Е.Н. Абанина,
доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой земельного и экологического права Саратовской государственной юридической академии
E.N. Abanina,
Doctor of Law, Associate Professor, Head of the Department of Land and Environmental Law, Saratov State Law Academy,
elena-abanina@yandex.ru
Д. Е. Петров, D. E. Petrov,
доктор юридических наук, доцент, Doctor of Law, Associate Professor,
профессор кафедры теории Professor of the Theory
государства и права of State and Law Department,
Саратовской государственной Saratov State Law Academy о
юридической академии dpetrov.saratov@mail.ru s
г
DOI: с
у
ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА g
В СФЕРЕ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ: „
ПОИСК БАЛАНСА ИНТЕРЕСОВ
■8
(D
Аннотация: авторы обращаются к актуальному вопросу о соотношении ин- СС тересов, возникающих при реализации экономической, экологической и социальной 3
составляющей концепции устойчивого развития. Целью статьи является выявление i
со
баланса экологических, экономических и социальных интересов человека, общества Г и государства в процессе реализации политики государства в области экологии, g экономики и социальной сфере, а также при их сочетании: эколого-экономической, & социально-экономической и эколого-социальной политики. Поставленные задачи были и реализованы при помощи общенаучных методов (анализ, синтез, диалектический метод) и формально-юридического метода. Обращается внимание на конкуренцию экологических и экономических целей и на недостаточное регулирование социальных интересов в экологическом законодательстве. На основе полученных результатов делаются выводы и предложения по совершенствованию правового регулирования эколого-экономико-социальных интересов в политике государства в сфере устойчивого развития.
Ключевые слова: устойчивое развитие, экологическая политика, экономическая политика, социальная политика, баланс интересов.
а
0
1
о g
ш X
0
ш
1
X р
59_
STATE POLICY IN THE FIELD ~
OF SUSTAINABLE DEVELOPMENT: i i
SEARCH FOR BALANCE OF INTERESTS
P U
o s
Abstract: in the article, the authors address the topical issue of the correlation ° J5 of interests arising in the implementation of the economic, environmental and social components ofthe concept ofsustainable development. The purpose ofthe article is to identify the balance of ecological, economic and social interests of a person, society and the state in the process ofimplementing state policy in the field ofecology, economy and social sphere,
as well as in their combination: ecological-economic, .socio-economic and ecological-social policy. The tasks were implemented using general scientific methods (analysis, synthesis, dialectical method) and the formal legal method. Attention is drawn to the competition of environmental and economic goals and the insufficient regulation of social interests in environmental legislation. Based on the results obtained, conclusions and proposals are made to improve the legal regulation ofecological, economic and social interests in the state policy in the field of sustainable development.
Keywords: sustainable development, environmental policy, economic policy, social policy, balance of interests.
В рамках Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 г. всеми государствами-членами ООН в 2015 г. были приняты семнадцать Целей устойчивого развития. В соответствии с указанной повесткой государства приняли решение добивать-„о ся устойчивого развития в трех его компонентах - экономическом, го социальном и экологическом - сбалансированным и комплексным образом. Таким образом были связаны воедино: окружающая среда, а общество и экономика.
§ Правовая база, позволяющая реализовывать политику государства § в отдельных направлениях по обеспечению устойчивого развития 2 (в экономической и социальной сферах, а также в сфере природо-^ пользования и охраны окружающей среды), в достаточной степени — разработана.
§ Так, государственная экологическая политика, несмотря на от-§ сутствие в научной среде единого понимания понятия и содержания § экологической политики [1], формально реализуется на основе ряда ^ правовых актов, среди которых Федеральный закон «Об охране окружающей среды», определяющий «правовые основы государственной о политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие ^ сбалансированное решение социально-экономических задач, сохране-С ние благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынеш-60 него и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны ^ окружающей среды и обеспечения экологической безопасности» [2]; СЧ экологическая доктрина, устанавливающая «цели, направления, задачи ® и принципы проведения в РФ единой государственной политики в об-^ ласти экологии на долгосрочный период» [3]; основы государственной политики в области экологического развития РФ на период до 2030 г., считающиеся документом, специально посвященном экологической политике и направленным на достижение «решения социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный
рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности» [4]. Соглашаясь с позицией И.О. Красновой о неконтролируемом росте и разнообразии форм права, используемых для выражения государственной экологической политики (стратегий, доктрин, прогнозов, основ государственной политики в той или иной области общественного развития) [5], отметим, что активная правотворческая деятельность в этой сфере обусловлена объективными причинами: ухудшением состояния окружающей среды, сокращением биоразнообразия, изменением климата, разрушением и деградацией природной среды. Но вместе с тем такая активизация демонстрирует желание и попытку государства определить угрозы, приоритетные направления, пути и средства реализации политики государства в области экологии.
