, производство по делам об административных правонарушениях регламентируется не отдельными нормами одной отрасли права, как это существует применительно к правоотношениям в материально-правовых отрас-
лях, а каждый раз задействует всю отрасль процессуального права, в результате чего создается сложная и целостная нормативная основа механизма организации и осуществления обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, который представляет собой совокупность мер административного воздействия, применяемых правоохранительными органами в целях пресечения административного правонарушения, когда исчерпаны другие меры воздействия [8, с. 189].
Учитывая различные точки зрения науки административного права, авторы предлагают свой взгляд относительно элементов механизма организации и осуществления полномочий ОВД по обеспечению производства по делам об административных правонарушениях. Основными элементами механизма, на наш взгляд, являются: формы государственного управления; методы государственного управления; средства реализации мер, обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях. Иными словами, субъектами управления являются правоохранительные органы, которые в практической деятельности используют все элементы механизма организации и осуществления производства по делам об административных правонарушениях. Первым элементом механизма организации и осуществления полномочий ОВД по обеспечению производства по делам об административных правонарушениях является форма. Форма — это способ существования, внешнее проявление, структура содержания [9, с. 124]. В научном толковании «форма» органически связана с «содержанием». В таком аспекте под формой понимается тот или иной вариант выражения содержания. Применительно к правоохранительным органам форма является способом выражения ее государственно-правового содержания. Под формой управления понимается внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия. Такое понимание формы управления позволит получить ответ на вопрос: для чего формируется система правоохранительных органов, что она и ее отдельные звенья практически делают ради выполнения управленческих целей, задач и функций?
В науке административного права на формы управления существуют и иные взгляды, оценки. И чаще всего здесь понимаются «виды действий органов управления с точки зрения внешних выражений» [10, с. 150]. В общем, можно согласиться с мнением административистов, если признать его одним из возможных подходов к анализу формы управления и если иметь в виду деятельность правоохранительных органов, а не только органов управления. Изложенная позиция позволяет определить сущность и провести видовую классификацию форм государственно-управленческой деятельности (форм управления). В современном административном праве данная категория характеризуется как форма реализации правоохранительной деятельности.
Таким образом, форма управления относится не к любому участнику общественных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования, а лишь к правоохранительным органам, организующим и осуществляющим обеспечение производства по делам об административных правонарушениях. Для достижения стоящих перед правоохранительными органами целей и выполнения задач субъекты власти издают огромное количество нормативных правовых актов. Под нормативным правовым актом понимается письменный документ определенной формы. В число таких нормативных правовых актов входят прежде всего федеральные законы: Кодекс РФ об административных правонарушениях, Таможенный кодекс РФ, Федеральный закон «Об исполнительном производстве». Перечисленные нормативные правовые акты содержат
нормы права, т. е. материальные и процессуальные, которые непосредственно способствуют организации и осуществлению производства по делам об административных правонарушениях. Например, в ст. 27.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях закреплены меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. К мерам обеспечения производства по делу об административных правонарушениях относятся: доставление; административное задержание; личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов; изъятие вещей и документов; отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида; медицинское освидетельствование на состояние опьянения; задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации; арест товаров, транспортных средств и иных вещей; привод. В Таможенном кодексе РФ также закреплены меры обеспечения производства, но только по таможенным делам (в ст. 340), такие как: наложение ареста на товары, транспортные средства и иное имущество. Перечень мер по обеспечению производства по делам об административных правонарушениях не является исчерпывающим.
Согласно ст. 45 Федерального закона «Об исполнительном производстве», мерами принудительного исполнения являются: обращение взыскания на имущество должника путем наложения ареста на имущество и его реализацию; обращение взыскания на заработную плату, пенсию, стипендию и иные виды доходов должника; обращение взыскания на денежные средства и иное имущество должника, находящиеся у других лиц; изъятие у должника и передача взыскателю определенных предметов, указанных в исполнительном документе; иные меры, предпринимаемые в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами, обеспечивающие исполнение исполнительного документа.
