CC BY
73
УДК 330.322.14
Подосинников Евгений Юрьевич, кандидат политических наук, доцент кафедры менеджмента и государственного и муниципального управления Курского государственного университета, старший казначей Управления Федерального казначейства по Курской области
e-mail: podosinnikov_e_u@mail.ru
Волобуев Сергей Николаевич, кандидат экономических наук, доцент кафедры менеджмента и государственного и муниципального управления Курского государственного университета
e-mail: snvol1959@bk.ru
Пясецкая Елена Николаевна, кандидат социологических наук, доцент кафедры менеджмента и ГМУ, Курский государственный университет
e-mail: rjahovska@mail.ru
ПОЛИТИКА КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК, НА ПРИМЕРЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВЛАСТИ
КУРСКОЙ ОБЛАСТИ
Аннотация: в статье затрагиваются актуальные вопросы региональных государственных закупок на современном этапе развития. Приводятся фактологические и статистические данные по субъекту РФ - Курской области, отражающие состояние проблемы. В статье используются ведомственные данные комитета по экономике и развитию Курской области, департамента финансовобюджетного контроля Курской области, территориального Управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Курской области.
Ключевые слова: государственные и муниципальные нужды, государственные закупки, Федеральная контрактная система, Закон № 44-ФЗ, комитет по экономике и развитию Курской области, департамент финансово-бюджетного контроля Курской области, территориальное Управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Курской области.
Podosinnikov Evgeny Yuryevich, the candidate of political sciences, the associate professor of management and public and municipal administration of Kursk state university, the senior treasurer of Management of Federal Treasury across Kursk region
e-mail: podosinnikov_e_u@mail.ru
Volobuyev Sergey Nikolaevich, сandidate of economic sciences, associate professor of management and public and municipal administration of Kursk state university
e-mail: snvol1959@bk.ru
Pyasetskaya Elena Nikolaevna., Candidate of Social Sciences, associate professor of management and State and municipal management, Kursk State University
1
e-mail: rjahovska@mail.ru
POLICY OF CONTROL AND SUPERVISION IN THE SPHERE OF THE GOVERNMENT AND MUNICIPAL PROCUREMENTS, ON THE EXAMPLE OF ACTIVITY
OF AUTHORITIES OF KURSK REGION
Summary: in article topical issues of regional government procurements at the present stage of development are raised. Factual and statistical data on the territorial subject of the Russian Federation - Kursk region, the problems reflecting a state are provided. In article departmental data of committee on economy and development of Kursk region, department of the financial and budgetary control of Kursk region, territorial administration of Federal Service for Financial and Budgetary Supervision in Kursk region are used.
Keywords: state and municipal needs, government procurements, Federal contract system, Law No. 44-FZ, committee on economy and development of Kursk region, department of the financial and budgetary control of Kursk region, territorial administration of Federal Service for Financial and Budgetary Supervision in Kursk region.
С вступлением в силу с 1 января 2014 года Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ) усилился контроль за осуществлением закупок на всех уровнях власти [1]. Вышеназванным законом кроме контроля в сфере закупок введены внутренний финансовый контроль, ведомственный контроль в сфере закупок, общественный контроль, а также контрактный аудит. Рассмотрим региональные особенности механизмов контроля и надзора, на примере следующих органов: комитет по экономике и развитию Курской области, департамент финансово-бюджетного контроля Курской области, территориальное Управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Курской области.
Постановлением Администрации Курской области от 30.12.2013 г. № 1054-па «О мерах по реализации Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [7] комитет по экономике и развитию Курской области определен органом исполнительной власти области, уполномоченным на осуществления контроля в сфере закупок.
Контроль в 2014 году осуществлялся в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов путем проведения плановых и внеплановых проверок. Так, за истекший период проведена 31 проверка, из них, в соответствии с планом проверок, утвержденным председателем комитета по экономике и развитию Курской области, 13 плановых [3].
Также, в 2014 году проведены 18 внеплановых проверок в соответствии с информацией Ревизионной комиссии МО «Город Курчатов», Администрации города Железногорска, Администрации города Курска, контрольно-счетной па-
2
латы Курской области, управления экономической безопасности и противодействия коррупции УМВД России по Курской области, Администрации Курчатовского района Курской области, а также регионального отделения общероссийского общественного движения «Народный фронт «За Россию» [4].
В ходе проведенных плановых и внеплановых проверок по выявленным нарушениям, содержащим признаки административных правонарушений, в 2014 году возбуждено 111 дел об административных правонарушениях, из которых 91 рассмотрено.
В 2014 году усилился контроль в сфере закупок и со стороны прокуратуры Курской области, города Курска и районных прокуратур [6].
