CC BY
261
УДК 35.076.13
Подосинников Евгений Юрьевич, кандидат политических наук, доцент кафедры менеджмента и государственного и муниципального управления Курского государственного университета, старший казначей Управления Федерального казначейства по Курской области e-mail: [email protected]
Железняков Сергей Сергеевич, кандидат экономических наук, доцент, заведующий кафедрой государственной политики и территориального управления Юго-Западного государственного университета е-mail: [email protected]
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНТРОЛИРУЮЩИХ ОРГАНОВ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК (НА ПРИМЕРЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КУРСКОГО УПРАВЛЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ СЛУЖБЫ РОССИИ)
Аннотация: в статье затрагиваются актуальные вопросы государственных закупок на современном этапе развития. Приводятся региональные данные по Курской области - фактологические и статистические, отражающие состояние проблемы. В статье используются ведомственные данные Курского УФАС России.
Ключевые слова: государственные и муниципальные нужды,
государственные закупки, Федеральная контрактная система, Закон № 44-ФЗ, УФАС России.
Podosinnikov Evgeny Yuryevich, the candidate of political sciences, the associate professor of management and public and municipal administration of Kursk state university, the senior treasurer of Management of Federal Treasury across Kursk region
e-mail: [email protected]
Zheleznyakov Sergey, the candidate of economic sciences, associate professor, the head of the department of public policy and territorial Southwest State University (Kursk) е-mail: [email protected]
CONTROL AND SUPERVISION IN THE SPHERE OF GOVERNMENT PROCUREMENTS AS THE INSTRUMENT OF FIGHT AGAINST CORRUPTION (ON THE EXAMPLE OF ACTIVITY OF KURSK OFFICE OF THE FEDERAL ANTIMONOPOLY SERVICE OF RUSSIA)
Summary: in article topical issues of government procurements at the present stage of development are raised. Regional data on Kursk region - the factual and
statistical, reflecting a state problems are provided. In article departmental data of Kursk UFAS of Russia are used.
Keywords: state and municipal needs, government procurements, Federal contract system, Law No. 44-FZ, UFAS of Russia.
Государственная политика «за честные закупки» повлекла за собой принятие нового Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - ФЗ «О контрактной системе...», Закон) [1], который вступил в действие с 01 января
2014 года, заменив действовавший Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказаниеуслуг для государственных и муниципальных нужд» [7].
Наряду с введением более широкого спектра способов закупок ФЗ «О контрактной системе...» предъявил к заказчикам многие дополнительные требования - включая детальное планирование закупок, обоснованиеначальных цен, проведение экспертизы, контроль за исполнением контрактов, проведение мониторинга и аудита эффективности закупок.
С началом реализации ФЗ «О контрактной системе...» возникло много дискуссионных вопросов его применения как со стороны заказчиков, так и со стороны участников закупок, в связи с чем уже к середине 2014 года Закон был существенно изменен и дополнен новыми нормами, и к концу 2014 года действующий Закон уже трижды претерпел изменения. По состоянию на октябрь 2015 года в ФЗ «О контрактной системе...» было внесено 18 редакций [1]. Таким образом, на сегодняшний день на законодательном уровне многие спорные моменты устранены. Следует отметить, что многие из новых, ранее спорных положений ФЗ «О контрактной системе...», могут быть применены только после принятия необходимых подзаконных актов, большую часть из которых должно утвердить Правительство РФ до октября
2015 года.
В соответствии с ФЗ «О контрактной системе...» значительно изменены и правила осуществления государственного и муниципального контроля в сфере закупок по сравнению с правилами, действовавшими в Законе № 94-ФЗ:
- полномочия по осуществлению контроля разграничены между контролирующими органами;
- подробно определено, как должны разрешаться противоречия между результатами проверок муниципальных, региональных и федеральных органов [3].
Федеральная антимонопольная служба (далее - ФАС России) постановлением Правительства Российской Федерации от 26.08.2013 № 728 определена федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и согласование
применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) [1].