Обилие мер, закрепленных в разных нормативно-правовых актах, приводит к коллизиям в судебной практике и в правоприменительной деятельности правоохранительных органов, следовательно, организация производства по делам об административных правонарушениях осуществляется в соответствии со сложившимся институтом административного усмотрения [11, с. 51; 12, с. 70], т. е. наличия властных полномочий. Отсюда возникает вопрос: что такое административное усмотрение в деятельности правоохранительных органов? Данной проблемой занимались такие ученые-правоведы, как И. Т. Тарасов, Б. Н. Чичерин, Г. Ф. Шершиневич, Б. М. Лазарев, А. П. Алехин, Ю. А. Тихомиров, Ю. Н. Ста-рилов и др. В частности, И. Т. Тарасов, характеризуя закон в качестве общей нормы, отмечает необходимость его исполнения путем «приноровления» к местным и временным условиям [13, с. 175-189]. Б. Н. Чичерин, анализируя пределы регламентации со стороны государства и его вмешательства во все дела, допускает контроль и иные средства лишь для защиты общих и частных интересов [14, с. 255]. Г. Ф. Шершиневич признавал усмотрение государственной власти через установленные формы права. В частности, ею может быть представлена система норм правоохранительных органов для выработки общих правил поведения.
Такие административные распоряжения черпают силу не в самих правоохранительных органах, а в дозволении, исходящем от закона [15, с. 5-15]. Подход к данной проблеме не меняется и на современном этапе деятельности правоохранительных органов, поскольку ее осуществление, проведение в жизнь невозможно без применения административно-правовых методов как средства реализации функций, полномочий правоохранительных органов. Их применение означает
установление правил поведения, утверждение конкретных заданий, предписание совершить определенные действия, как то: контроль, поощрение, применение принудительных и обеспечительных мер [16, с. 263]. Ближе к пониманию природы усмотрения подошел Ю. Н. Старилов, который раскрывает содержание методов установления и осуществления определенного порядка действий в части, касающейся запрещения или ограничения под угрозой санкций, в предоставлении возможности выбора одного из вариантов должного поведения, в пре-дусмотренно-правовой норме, в предоставлении действовать или не действовать по своему усмотрению (как вариант дозволения) [17, с. 3228].
Думается, что в современных условиях должно быть принципиальным образом изменено отношение к административному усмотрению со стороны правоохранительных органов. Это объясняется рядом объективных причин и прежде всего растущей значимостью механизма организации и осуществления производства по делам об административных правонарушениях. Если в прошлые десятилетия административное усмотрение выражалось в оперативно-распорядительных действиях и решениях в сфере управления, то теперь оно в большей степени связывается с механизмом организации и осуществления производства по делам об административных правонарушениях. Механизм организации и осуществления производства и должностного усмотрения основывается на предписаниях законов и во исполнение их. Именно закон, а не подзаконные акты определяют его цели, пределы, характер и объем. Иными словами, формы государственного управления и административное усмотрение используются правоохранительными органами в организации механизма по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях и являются первым элементом в механизме деятельности правоохранительных органов.
Вторым элементом механизма организации и осуществления полномочий ОВД по обеспечению производства по делам об административных правонарушениях являются методы. Методы — это способы целенаправленного воздействия правоохранительных органов на меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Для эффективного применения методов важен комплексный подход. Именно согласование между правоохранительными органами в процессе использования методов дает наибольший эффект в осуществлении обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. С одной стороны, это обеспечивает их концентрацию применительно к тем или иным мерам обеспечения производства, а с другой — гибкое использование методов с учетом меняющейся ситуации в сфере охраны общественного порядка или обеспечения общественной безопасности. Выбор методов — дело весьма сложное. В данной связи выделим ряд правовых композиций.
Во-первых, важнейшее значение имеет сочетание норм конституционного и административного права, когда первые служат нормативным ориентиром, а достигаемое совмещенное действие норм предотвращает юридические коллизии [18]. Например, ч. 2 ст. 22 Конституции РФ «Арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов» и ст. 27.2 КоАПа РФ «Административное задержание», т. е. кратковременное ограничение свободы физического лица, может быть применено в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении.
Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, посягающем на установленный режим государственной
границы Российской Федерации и порядок пребывания на территории Российской Федерации, об административном правонарушении, совершенном во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, или о нарушении таможенных правил, в случае необходимости для установления личности или для выяснения обстоятельств административного правонарушения может быть подвергнуто административному задержанию на срок не более 48 часов.
Это положение соответствует п. 4 ст. 5 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Возложение на суд такого права является достижением законодательства. Ранее право арестовывать, заключать под стражу принадлежало прокурору. Прокурор в большинстве случаев принимал решение заочно, т. е. в отсутствие лица, которое арестовывалось, и обязан был допрашивать только небольшой круг лиц, в частности несовершеннолетних, и др.
Во-вторых, необходимость правильно комбинировать нормы разных отраслей права в процессе регулирования однородных или смежных мер по обеспечению производства по делам об административных правонарушениях. Практика свидетельствует о множестве удачных и неудачных законоположений, содержащихся в Таможенном кодексе РФ. Например, Таможенный кодекс РФ, ст. 331, и ст. 27.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях закрепили действие, учет предписаний института «Административное задержание». По Таможенному кодексу допускается применение административного задержания на срок до трех часов. При определенных условиях, оговоренных в законе, он может быть продлен до трех суток, о чем письменно уведомляет прокурор в течение 24 часов с момента задержания, или на срок до 10 суток с санкции прокурора. Таким образом, нормы Таможенного кодекса допускают применение административного задержания, но с условием, оговоренным в законе. Возникает вопрос: какие условия должны быть обоснованными для административного задержания? Ответ на поставленный вопрос Таможенный кодек РФ не дает. В свою очередь Кодекс РФ об административных правонарушениях в ч. 2 ст. 27.5 закрепил условия административного задержания. Лицо, нарушившее таможенные правила, в случае необходимости для установления личности или для выяснения обстоятельств административного правонарушения может быть подвергнуто административному задержанию на срок не более 48 часов. Кодекс упростил механизм обеспечения административного задержания. С момента вступления в силу Кодекса РФ об административных правонарушениях, должностные лица таможенных органов при выявлении нарушений таможенных правил вправе осуществить административное задержание правонарушителей для установления личности самостоятельно без обращения в прокуратуру на 48 часов. Однако ныне действующая норма не позволяет это сделать должностному лицу таможенных органов самостоятельно. Должностное лицо может реализовать свои полномочия только с разрешения надзорного органа, т. е. обратившись с письменным уведомлением в прокуратуру. Если поставить вопрос о доминирующей роли Кодекса РФ об административных правонарушениях над иными нормами публичного права, то в этой связи следует вести речь о внесении изменений и дополнений в ст. 331 Таможенного кодекса РФ, что бы его нормы, соответствовали нормам административного кодекса.
В-третьих, в публично-правовом регулировании применения методов обеспечения производства по делам об административных правонарушениях становится более характерно сочетание методов национального и международного права. Пока это происходит стихийно, подчас с односторонним использованием одних и забвением других [19, с. 20]. По нашему мнению, можно вести речь об обяза-
тельных нормах «международной среды», о нормах-целях, нормах-принципах, нормах-запретах, нормах-дефинициях. Такое деление их по содержанию, юридической силе и адекватной реакции на них национального права государства позволяет отметить и еще один момент. Влияние и своего рода превращение международных норм в национальные нормы — это сложный процесс [20, с. 30]. В нем есть не только процедурные, но и нормативные аспекты ориентирования и преобразования первых. Коллизии этих норм, согласно п. 4 ст. 15 Конституции РФ, должны квалифицированно разрешаться как путем признания приоритета международных норм, так и с изменением национальных норм. В доказательство высказанной мысли можно привести нормы Кодекса РФ об административных правонарушениях. Согласно ст. 1.5 КоАП РФ «Презумпция невиновности», лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело. Отсюда следует, что суды и должностные лица служат надежными гарантиями действия международных норм.
