CC BY
90
УДК 332.1 (470+571)
И.В. ПЕТРОВА
ПОЛИТИКА СТРАТЕГИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ
Ключевые слова: федеральные программы и проекты, региональная система, муниципальное образование, агломерация, стратегическое планирование, управление территориальным развитием.
Рассмотрены вопросы формирования системного подхода к разработке согласованных федеральной, региональной и муниципальной политик стратегического характера, направленных на обеспечение устойчивого развития страны.
I.V. PETROVA
POLICY OF STRATEGIC DEVELOPMENT OF RUSSIAN FEDERATION: TERRITORIAL ASPECTS
Key words: federal programs and projects, regional system, municipal formation, agglomeration, strategic planning, territorial development management.
The article observes questions of forming systematic approach for the working up coordinated federal, regional and municipal kinds of strategic policy, aimed to provide sustainable development of the state.
Практика комплексного территориального планирования, существовавшая в СССР, доказала свою эффективность: в рекордные сроки строились новые города и посёлки, происходило освоение заполярных территорий, создавалась мощная инфраструктурная база, развивалась прогрессивная система образования.
Однако условия, в которых развивается Россия, изменились, следовательно, становится ясным, что необходимость в планировании не только сохранилась, но и усилилась в связи с модернизацией российской экономики.
Прежние союзы и связи либо перестали существовать, либо выбрали иной вектор движения, появились новые, что определило современное положение государств и макрорегионов. Обострение социально-экономических проблем, нарастающая конкуренция за ресурсы послужили импульсом активного поиска новаторских решений для развития территориальных сообществ. Поэтому в мире, где непредсказуемость и изменчивость стали непременными атрибутами существования, дальнейшее развитие получило стратегическое управление территорией, главной идеей которого являются адаптация к изменяющимся условиям внешней среды и формирование предпосылок к благоприятному развитию на основе сценарности и альтернативности.
История зарубежного опыта стратегического развития территорий, в особенности муниципалитетов, насчитывает не одно десятилетие, а потому нужно полагать, что они наиболее подготовлены к внешним воздействиям, оказывающим влияние на их развитие. После распада СССР субъекты Российской Федерации, а в ещё большей степени муниципальные образования, столкнулись со всеми проявлениями «внешнего мира» и оказались неготовыми противостоять его негативным влияниям, что привело к волне кризисных явлений и размыванию базовых ориентиров и ценностей.
К настоящему времени на государственном уровне осознана и оформлена в виде конкретных решений и действий необходимость введения в практику управления территориальным развитием стратегических методов. Ещё раньше, в середине 1990-х годов, руководители крупнейших городов России стали первопроходцами в инициировании новых подходов к осуществлению муниципального управления и приступили к разработке стратегических планов развития территорий. В то время не существовало не только необходимой нормативной и методической базы для организации и осуществления работы, но и не было чётко обозначенной региональной политики в области территориального разви-
тия. Позже, когда в масштабах страны началось создание системы институтов регионального развития, появились первые стратегические документы регионов, начала обозначать свою актуальность проблема отсутствия чёткой «муниципальной» направленности региональных стратегий.
Изучению проблемы регионального развития уделено достаточное внимание научными сотрудниками, практиками государственного и муниципального управления, изданы акты нормативного и рекомендательного характера, призванные формировать основы системы регионального стратегического планирования. При этом процесс стратегирования одобрен федеральным центром, наличие документа стратегического характера, утверждённого законодательным органом власти субъекта Российской Федерации, организация работ по его реализации являются имиджевой составляющей позиционирования региона в страновом и международном масштабах.
На фоне этой кажущейся позитивной тенденции ряд исследователей, в частности Н.В. Бекетов, отмечают, что на сегодняшний день «отсутствует какое-либо законодательное обеспечение, регламентирующее процесс организации разработки стратегий, в частности вопросы согласования стратегий субъекта Федерации с соседями и с федеральным центром» [3, с. 15-16]. Данное замечание представляется нам имеющим высокую значимость, так как регион, являясь открытой сверхсложной социально-экономической системой, обладает ярко выраженной способностью воспринимать сигналы из внешней среды, транслировать их во внутреннюю, где происходит их обработка, и на выходе получать новое свойство системы, способное оказывать влияние на смежные системы. Таким образом, в определённой степени от качества внешнего окружения зависит внутреннее содержание. Поэтому логичным представляется сосредоточение усилий на создании центров, которые бы транслировали положительный опыт и задавали направление интеграционного вектора, что отражено в приоритете «формирования из регионов - «локомотивов роста» нового опорного каркаса страны», заложенного в Концепции Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации. Ряд представителей региональной власти и экспертного сообщества понимают данный приоритет в свете реализации принципа точечного или локального развития и справедливо подвергают его критике. Но, вероятнее всего, что разработчики Концепции подразумевали под ним другое: такой способ регионального развития, который бы позволил обеспечить создание в рамках страны сети территорий (не обязательно субъектов Российской Федерации как административно-территориальных единиц), которые бы способствовали получению «эффекта масштаба и эффекта агломерации», т.е. распространению положительных тенденций в социально-экономической системе как можно большего числа регионов.