Экономическая политика государства в целом представляет собой систему целенаправленных мер государства в области управления экономикой. Целью экономической политики государства, определенной Указом Президента РФ «О долгосрочной государственной экономической политике», является «повышение темпов и обеспечение устойчивости экономического роста, увеличение реальных доходов граждан РФ, достижение технологического лидерства российской экономики» [6]. Принимая во внимание вызовы и угрозы экономической безопасности РФ, дополнительно целями государственной политики в сфере обеспечения экономической безопасности определяются укрепление экономического суверените-
О)
та РФ; повышение устойчивости экономики к воздействию внешних | и внутренних вызовов и угроз; поддержание научно-технического Ц потенциала развития экономики на мировом уровне и повышение ее 8 конкурентоспособности; поддержание потенциала отечественного оборонно-промышленного комплекса, необходимого для решения за- 61 дач военно-экономического обеспечения обороны страны; улучшение ь ^ качества жизни населения [7]. ^ ?
Социальная политика государства представляет собой систему го- ® сударственных мер, направленных на культурное и интеллектуальное 8 | развитие личности, повышение качества и уровня жизни, устойчивое развитие гражданского общества и благосостояние народа [8], что отражается в основополагающих актах [9]. Как справедливо подчеркивает Г. С. Скачкова, «зачастую социальную политику понимают
только как государственную поддержку социально незащищенных групп населения либо сводят ее к социальной защите и социальному обеспечению населения» [10], в то время как «в ней находят истинное воплощение интересов людей, общества и семьи, а также классов, социальных групп и государства» [11].
Таким образом, можем заключить, что формирование политики государства в экологической, экономической и социальной сферах идет в соответствии с современными требованиями развития экологии, экономики и общества. Вместе с тем, исходя из идеи, заложенной в саму концепцию устойчивого развития, все Цели устойчивого развития и связанные с ними задачи носят комплексный и неделимый характер, и при реализации политики устойчивого развития все ее составляющие должны развиваться сбалансированно.
Предпосылки формирования сбалансированного развития эко-„о номики и охраны окружающей среды содержатся в экологическом го законодательстве. В частности, Государственная стратегия РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития а предусматривает реализацию закрепленного в Конституции РФ права § граждан на благоприятную окружающую среду, прав будущих по-§ колений на пользование природно-ресурсным потенциалом в целях 2 поддержания устойчивого развития, а также решение текущих соци-^ ально-экономических задач в неразрывной связи с осуществлением — адекватных мер по защите и улучшению окружающей среды, сбере-§ жению и восстановлению природных ресурсов [12]. 5 Анализ правовых актов, принятых в развитие названной § Стратегии, а также результатов реализации направлений, закреплен-^ ных в указанном и в ряде других документов, позволяют сделать вывод, что в большей степени речь идет об экологических и эконо-о мических аспектах развития, в то время как социальные интересы ^ (несмотря на их упоминание в документах) остаются недостаточно С урегулированными и, соответственно, нереализованными. Например, в сфере использования лесов действует Стратегия развития лесного 62 комплекса РФ на период до 2030 г. [13], закрепляющая цели, ориентиру рованные на развитие лесного комплекса, к основным направлениям СЧ развития сферы лесного хозяйства относит переход от сырьевой на® правленности лесного комплекса к рациональному управлению лесами, удовлетворение общественных потребностей в древесном сырье и других лесных ресурсах, а также в иных полезных функциях лесов; ведение лесного хозяйства на принципах сохранения экологической и социально-экономической роли лесов. Иными словами, акцентируется экономическая и экологическая составляющая, при этом со-
циальный компонент «привязан» к экономическому, что выражается в провозглашаемом принципе «социально-экономическая роль лесов».