Управление Федеральной антимонопольной службы
по Курской области (далее - Курское УФАС России), является территориальным органом ФАС России, и осуществляет контроль на территории Курской области за соблюдением законодательства и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере закупок заказчиками, уполномоченными органами, специализированными организациями, комиссиями по осуществлению закупок и их членами путем рассмотрения жалоб, проведения плановых и внеплановых проверок [10].
В целях реализации возложенных полномочий, за период 2014 года Курским УФАС России было рассмотрено 336 жалоб. За первый год после перехода на федеральную контрактную систему количество жалоб по сравнению с 2013 годом, незначительно (на 11 %), но снизилось. Следует отметить, что основная часть жалоб от участников закупок распределилась равномерно на долю государственных заказчиков субъекта РФ и муниципальных заказчиков, в то время как на действия федеральных государственных заказчиков жалоб было подано меньше.
Из общего количества рассмотренных Курским УФАС России жалоб доля признанных обоснованными возросла и составила 62 % (по данным ведомственной отчетности 2013 года доля признанных обоснованными жалоб по 94-ФЗ составила 51 %) [10].
Курским УФАС России проведено более 500 внеплановых проверок по соблюдению требований ФЗ «О контрактной системе...». Осуществление внеплановых проверок органом контроля в сфере закупок всегда сопряжено с поступлением жалобы от участника закупки или информацией от правоохранительных и контрольно-надзорных органов о наличии нарушения законодательства о закупках. Всего специалистами Курского УФАС России было проверено 1255 закупочных процедур, в половине из которых были выявлены нарушения законодательства о контрактной системе, основными из которых можно выделить следующие:
- нарушение порядка отбора участников закупки (необоснованный допуск, либо необоснованный отказ в допуске к участию в торгах, запросе котировок, запросе предложений);
- сокращение сроков размещения информации на официальном сайте РФ - www.zakupki.gov.ru;
- утверждение документации о закупке с нарушением требований ФЗ «О контрактной системе...»:
а) требования к участникам закупки, к товару, работе, услуге не установлены заказчиком в документации о закупке;
б) проект контракта по своему содержанию не соответствует требованиям ФЗ «О контрактной системе...» (отсутствуют сроки действия контракта, порядок расчета штрафов, пеней, неустоек, порядок расторжения контракта отличается от указанного самим же заказчиком в извещении и документации) [4].
Значительно выросло в 2014 году количество обращений о согласовании возможности заключения контракта у единственного поставщика в связи с тем, что Законом был существенно расширен перечень случаев, когда заказчикам необходимо обратиться за получением такого согласования в контрольный орган. Так, Курским УФАС России ранее рассматривалось в среднем 15-20 согласований в год, тогда как в 2014 году было рассмотрено 681 обращение. Из них по результатам рассмотрения 557 обращений принято решение о согласовании возможности заключения контракта, в 124 случаях было отказано в связи с выявленными нарушениями. В силу декабрьских изменений, внесенных в Закон, перечень случаев согласования заключения контракта у единственного поставщика существенно сокращен, что положительно отразилось на эффективности работы заказчиков и упростило работу органов контроля в сфере закупок.
В 2014 году также увеличилось и количество обращений государственных и муниципальных заказчиков о включении участников закупок в реестр недобросовестных поставщиков (далее - РНП), ведение которого возложено исключительно на антимонопольный орган. В 2014 году Курским УФАС получено и рассмотрено 42 таких обращения. По результатам рассмотрения обращений сведения о 21-м участнике были включены в РНП [10].
За первый год после перехода на контрактную систему Курским УФАС по результатам рассмотрения жалоб и проведенных контрольных мероприятий возбуждено и рассмотрено 66 дел об административных правонарушениях, из которых треть дел была инициирована органами прокуратуры по результатам прокурорских проверок. Наиболее частым среди допущенных правонарушений (85 % дел) было утверждение документации о закупке с нарушениями законодательства о контрактной системе. Общая сумма наложенного административного штрафа за 2014 год составила 557 300 рублей, сумма административных штрафов, взысканных Курским УФАС России в доход соответствующих бюджетов составила 471 700 рублей (85 %).