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. также определено, что для развития страны существенное значение имеют крупные города с максимальными агломерационными эффектами, благодаря которым импульсы роста распространяются к менее крупным городам и поселениям другого типа.
Таким образом, городская агломерация рассматривается в обоих документах как один из видов структурной составляющей опорной системы страны, ввиду чего целесообразно изучить и учесть положительный опыт стран Западной Европы и Северной Америки в области целенаправленного развития городских агломераций.
Феномен «городская агломерация» возник в первой половине XX в. вследствие развития процессов урбанизации и проявился в виде формирования вокруг крупных городов компактных пространственных групп поселений, объединённых многообразными интенсивными связями. Особенностью агломерации является то, что накопленный социально-экономический потенциал крупного города («яд-
ра») проецируется на близлежащие поселения, которые в этом случае трансформируются в «социально-экономические сателлиты». В свою очередь, «сателлиты» обеспечивают «ядро» различного рода ресурсами, расширяя его потенциал. Одновременно обеспечивается функциональная взаимодополняемость городских и сельских поселений, расположенных в зоне существования агломерации, т.е. речь идёт о взаимовыгодном сотрудничестве и кооперации [4, с. 16].
Однако впоследствии, в процессе эволюции агломераций, многие страны столкнулись с проблемой возникновения внутри данных территориальных образований «очагов неблагополучия», высокий уровень проблемной концентрации которых снижал агломерационный эффект, что отмечают ведущие исследователи вопросов геоурбанистики.
На основании изучения работ С.С. Артоболевского и ряда других исследователей можно сделать вывод о том, что при применении западного опыта регулируемого развития крупнейших центров в России необходимо учитывать тот факт, что отличительной особенностью страны является высокая межтеррито-риальная разобщённость в уровне социально-экономического развития, которая может стать не только ограничением при осуществлении региональной политики, но и усугубить существующее положение, поэтому здесь представляется оптимальным сочетание элементов политики «выравнивания» и «стимулирования центров роста». Интересен в данном случае опыт Японии, где одной из задач государственного планирования развития территорий стало обеспечение равных социально-экономических условий жизнедеятельности населения на всей территории страны. Это достигается путём экономического районирования, которое служит инструментом рационального размещения производительных сил и решения социальных проблем населения [1, с. 16-18].
Поэтому учреждение федеральных округов открывает возможности принятия решений в масштабе, которого в постсоветской России не существовало. При этом их размеры соответствуют территориям современных макрорегионов, что даёт возможность применять лучший мировой опыт территориальным развитием с учётом национальных особенностей.
Поскольку уровень развития каждого региона является средневзвешенным значением уровней развития муниципальных образований, входящих в его состав, представляется необходимым и на данный момент достаточным сосредоточить усилия на поддержании и развитии высокого качества жизнедеятельности населения в муниципалитетах. Это означает, что при разработке стратегии развития региона важно во главу угла поставить её муниципальную направленность, так как основным объектом управленческого воздействия, так или иначе, будут элементы социально-экономической системы региона, сосредоточенные на территориях муниципальных образований.
Возвращаясь к тезису об отсутствии в разработанных к настоящему времени стратегических документах регионов муниципального блока, нужно сказать о том, что анализ научных публикаций и собственные наблюдения автора показали, что причинами сложившейся ситуации часто становится отсутствие понимания совместных перспектив и путей развития региональными органами власти и органами местного самоуправления; наличие своего рода «обязанности» исполнения органами местного самоуправления формально или неформально принятых региональными органами власти решений, которые в силу объективных в условиях современной России рычагов регулирования (например, межбюджетных отношений) имеют возможность влиять на деятельность органов местного самоуправления. В обоих случаях степень достижения результата будет минимальной, так как главным условием реализации любых стратегических инициатив является наличие совместных, по возмож-
ности равных интересов, условий и ответственности участия в планируемых проектах и программах.
Для региональных документов развития, разработанных к настоящему времени, отмечает Е.Л. Житкова, характерно отсутствие «научно обоснованных предложений по мерам государственной поддержки реализации концепций развития» [5, с. 114]. Это означает, что субъект Российской Федерации не в полной мере представлен как объект федеральной политики в собственном документе развития. Вместе с тем нельзя не учитывать тот факт, что грамотное реагирование на предложения федерального центра об участии в государственных проектах и программах позволяет региону значительно продвинуться в повышении уровня социально-экономического развития и заявить о себе как о территории, готовой стать центром реализации перспективных государственных целей.