Так за истекший период комитетом по экономике и развитию Курской области рассмотрено 29 постановлений заместителей прокуроров Курской области, заместителей прокуроров Курчатовского, Октябрьского, Болыпесолдат-ского, Железногорского, Конышевского, Дмитриевского районов Курской области, а также заместителя прокурора города Курска, что почти в 10 раз больше, чем в 2013 году (3 постановления прокуратуры).
В результате рассмотрения дел об административных правонарушениях в 2014 году должностные лица привлечены к административной ответственности в виде штрафов на сумму 1 468 462,19 рублей [8].
С вступлением в силу Федерального закона № 44-ФЗ [1] значительно увеличилось количество внеплановых проверок в связи с введением ведомственного, общественного контроля и аудита в сфере закупок.
Информация о нарушении законодательства о контрактной системе в сфере закупок по итогам вышеназванных мероприятий направляется контрольному органу в сфере закупок для рассмотрения в пределах компетенции. Более того, усложнилась сама процедура проведения проверок, увеличился объем и длительность проверок, в связи с изменениями в процедурах закупок.
Кроме того, Минэкономразвития России внесло на публичное рассмотрение и обсуждение проект закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», в части осуществления контроля
[5].
В связи с недостаточной эффективностью реализации муниципальными контрольными органами в сфере закупок своих функций законопроектом предполагается реорганизация системы контроля в сфере закупок на муниципальном уровне путем передачи полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов соответствующим контрольным органам субъектов Российской Федерации [6].
Кроме того, законопроектом предусмотрено создание Межведомственного совета по контролю и аудиту при уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, основными функциями которого являются рассмотрение результатов осуществления контроля и аудита в сфере закупок.
3
Вступивший в силу Федеральный закон № 44-ФЗ определяет несколько видов контроля, осуществляемого при проведении закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, в том числе новый вид контроля - внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере закупок [1].
Постановлением Губернатора Курской области от 30.12.2013 г. № 1054па «О мерах по реализации Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» департамент финансово-бюджетного контроля Курской области (далее - департамент) определен органом исполнительной власти области, уполномоченным на внутренний государственный финансовый контроль [7].
Полномочия департамента в части внутреннего государственного финансового контроля в сфере закупок определены частью 8 статьи 99 Федерального закона № 44-ФЗ, а также Положением о департаменте финансово-бюджетного контроля Курской области, утвержденным постановлением Губернатора Курской области от 08.10.2013 г. № 426-пг «Об утверждении структуры, штатной численности и Положения о департаменте финансово-бюджетного контроля Курской области» [7].
Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере закупок осуществляется в целях установления законности составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в отношении расходов, связанных с осуществлением закупок, достоверности учета таких расходов и отчетности в части:
а) соблюдения требований к обоснованию закупок, предусмотренных статьей 18 Федерального закона № 44-ФЗ, при формировании планов закупок и обоснованности закупок;
б) нормирования в сфере закупок, предусмотренного статьей 19 Федерального закона № 44-ФЗ, при планировании закупок;
в) определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), при формировании планов-графиков;
г) применения заказчиком мер ответственности и совершения иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;
д) соответствия поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта;
е) своевременности, полноты и достоверности отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги;
ж) соответствия использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки.
4
В соответствии с Планом контрольной деятельности департамента на 2014 год управлением по контролю в сфере закупок было предусмотрено проведение 17 контрольных мероприятий. По состоянию на 01.01.2015 объем выполненных запланированных контрольных мероприятий составил 100 %. Осуществлены плановые выездные проверки в отношении: 3 органов исполнительной власти Курской области (главных распорядителей бюджетных средств), 11 бюджетных учреждений Курской области, 3 казенных учреждений Курской области.
В ходе проведения плановых контрольных мероприятий проверено 2016 закупок на общую сумму 166,2 млн. рублей, объектам контроля выдано 4 предписания об устранении выявленных нарушений [9].
Основные виды нарушений, выявленные в ходе осуществления департаментом полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере закупок являются:
- несоответствие поставленного товара, выполненной работы, оказанной услуги условиям заключенных контрактов, или невозможность определить соответствие, в связи с тем, что в контрактах отсутствуют характеристики товаров, работ, услуг, что составляет 80 % выявленных нарушений;
- неприменение заказчиком мер ответственности и совершения иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контрактов - 20 % выявленных нарушений.
Основные причины указанных нарушений заключаются в следующем:
- отсутствии четко регламентируемого порядка взаимодействия между структурными подразделениями заказчика;
- недостаточном уровне квалификации контрактных управляющих и сотрудников контрактной службы, текучесть кадров;
- низком уровне внимания, уделяемого организации процесса осуществления закупок со стороны руководства заказчика, формальном подходе к проведению экспертизы поставленного товара, выполненных работ, оказанных услуг собственными силами [4].