Принимая во внимание тот факт, что допущенные нарушения могут носить и умышленный характер, в соответствии с приказом ФАС России по результатам рассмотрения жалоб на действия (бездействие) заказчиков информация и материалы о таких нарушениях в сфере закупок с начальной (максимальной) ценой контрактов свыше 10 000 000 рублей, направляются в правоохранительные органы Курской области. Направляются указанные материалы в правоохранительные органы с целью раскрытия более серьезных правонарушений, таких как, например, нарушение бюджетного законодательства, превышение должностных полномочий, коррупцию, коммерческий подкуп и т.п. В этой части Курское УФАС России в 2014 году продолжило активную скоординированную работу по взаимодействию с правоохранительными органами Курской области. Так, в УМВД России по Курской области и прокуратуру Курской области направлено 27 материалов, в Следственном управлении Следственного комитета России по Курской области - 18, в УФСБ России по Курской области - 18 материалов.
Результатом такого взаимодействия, например, при участии УФСБ России по Курской области, стало раскрытие специалистами Курского УФАС России картельных соглашений на торгах, по фактам которых впервые в Курской области возбуждено уголовное дело по статье 178 Уголовного кодекса РФ. Это дело в отношении 7 организаций, большинство из которых - подставные «фирмы-однодневки». Действовали фирмы по схеме «таран» напротяжении 2-х лет, выиграли 9 аукционов на общую сумму более 27 миллионов рублей. Доход организаторов картеля превысил 11 миллионов рублей. Схема «таран» - одна из наиболее распространенных, когда два участника картеля подают ценовые предложения со значительным снижением от начальной (максимальной) цены (падение достигает от 70 до 90 %). Их задача - занять первое и второе места при ранжировании заявок по цене, и «отсечь» добросовестных участников торгов, не состоящих в сговоре [10].
При этом «таранщики» заведомо не намерены заключать контракт и выполнять заказ по предложенной ими заниженной цене. Для этого вторые части заявок умышленно не соответствуют предъявляемым к ним требованиям, что исключает возможность заключения с ними контракта.
Третий участник сговора - запланированный победитель, должен подать ценовое предложение, которое займет третье место при ранжировании.
Поскольку запланированный победитель осведомлен о том, что его соучастники заведомо будут не соответствовать требованиям, он подает свое ценовое предложение всего лишь на один шаг ниже, чем добросовестный участник, предложивший наименьшую цену. Единая согласованная стратегия поведения обеспечивает участникам сговора 1, 2 и 3 места при ранжировании поданных ими ценовых предложений, после чего заявки, занявшие 1 и 2 места (с «заниженными» ценовыми предложениями), признаются несоответствующими (отклоняются), либо контракт не заключается, и участник такого картеля, занявший 3 место (запланированный победитель), получает контракт.
Выявление и пресечение антиконкурентных соглашений на торгах является важным и эффективным механизмом защиты прав добросовестных представителей бизнеса (в особенности малого и среднего бизнеса) при обеспечении их доступа к выполнению государственного и муниципального заказа. Средства, выделяемые государством для обеспечения государственных и муниципальных нужд, являются немаловажным инструментом развития конкурентной среды, при условии прозрачного, честного, состязательного доступа бизнеса к этим ресурсам. Сговоры на торгах полностью исключают ценовую конкуренцию, приводя к поддержанию цен, препятствуют добросовестным участникам торгов получить заказ. Ущерб от сговоров наносится как государственному и муниципальным бюджетам, так и хозяйствующим субъектам [5].
В настоящее время при взаимодействии с УБЭП УМВД России по Курской области Курским УФАС России уже возбуждено 5 дел, при
рассмотрении которых расследуются признаки аналогичного картеля в сфере закупок пищевых продуктов.
Работа над Законом продолжается и реализация заложенных в него норм показывает, что требования к детальному планированию закупок, проведению экспертизы, мониторингу и аудиту, при осуществлении которых заказчиком задействован, как правило не один, а несколько специалистов, повремени проведения всей цепочки процедуры закупки, если измерять затраты в человеко-часах, приводят к увеличению расходов самого заказчика и ставят под сомнение вопрос об эффективности таких закупок.