В-четвертых, в современных условиях весьма актуальной признается проблема функционирования механизма организации и обеспечения самого производства в процессе введения — на временной или постоянной основе — юридических режимов, как конституционных, так и административных, налоговых, таможенных, ибо правовой режим позволяет действовать правоохранительным органам методами в рамках материальных и процессуальных норм права, и осуществить механизм организации производства по делам об административных правонарушениях.
Понятие «правовой режим» все активнее используется в научной литературе, более прочно утверждается в качестве одной из важнейших категорий политологии и правоведения. Законодатель часто употребляет такие словосочетания, как «пошлинный режим», «режим хозяйственной деятельности», «льготный режим», «валютный режим», «режим чрезвычайного положения», «режим особой охраны», «режим наибольшего благоприятствования» и т. п. Эти понятия вошли в общественно-политический лексикон, широко «эксплуатируются» средствами массовой информации и стали объектом для научного исследования [21, с. 19].
Правовой режим призван обеспечить наступление желаемого социального эффекта, состояния, показывая путь к подобному результату и способ, ведущий к нему. Правовой режим — это прежде всего функциональная характеристика права; особый порядок правового регулирования, который выражается в определенном сочетании юридических средств и создает желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права.
Правовой режим — органическая часть государственного и политического режимов. Если государственный режим обычно определяется как совокупность методов, приемов, средств, способов осуществления государственной власти, то правовой режим отражает содержательный момент принятия и исполнения решений правоохранительными органами, придавая организации и осуществлению производства по делам об административных правонарушениях более общие свойства.
С другой стороны, именно с помощью правового режима практически утверждаются и реально функционируют полномочия правоохранительных органов, они облекаются в определенную форму при обеспечении производства по делам
об административных правонарушениях. Правовой режим — это свойство власти правоохранительных органов, деятельности, социальной направленности. Он обусловлен интересами государства, волей законодателя, а также спецификой и характером общественных отношений, требующих к себе особых подходов, форм и методов правового воздействия, своеобразного юридического института для своей организации.
Правовой режим обеспечивает устойчивое нормативное регулирование групп общественных отношений определенного участка отношений, содействует оптимальному использованию конкретных мер [22, с. 251]. В этом смысле значение правового режима возрастает, поскольку данное правовое средство способно максимально и эффективно обеспечивать производство по делам об административных правонарушениях.
При организации и осуществлении обеспечения производства по делам об административных правонарушениях правоохранительные органы в рамках правого режима наделены жесткими императивными традициями. При четком регулировании всех полномочий в рамках уже избранного режима правоохранительные органы полностью подчинены предписываемым правилам, которые закреплены в Кодексе РФ об административных правонарушениях, Таможенном кодексе РФ, Налоговом кодексе РФ.
Значительное распределение получили правовые режимы в ст. 27.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, причем здесь сочетаются как административные, так и международно-правовые. Отметим особую роль действующих в этой сфере правовых режимов, а также способов, с помощью которых они выполняют свои функции. Ст. 330 Таможенного кодекса РФ [23, с. 251] устанавливает ограничительный режим для иностранных граждан, лиц без гражданства при нарушении таможенной нормы. Это доставление лиц, нарушивших таможенные правила, в таможенные органы.
Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса РФ и некоторые другие акты законодательства РФ о налогах и сборах» № 187 от 30.12.01 г. в главе 26.1 устанавливает специальные налоговые режимы для сельскохозяйственных товаропроизводителей [24]. В итоге складывается ситуация, когда правоохранительные органы в результате своей деятельности по обеспечению производства по делам об административных правонарушениях реализуют свои полномочия в рамках правового режима.