Кроме того, сильное негативное влияние оказывает постоянно меняющийся функционал официального сайта, зачастую противоречащий нормам Федерального закона № 44-ФЗ [1], а также систематические сбои при его работе.
В 2015 году департаментом в целях осуществления внутреннего государственного финансового контроля в сфере закупок для обеспечения нужд Курской области запланировано проведение 30 выездных плановых проверок, в том числе в отношении 3 главных распорядителей средств бюджета, 21 областного бюджетного учреждения и 6 казенных учреждений.
С целью повышения квалификации сотрудников контрактных служб, контрольных органов в сфере закупок в мае 2014 года департаментом проведено совещание с руководителями и специалистами органов исполнительной власти Курской области, муниципальных образований по вопросам реализации
5
Федерального закона № 44-ФЗ в части организации внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля [9].
Кроме того, сотрудники департамента принимали участие в качестве лекторов по программе повышения квалификации «Управление государственными и муниципальными закупками» на курсах, организованных учебным заведениями на территории Курской, а также оказывали консультативную помощь сотрудникам органов местного самоуправления, осуществляющим внутренний муниципальный финансовый контроль в сфере закупок.
Также за прошедший период департаментом регулярно проводился мониторинг организации работы по осуществлению внутреннего муниципального финансового контроля в сфере закупок муниципальными образованиями Курской области. Проведено 7 выездных совещаний в шести районах области.
Переход к контрактной системе вызван необходимостью эффективного расходования бюджетных средств, сокращения коррупционных рисков, повышения прозрачности закупок. В целях достижения указанных показателей Федеральным законом № 44-ФЗ определен новый порядок осуществления контроля в сфере закупок, в том числе, определены органы, уполномоченные на осуществление такого контроля, и разграничены их полномочия.
Полномочия по осуществлению контроля в сфере закупок возложены, в частности, на органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, к которым, в свою очередь, на федеральном уровне относится Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (далее - Росфиннадзор) и ее территориальные органы.
В соответствии с возложенными полномочиями усилия Росфиннадзора направлены прежде всего на:
- пресечение нарушений при обосновании и нормировании закупок, формировании начальной (максимальной) цены контракта;
- отслеживание соответствия поставленных товаров, работ, услуг условиям контракта и их использования согласно целям закупки, применения заказчиком мер ответственности в случае нарушения поставщиком (подрядчиком) своих обязательств, а также своевременности, полноты и достоверности отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги [7].
Такой контроль призван осуществляться в целях установления законности составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в отношении расходов, связанных с осуществлением закупок, достоверности учета таких расходов и отчетности в соответствии с Законом о контрактной системе, Бюджетным кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Кроме того, Росфиннадзор наделен полномочиями по проведению проверок осуществления органами государственного (муниципального) финансового контроля, являющимися органами исполнительной власти субъектов Россий-
6
ской Федерации (местных администраций), контроля за соблюдением Закона о контрактной системе.
Порядок осуществления Росфиннадзором, в том числе, перечисленных полномочий, регламентирован в Правилах осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансовобюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 № 1092 [7].
В рамках реализации полномочий, предоставленных Законом о контрактной системе, Территориальным управлением за 2014 год проведено 16 плановых выездных и камеральных проверок [10]. Основным источником информации для отбора субъектов контроля послужил официальный сайт для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг (далее — официальный сайт).
Помимо этого, источниками для указанной информации являются сайты Федерального казначейства и Минэкономразвития, информация Минфина РФ, Федерального казначейства, органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов РФ, местных администраций, главных администраторов доходов федерального бюджета, главных распорядителей (распорядителей) средств федерального бюджета; информация правоохранительных органов, иных органов, уполномоченных на осуществление контроля, утвержденные государственные и ведомственные программы и другие.
Отбор субъектов контроля для проведения контрольных мероприятий осуществлялся на основе риск-ориентированного подхода с учетом критериев значимости мероприятий, осуществляемых заказчиками, в отношении которых предполагалось проведение финансового контроля и объема бюджетных расходов, например, значительная стоимость закупки [6].
В общей сложности за 2014 год Территориальным управлением выявлено более 60 нарушений требований законодательства о контрактной системе, из них 65 % нарушений процедурного характера и 35 % нарушений финансового характера на сумму около 1 млн. рублей (7 % от общего объема закупок) [10].
При этом, существенных нарушений, повлекших ущерб для федерального бюджета, не установлено.
Среди выявленных нарушений процедурного характера необходимо отметить такие, как:
- отсутствие или недостоверность отчетности об исполнении государственного контракта;
- исполнение государственного контракта с нарушением требований, предусмотренных контрактом.