В этой связи вопрос об издержках при проведении закупок приобрел особую актуальность. В ряде случаев закупки оказываются вообще невыгодным мероприятием. Для мелких закупок объемом до 100 тысяч рублей издержки составляют около 19 % от их стоимости. Для средних по российским меркам закупок (100-500 тыс. рублей) этот показатель снижается до 6,2 %. И лишь для крупных закупок (свыше 500 тыс. рублей) он достигает 1,1 % от стоимости [4].
Таким образом, по мнению исследователей, применение формализованных закупочных процедур экономически оправданно лишь для крупных закупок, а проведение мелких закупок не требует такой детальной регламентации.
ФАС России, почти соглашаясь с экспертами, отмечает при этом, что вместе с ростом издержек на закупки снизилась, а не повысилась, как это предполагалось, конкуренция в данной сфере. Государственные заказчики отбирают подрядчиков по субъективным неценовым критериям, а то и вовсе обходят конкурентные процедуры. Уменьшилась поддержка малого и среднего бизнеса за счет государственного заказа, более чем вдвое упала доля средств, сэкономленных на торгах по строительным подрядам (на закупках для федеральных нужд 7,24 % в 2013 г. против 3,16 % в I квартале 2014 г.). При таких обстоятельствах, как видится и экспертам и ФАС, в действующий Закон требуется внесение еще ряда существенных поправок, которые позволят снизить издержки заказчиков и повысить эффективность закупок [10].
Так, на примере нашего региона, как показывает анализ многолетней практики деятельности уполномоченных органов по осуществлению закупок для нужд государственных и муниципальных заказчиков Курской области, можно с уверенностью отметить следующее. Проведение закупок уполномоченным органом осуществляется централизованно, что позволяет снизить издержки, и, как правило, повышает эффективность таких закупок одновременно снижая долю нарушений по сравнению с закупками, проводимыми самостоятельно мелкими государственными и муниципальными заказчиками (администрациями сельских советов, больницами, школами, детскими садами и т.п.), у которых, в большинстве случаев из-за отсутствия определенного объема знаний и опыта правоприменения, эффективность закупок существенно снижается или практически сводится к нулю, а доля допущенных нарушений по сравнению
с закупками, проводимыми уполномоченными органами в отдельных случаях кратно возрастает. Здесь, по мнению Курского УФАС России, необходимо продолжить положительную практику создания таких уполномоченных органов в муниципальных образованиях Курской области (не ниже муниципального района и городского округа) и проведения
централизованных закупок. Так, например, на действия комитета по управлению имуществом Курской области, определенного постановлением Администрации Курской области уполномоченным органом на осуществление закупок для нужд государственных заказчиков Курской области, за 2014 год поступили единичные жалобы, из которых большая часть была признана необоснованными.
Как отмечалось выше, ФЗ «О контрактной системе...» значительно изменены правила осуществления государственного и муниципального контроля в сфере закупок, существенно расширена система контролирующих органов, включены в систему Казначейство России и Росфиннадзор [9].
Нововведением в части контроля в сфере закупок стало наделение правом общественных объединений и объединений юридических лиц контролировать государственные и муниципальные закупки.
На территории Курской области активно реализует предоставленное Законом право Курская региональная общественная организация «Центр общественного контроля в сфере закупок». Безусловно, результат с одной стороны таких действий положительный, так как доводы, изложенные в обращениях в 90 % случаях находят свое подтверждение. Вместе с тем, с другой стороны, каких-либо «острых» нарушений, на выявление которых, по мнению разработчиков Закона, должно быть направлено общественное внимание (коррупция, закупка предметов роскоши и т.п.), из анализа большого объема жалоб, поступивших в Курское УФАС России за истекший период, не усматривается. Нарушения, которые были установлены специалистами Курского УФАС России по результатам рассмотрения заявлений и жалоб общественной организации и внеплановых проверок несущественные и носят, в основном, технический характер. Так, под пристальный общественный контроль попали больницы региона, сельские школы, дошкольные учреждения Курской области, которые закупают медицинские и лекарственные препараты, продукты питания, заказывают выполнение работ по ремонту систем отопления и т.п., на суммы не превышающие 250 тыс. рублей. В определенной степени, наличие формальных нарушений, не влекущих за собой изменение результатов закупки, создает в дальнейшей работе таких заказчиков проблемы организационного характера. Таким образом, по мнению Курского УФАС России, включившись активно в процесс контроля, общественная организация с одной стороны, оказывает содействие органам контроля в сфере закупок по выявлению нарушений, с другой стороны, «злоупотребляя» своим правом, нарушает ритм работы участников системы закупок.