Отсутствие дублирования и противоречий, а в идеальном случае согласованность стратегических документов федерального, регионального и местного уровня является непременным условием успешного достижения целей и выполнения задач государственного уровня.
Обращаясь к опыту развитых стран (Франции, Германии) в области регионального развития, можно отметить, что отношения всех уровней власти построены на принципах партнёрства. В обеих странах существуют рамочные законы, определяющие систему планирования в регионах, обеспечено согласованное осуществление мероприятий по развитию регионов, причём во Франции действует договорная форма закрепления отношений между государством и регионами (среднесрочные контракты по реализации планов) [1, с. 18-22]. Такой опыт полезен и вполне применим в России.
В соответствии со ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органам местного самоуправления предоставлены полномочия по принятию и организации выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований. Концепции и стратегии социальноэкономического развития муниципальных образований являются базисом подобных документов и в полной мере способствуют становлению института местного самоуправления как наиболее эффективному способу и возможности повышения качества жизни человека, проживающего в конкретном муниципальном образовании. Стратегический план развития муниципального образования - это, прежде всего, документ, носящий согласительный характер, это договор о сотрудничестве многих субъектов муниципальной социально-экономической системы.
Выше было отмечено, что муниципальное образование является составной частью региона, и состояние его социальной сферы и экономики оказывает прямое воздействие на региональные показатели. Для эффективной организации стратегического взаимодействия региональных и муниципальных органов власти необходимо применение механизма стратегического управления территориальным развитием в масштабах региона и при учёте муниципальных интересов и особенностей. Одной из составных элементов механизма должна стать региональная стратегия, обеспечивающая его рамочный и направляющий характер, при этом к работе в разработке документа следует привлекать не только специализированных экспертов и консультантов (как правило, иногородних), но и местных научных сотрудников, представителей коммерческих и некоммерческих организаций, активных граждан, использовать такие инструменты взаимодействия с контактными аудиториями, как публичные слушания, конференции, круглые столы. Это позволит приблизить создаваемый документ к договору общественно-государственного согласия, посредством которого будет возможной организация воздействия на субъекты реализации стратегических инициатив.
Важно учитывать тот факт, что процессу разработки стратегического плана должен предшествовать подробный анализ социально-экономического положения региона в двух аспектах: как единого целого и как системы, состоящей из многих элементов - муниципальных образований. Отражение в анализе второго аспекта призвано на начальной стадии заложить основы взаимодополняемости и непротиворечивости регионального и муниципального направлений развития.
Когда подобный документ создан или находится на стадии завершения, имеет смысл начать разработку стратегических документов отдельных муниципальных образований, которые, принимая участие в разработке стратегического документа регионального уровня, будут представлять себе, какая роль в развитии региона принадлежит им, что поможет более чётко выстроить собственную стратегию, которая призвана достичь целей как локального, так и территориального уровня. Итогом подобной работы станет, прежде всего, появление в регионе системы согласованных документов территориального развития. Кроме того, совместная деятельность органов власти различного уровня, населения, бизнеса, общественных организаций позволит существенно повысить возможности развития институтов гражданского общества в субъекте Российской Федерации.
Литература
1. Александров А.М. Стратегическое планирование инновационного социально-экономического развития региона (на примере Чувашской Республики): дис. ... канд. экон. наук / А.М. Александров. Чебоксары, 2007. 146 с.
2. Артоболевский С.С. Крупнейшие агломерации и региональная политика: от ограничения роста к стимулированию развития (европейский опыт) // Крупные города и вызовы глобализации / С.С. Артоболевский; под ред. В.А. Колосова и Д. Эккерта. Смоленск, 2003. С. 261-271.
3. Бекетов Н.В. Проблемы стратегического планирования региональным развитием / Н.В. Бекетов // Региональная экономика: теория и практика. 2008. № 35(92). С. 11-19.
4. Волчкова И.В. Актуальные социально-экономические проблемы формирования городских агломераций в Сибирском федеральном округе / И.В. Волчкова // Региональная экономика: теория и практика. 2009. № 12(105). С. 16-21.
5. Житкова Е.Л. Согласование интересов города и региона (опыт Краснодарского края) / Е.Л. Житкова // Проблемы прогнозирования. 2008. № 1. С. 108-122.
6. Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации одобрена Правительством Российской Федерации 30.06.2005 г. (http://www.minregion.ru/ OpenFile.ashx/Download?AttachID=184).
7. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.: утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р. ГАРАНТ Платформа F1 Эксперт.
8. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». ГАРАНТ Платформа F1 Эксперт.
ПЕТРОВА ИРИНА ВЕНИАМИНОВНА - соискатель учёной степени кандидата экономических наук, Чувашский государственный университет, Россия, Чебоксары (iniveri@yandex.ru.).
PETROVA IRINA VENIAMINOVNA - competitor of scientific degree of candidate of economics sciences, Chuvash State University, Russia, Cheboksary.