В части выявленных в 2014 году нарушений законодательства о контрактной системе финансового характера необходимо отметить, что основную долю среди них составляют нарушения обоснования начальной (максимальной) цены контракта (57 % от выявленных) [10].
7
Кроме того, в ходе контрольных мероприятий установлены факты:
- принятия при исполнении контрактов товаров, работ, услуг, не предусмотренных условиями государственных контрактов;
- несвоевременного отражения в регистрах бухгалтерского учета поставленных товаров;
- занижения пени в результате неверного расчета пени, указанной в претензии об уплате неустойки.
В целях реализации материалов проверок соблюдения законодательства о контрактной системе Территориальным управлением выдано субъектам контроля 3 предписания об устранении выявленных нарушений, которые на сегодняшний день исполнены. В пределах своей компетенции в 2014 году дела об административных правонарушениях Территориальным управлением не возбуждались. Информация о проведенных Территориальным управлением проверках, их результатах и выданных предписаниях размещена на официальном сайте [10].
В рамках осуществления взаимодействия по реализации результатов контрольных мероприятий по соблюдению заказчиками законодательства о контрактной системе Территориальным управлением переданы в Прокуратуру Курской области материалы по 13 проверкам, в ходе которых установлены нарушения законодательства о контрактной системе, для рассмотрения вопроса о принятии мер прокурорского реагирования.
По указанным материалам органами Прокуратуры Курской области возбуждено 2 дела об административных нарушениях, в отношении одного из субъектов проверки вынесено представление, по результатам рассмотрения которого 1 должностное лицо привлечено к дисциплинарной ответственности.
Обобщение состояния исполнения требований Федерального закона № 44-ФЗ [1] муниципальными образованиями Курской области показывает, что по состоянию на текущий момент ситуация в части организации контроля и надзора в сфере закупок на уровне региона, муниципальных районов и городских округов области в целом удовлетворительная. В дальнейшем работа по выявлению и пресечению нарушений в сфере законодательства в сфере закупок будет продолжена органами власти на территории Курской области.
Таким образом, на территории Курской области, в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ, осуществляется внутренний финансовый контроль, ведомственный контроль в сфере закупок, общественный контроль, а также контрактный аудит. Региональные особенности механизмов контроля и надзора позволяют сделать вывод об эффективной работе уполномоченных органов. Кроме того, с целью недопущения совершения заказчиками Курской области нарушений законодательства уполномоченные специалисты органов власти участвуют в обучающих семинарах, совещаниях, круглых столах проводимых по вопросам применения норм законодательства о контрактной системе. В целях повышения эффективности контроля за соблюдением законодательства о контрактной системе в сфере закупок большое внимание, в настоящее время,
8
уделяется взаимодействию общественных организаций, различных государственных структур, правоохранительных и контролирующих органов.
Статья подготовлена при поддержке РГНФ в рамках проекта №14-12-46006
Список литературы:
1. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ, 08.04.2013, №14, ст. 1652.
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 № 1084 «О порядке ведения реестра контрактов, заключенных заказчиками, и реестра контрактов, содержащего сведения, составляющие государственную тайну» // Собрание законодательства РФ, 09.12.2013, №49 (часть VII), ст. 6427.
3. Подосинников Е.Ю., Власов А.А. Совершенствование процедур и методов государственного управления инструментами организации информационных потоков в сфере управления общественными финансами (учебнометодическое пособие) / Курск: Изд. Персона - Принт, 2014. - 110 с. ISBN 9785-9916-9148-7.
4. Подосинников Е.Ю., Железняков С.С. Внедрение и развитие элементов государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» в Курской области (монография)/ Курск: Изд-во Юго-Западный государственный университет, 2014. - 107 с. ISBN 978-5-9905749-8-4.
5. Подосинников Е.Ю. Особенности управления размещением заказов для муниципальных нужд Курской области как важнейшего элемента государственного регулирования расходования бюджетных средств / Орел: Изд-во Среднерусский вестник общественных наук, 2014. - №6 (36). - с. 69-74. ISSN 20712367.
6. Подосинников Е.Ю., Борщик Н.Д., Волобуев С.Н., Пясецкая Е.Н. Эволюция систем управления городами Курского края в условиях постсоветской социально-экономической трансформации / Экономические науки. Научно-информационный журнал, 2015. № 6 (127). С. 42-49. ISSN 2072-0858.
7. http://www.consultant.ru - справочно-правовая система Консультант Плюс.
8. http://kurskoblinvest.kurskoblinvest.lclients.ru - официальный сайт комитета по экономике и развитию Курской области.
9. http://adm.rkursk.ru/index.php?id=1089 - официальный сайт департамента финансово-бюджетного контроля Курской области.
10. http://www.r46.rosfinnadzor.ru - официальный сайт территориального Управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Курской области.
9