При этом, по мнению Курского УФАС России, передача функций по организации и ведении закупок от такого рода «мелких» заказчиков
уполномоченным органам позволила бы разгрузить образовательные медицинские учреждения от несвойственных им функций, о чем было отмечено выше.
Что касается практической и методической помощи в организации работы по проведению закупок в пределах своей компетенции, то во исполнение поручения пункта 3 Протокола совещания Первого заместителя Председателя Правительства РФ И.И.Шувалова от 17.09.2013 г. № ИШ-П13-91пр и по поручению ФАС России, специалистами Курского УФАС России проводятся практические семинары (в том числе и выездные) с государственными и муниципальными заказчиками Курской области, организованные на базе ВУЗов Курской области: Курской академии государственной и муниципальной службы, Финансового университета при Правительстве РФ, МЭБИК. Разъяснительная работа в этом направлении ведется совместно с региональным органом контроля - комитетом по экономике и развитию Курской области и не только для заказчиков, но и для участников закупок - предпринимателей. Организатором таких встреч выступает комитет потребительского рынка, развития предпринимательства и лицензирования Курской области.
Достижение целей, закрепленных Законом, возможно исключительно при безусловном соблюдении требований действующего законодательства, как заказчиками, уполномоченными органами, так и участниками закупок, осознании важности нововведений и базовых принципов контрактной системы направленных на расширение возможности для участия физических и юридических лиц в закупках и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение открытости и прозрачности системы закупок, предотвращению коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок. Дальнейшая успешная реализация на территории Курской области Федерального закона от 05.04.2013 г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» зависит от всех участников системы закупок, в том числе от скоординированной и четкой работы всех звеньев системы органов контроля, гражданского и бизнес сообщества.
Статья подготовлена при поддержке РГНФ в рамках проекта №14-12-46006
Список литературы:
1. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ, 08.04.2013, №14, ст. 1652.
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 № 1084 «О порядке ведения реестра контрактов, заключенных
заказчиками, и реестра контрактов, содержащего сведения, составляющие государственную тайну» // Собрание законодательства РФ, 09.12.2013, №49 (часть VII), ст. 6427.
3. Подосинников Е.Ю., Власов А.А. Совершенствование процедур и методов государственного управления инструментами организации информационных потоков в сфере управления общественными финансами (учебно-методическое пособие) / Курск: Изд. Персона - Принт, 2014. - 110 с. ISBN 978-5-9916-9148-7.
4. Подосинников Е.Ю., Железняков С.С. Внедрение и развитие элементов государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» в Курской области (монография)/ Курск: Изд-во Юго-Западный государственный университет, 2014. - 107 с. ISBN 978-5-9905749-8-4.
5. Подосинников Е.Ю. Особенности управления размещением заказов для муниципальных нужд Курской области как важнейшего элемента государственного регулирования расходования бюджетных средств / Орел: Изд-во Среднерусский вестник общественных наук, 2014. - №6 (36). - с. 69-74. ISSN 2071-2367.
6. Подосинников Е.Ю., Борщик Н.Д., Волобуев С.Н., Пясецкая Е.Н. Эволюция систем управления городами Курского края в условиях постсоветской социально-экономической трансформации / Экономические науки. Научно-информационный журнал, 2015. № 6 (127). С. 42-49. ISSN 2072-0858.
7. http://www.consultant.ru - справочно-правовая система
Консультант Плюс.
8. http://www1.minfin.ru - сайт министерства Финансов РФ.
9. http://www.roskazna.ru - официальный сайт Федерального казначейства РФ.
10. http://kursk.fas.gov.ru - официальный сайт Управление
Федеральной антимонопольной службы по Курской области.