Если говорить о сочетании экономической и социальной политики, то следует признать, что в государственных документах достаточно часто упоминается социально-экономическое направление. Например, стратегическое планирование в Российской Федерации включает в себя программирование социально-экономического развития РФ [14]. Цель социально-экономического развития определяется как состояние экономики, социальной сферы, которое определяется участниками стратегического планирования в качестве ориентира д своей деятельности и характеризуется количественными и (или) ка- § чественными показателями. В сфере экономики отдельно выделяются | отрасли с планируемой динамикой производства и выявленными фак- 3 торами, которые будут способствовать росту производства продукции | той или иной отрасли промышленности, а в отраслях социальной § сферы обозначены целевые показатели и векторы развития в обра- 8 зовании, здравоохранении, культуры, физической культуры и спор- ■§. та [15]. Однако мероприятия по реализации социальной политики О имеют в большей степени экономическую направленность, например, § увеличение размера заработной платы; создание прозрачного механизма оплаты труда руководителей организаций, финансируемых за § счет бюджетных ассигнований федерального бюджета; увеличение | количества государственных стипендий для выдающихся деятелей | культуры и искусства и т.д. [9]. |
Эколого-социальное же направление политики государства § в сфере устойчивого развития урегулировано не на таком уровне, О как эколого-экономическое или социально-экономическое, что подтверждают вышеназванные правовые акты, в которых социальные |3
|
интересы связаны с экономическими. Между тем социальный аспект | должен учитываться в экологической сфере и обеспечиваться по- Ц средством учета всех возможных интересов граждан, общественных 8 объединений, некоммерческих организаций в процессе охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Конкретно 63 в рамках правового поля социально-экологическое направление ь ^ государственной политики в сфере устойчивого развития может ^ ? заключаться в соблюдении прав граждан на доступ к природным т | ресурсам, в том числе права на охоту, рыболовство, пребывание ° | в лесах и сбор лесных ресурсов; обеспечении трудоустройства мест- ^ ного населения в отраслях экономики, связанных с использованием природных компонентов (минеральных, водных, лесных, земельных и др.); соблюдении прав на участие граждан, общественных объ-
единений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на окружающую среду.
Очевидно, что при реализации политики государства по обеспечению устойчивого развития в области экологии, экономики и социальной сфере возникает вопрос о приоритете целей и балансе интересов всех субъектов экологических, экономических и социальных отношений. Несмотря на провозглашение баланса реализации всех составляющих устойчивого развития, фактически отдельные направления остаются приоритетными. Например, в некоторые исторические периоды (90-е гг. прошлого столетия) приоритетными являлись именно экономические интересы, которые, как отмечает С.Ю. Королёв, «в большинстве случаев не самым лучшим образом влияют на экологию» [16]. В относительно недавнем прошлом (пандемия COVID-19), с одной стороны, вводились дополнительные .а ограничения прав граждан, что породило проблему несоблюдения го баланса публичных и частных интересов [17], с другой стороны, в целях поддержки экономики были смягчены значимые процедуры а экологического регулирования, включая экологический надзор, что § позволило говорить о приоритете экономических, а не экологических § интересов. Такая же проблема соблюдения баланса частных и публич-2 ных интересов актуальна и в настоящее время при осуществлении природопользования крупными компаниями, которое наносит вред — природной среде, традиционно используемой местным населением § и, соответственно, угрожает правам местного населения на исполь-25 зование природной среды.
Интересно, что Федеральный закон «Об охране окружающей среды», регулируя отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятель-
оо „
о ности, связанной с воздействием на природную среду, не упоминает
^ баланс интересов при осуществлении такой деятельности, но в числе С основных принципов охраны окружающей среды закрепляет принцип «научно обоснованного сочетания экологических, экономических 64 и социальных интересов человека, общества и государства в целях ^ устойчивого развития и обеспечения благоприятной окружающей СЧ среды и экологической безопасности». По мнению А.Л. Бажайкина, ® основанному на Концепции перехода Российской Федерации к устой-^ чивому развитию [18], где сказано, что «на современном этапе перехода к устойчивому развитию создаются рамочные условия, обеспечивающие возможность сопряженного, внутренне сбалансированного функционирования триады - природа, население, хозяйство», под «сочетанием интересов» можно понимать их сбалансированность [19].
Необходимость соблюдения баланса, или равновесия, при реализации всех направлений устойчивого развития основывается на понимании содержательной стороны связи экология - экономика - социальная сфера. Как совершенно справедливо подчеркивает С.А. Боголюбов, экономическая деятельность, выраженная в хозяйственной деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду в той или иной степени, постоянно вступает в конкуренцию с природопользованием, отражается на социальной политике государства и должна быть уравновешена с охраной окружающей среды посредством правового регулирования [20]. э
Баланс интересов при реализации политики государства по обе- | спечению устойчивого развития, на наш взгляд, должен выражаться | в научно обоснованном установлении уравновешенных взаимосвя- 3 занных прав и обязанностей субъектов правоотношений в области | экологии, экономики и социальной сферы, направленных на удов- « летворение потребностей настоящего поколения без ущерба для £ возможности будущих поколений удовлетворять свои потребности. .§. С учетом сказанного и с опорой на меры, предусмотренные Основами государственной политики в области экологического развития РФ, § баланс эколого-экономико-социальных интересов может выражаться в формировании экологически ориентированной экономики на основе § использования экологически ориентированных («зеленых») техно- | логий; государственной поддержке и стимулировании предприятий, | осуществляющих программы экологической модернизации произ- | водства; реализации мер поддержки для местного населения, в том § числе лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, ^ Сибири и Дальнего Востока РФ, чья традиционная деятельность и традиционное природопользование затронуты промышленностью; 3 участии граждан, общественных и иных некоммерческих объеди- | нений в решении задач в области охраны окружающей среды, учет Ц их мнения при принятии решений о планировании и осуществлении | экономической и иной деятельности, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, тем самым обеспечивая 65 соразмерное сочетание экологических, экономических и социальных ^ ^ интересов человека, общества и государства в целях устойчивого ^ ? развития. т |
Безусловно, выстроить сбалансированную систему прав § | и обязанностей субъектов правоотношений в области экологии, экономики и социальной сферы в условиях изменяющихся экономических и экологических отношений, когда с учетом степени важности устанавливаются приоритеты отдельных направлений,
достаточно сложно. Но именно право, выступая основным регулятором общественных отношений, в законодательной форме должно найти точки соприкосновения и обеспечить баланс соблюдения экономических, экологических и социальных интересов в целях устойчивого развития.