На основе анализа правового режима как общетеоретической категории можно сделать вывод о том, что закрепление всех его элементов в нормативном акте способно придать ему устойчивость, воспринимать со стороны адресата его высокую эффективность деятельности правоохранительных органов в организации и осуществлении бесперебойного функционирования механизма обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
В третьем элементе механизма организации и обеспечения самого производства по делам об административных правонарушениях является средство реализации мер, обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях. В юридической литературе рассматриваются правовые средства. Средства — это такие институционные образования (формы, установления), реальное функционирование, использование которых приводит к практическому осуществлению объективного и субъективного права, его претворению в жизнь, достижению конечного социального результата [25, с. 10]. По мнению В. А. Сапуна, средства подразделяются на регулятивные и правоохранительные [26, с. 5]. Когда регулятивные средства не обеспечи-
вают надлежащую реализацию механизма организации и обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, то тогда она осуществляется в виде жалобы, заявления, иска [27, с. 540]. В ст. 33 Конституции РФ закреплено право граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Статья конкретизирует связь гражданина и государства. Она обеспечивает возможность активного влияния гражданина на деятельность правоохранительных органов. В истории формирования демократии такая свобода определялась как «право петиции». В демократическом государстве граждане не просто пассивно исполняют веления государства, они выступают как активная, инициативная сила, вызывающая реформаторские действия государства и предупреждающая ошибки и злоупотребления властей. Другой аспект права граждан на обращения включает способы защиты личностью своих прав посредством жалоб, заявлений, ходатайств. Существенным дополнением к указанной статье Конституции РФ является Федеральный закон РФ от 02.05.06 № 59-ФЗ.
Исходя из конституционных норм можно определить, что жалоба — это обращение граждан в правоохранительные органы по поводу нарушенных решениями или действиями (либо бездействием) органов или должностных лиц прав, свобод и законных интересов граждан при применении мер, обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях.
Правовой основой подачи жалобы является Федеральный закон РФ от 02.05.2006 г. «О порядке обращений граждан в РФ».
В этих актах определено, что поступившие документы рассматриваются не позднее одного месяца. В случаях, когда не требуется специальная проверка, срок установлен в 5 дней. Продление сроков рассмотрения возможно, если необходимо дополнительное изучение вопроса. Запрещено направлять жалобы граждан тем органам и должностным лицам, действия которых обжалуются. Во всех случаях правоохранительные органы обязаны дать мотивированный ответ [28, ст. 94]. В условиях демократии право на обращение имеет огромный потенциал в сфере отстаивания личностью своих прав, свобод и законных интересов.
Однако в Федеральном законе от 27.04.1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» [29, с. 685] в редакции 1995 г. установлен следующий срок: например, три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права; один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.
Кодексом РФ об административных правонарушениях в главе 30 ст. 30.1-30.3 закреплено право, сроки и порядок подачи жалобы на постановления правоохранительного органа. Гражданин имеет право на подачу жалобы в суд или вышестоящий правоохранительный орган, вынесший постановление по административному производству. Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подается судье, в орган, должностному лицу, которыми вынесено постановление по делу и которые обязаны в течение трех суток со дня поступления жалобы направить ее со всеми материалами дела в соответствующий суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу. Жалоба на постановление судьи о назначении административного наказания в виде административного ареста подлежит направлению в вышестоящий суд в день получения
жалобы. Кодекс предусмотрел сроки, что жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления.
Таким образом, механизм организации и обеспечения полномочий ОВД по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях — это система юридических средств, с помощью которых правоохранительные органы осуществляют свои функции, обеспечивая эффективность и надежность производства по делам об административных правонарушениях.
Литература
1. Авдеев Р. Ф. Философия информационной цивилизации. М., 1994.
2. Явич Л. С. Проблемы правового регулирования советских общественных отношений. М., 1961.
3. Горшенев В. М. Участие общественных организаций в правовом регулировании. М., 1963. С. 34; Лукьянова Е. Г. Механизм процессуального регулирования и его элементы // Журнал российского права. 2001. № 7.
4. Алексеев С. С. Право. Опыт комплексного исследования. М., 1999.
5. Гревцов Ю. И. Проблемы теории правового регулирования. Л., 1981.
6. Глущенко П. П. Конституционные права и свободы граждан России: современные проблемы социальной защиты. СПб., 1997.
7. Протасов В. Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М., 1991.
8. Словарь административного права. М., 1999.
9. Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1993.
10. Советское административное право: учебник для вузов / под ред. М. И. Пискотина. М., 1990.
11. Толмачев О. Коллизии норм УК РФ и КоАП РСФСР в судебной практике // Российская юстиция.2000. № 1.
12. Тихомиров Ю. А. Административное усмотрение и право // Журнал российского права. 2000. № 4.
13. Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права // Русское полицейское (административное право) право. Конец XIX — начало XX в.: хрестоматия. Воронеж: Изд-во Воронежского ун-та, 1999.
14. Чичерин Б. Н. Избранные труды. СПб.: Изд-во СПбГУ, 1999.
15. Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. Т. 2. М., 1995.
16. Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право РФ. М., 1997.
17. Старилов Ю. Н. Административное право. История. Наука. Предмет. Нормы. Ч. 1. Воронеж: Изд-во Воронежского ун-та, 1998.
18. Конституционное законодательство России. М., 1998.
19. Марочкин С. Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. Тюмень, 1998.
20. Петрова Г. В. О проведении норм российского финансового законодательства в соответствии с международно-правовыми нормами // Журнал российского права. 2000. № 3.
21. Матузов Н. И., Мальков А. В. Правовые режимы: вопросы теории и практики // Правоведение. 1996. № 4; Мальков А. В., Родионов О. С. Правовые режимы в российском законодательстве // Журнал российского права. 2001. № 9.
22. Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2001.
23. Таможенный кодекс РФ. М., 1999.
24. Российская газета. 30.12.01. № 255.
25. Алексеев С. С. Философия права. М., 1999.
26. Сапун В. А. Механизм реализации советского права // Правоведение. 1988. № 1.
27. Ст. 33 Конституции РФ; Ст. 18 Указа Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» от 12.04.1968 г.
(в редакции Указа Президиума Верховного Совета СССР от 04.03.1980 г., утвержденного Законом от 25.06.1980 г.) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. № 11. Ст. 192; № 27.
28. Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 6. Ст. 94.
29. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. № 19.
УДК 342.77
П. П. Глущенко, Т. М. Варюшенкова
Механизм обеспечения реализации и защиты конституционных прав и свобод граждан в зоне чрезвычайного положения
P. P. Gluschenko, T. M. Varyushenkova. Mechanism of use and protection provision of constitutional rights and freedoms of citizens in the emergency areas
Авторы представляют порядок, основания и особенности обеспечения реализации и защиты правового положения граждан — субъектов чрезвычайных правоотношений. Авторы акцентировали внимание на формировании механизма защиты лиц, участвующих в зоне чрезвычайного положения, проблемах, путях их разрешения. Внимание акцентируется на показе сущности, содержания и особенностей использования для обеспечения реализации и защиты субъектов чрезвычайных правоотношений правовых методов, средств и способов.
The authors present the order, substantiation and peculiar features of use and protection provision of legal state of citizens who are the subjects of emergency legal relations. The authors have concentrated their attention on the creation of protective mechanism for the people located in the emergency areas, problems, and ways of their solution. The attention is focused on showing the nature, content and peculiar features of legal methods, instruments and means use for provision of realization and protection of subjects of emergency legal relations.
Ключевые слова: нормативные правовые акты, полномочия органов государственной власти, зона чрезвычайного положения, административное расследование, виды юридической ответственности, возбуждение уголовных дел, административно-правовой способ защиты, уголовно-правовой способ защиты, гражданско-правовой спо-
Keywords: normative legal acts, powers of government bodies, emergency area, administrative inquiry, types of legal responsibility, initiation of criminal cases, administrative and legal defence, criminal and legal defence, civil defence, extra national defence.
Петр Петрович Глущенко — декан юридического факультета, заведующий кафедрой государственного и международного права Санкт-Петербургского университета управления и экономики, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.
Татьяна Михайловна Варюшенкова — заместитель декана юридического факультета Санкт-Петербургского университета управления и экономики, доцент кафедры государственного и международного права.
© П. П. Глущенко, Т. М. Варюшенкова, 2011.