Список литературы:
1. Русин, С.Н. Экологическая политика и право. Проблемы формирования и реализации / С.Н. Русин // Экологическое право. - 2016. - № 3. - С. 9-15.
2. Об охране окружающей среды : федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ (в ред. от 10 июля 2023 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002. - № 2, ст. 133.
3. Об Экологической доктрине РФ : распоряжение Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. -2002. - № 36, ст. 3510.
4. Основы государственной политики в области экологического раз-ЭС вития РФ на период до 2030 г. : утв. Президентом РФ 30 апреля 2012 г. // § Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
* 5. Краснова, И.О. Правовая природа и система актов государственной
5 экологической политики / И. О. Краснова // Актуальные проблемы россий-§ ского права. - 2022. - № 1. - С. 164-177.
со 6. О долгосрочной государственной экономической политике : указ
2 Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 596 // Собр. законодательства Рос. С Федерации. -2012. -№ 19, ст. 2333.
7. О Стратегии экономической безопасности РФ на период до 2030 г. : 2 указ Президента РФ от 13 мая 2017 г. № 208 // Собр. законодательства Рос. ¡5 Федерации. - 2017. - № 20, ст. 2902.
^ 8. Рабаданова, А.А. Социальная политика государства как инструмент
О реализации стратегии социально-экономического развития / А. А. Рабаданова // Вопросы структуризации экономики. - 2010. -№ 2.- С. 395-397.
9. О мероприятиях по реализации государственной социальной политики § : указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 597 // Собр. законодательства Рос. ^ Федерации. - 2012. - № 19, ст. 2334.
10. Скачкова, Г.С. Социальная политика Российского государства и трудовое законодательство / Г.С. Скачкова // Трудовое право в России и за рубежом. - 2017. - № 4. - С. 3-6.
11. Литвин, А. Ю. Особенности социальной политики в аспекте социаль-~ но-экономической безопасности государства / А.Ю. Литвин // Отходы и ре-СЧ сурсы. - 2023. - Т. 10. - № s1. - Ш^: https://resources.today/PDF/12FAOR123. ® pdf (дата обращения: 29.06.2023).
12. О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обе-^ спечению устойчивого развития : указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г.
№ 236 // Собр. актов Президента и Правительства РФ. - 1994. - № 6, ст. 436.
13. Об утверждении Стратегии развития лесного комплекса РФ до 2030 г. : распоряжение Правительства РФ от 11 февраля 2021 г. № 312-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2021. - № 8, ч. 2, ст. 1398.
66
14. О стратегическом планировании в РФ : федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ (в ред. от 17 февраля 2023 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. - № 26, ч. 1, ст. 3378.
15. Прогноз социально-экономического развития РФ на период до 2024 г., разработан Минэкономразвития России // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
16. Королёв, С.Ю. Правовая охрана земель: некоторые проблемы понятийного аппарата в соотношении с политикой государства, направленной на экологизацию законодательства / С.Ю. Королёв // Правовая политика и правовая жизнь. - 2021. - № 3. - С. 35-43.
17. Белоусов, С.А. Принцип соразмерности и баланс интересов в системе . российского законодательства: общетеоретический ракурс рассмотрения § проблемы / С.А. Белоусов // Правовая политика и правовая жизнь. - 2021. д - № 4. - С. 38-42. §
18. Концепция перехода РФ к устойчивому развитию : утв. Указом 8 Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 // Собр. законодательства Рос. | Федерации. - 1996. - № 15, ст. 1572. §
19. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ § «Об охране окружающей среды» (постатейный) / под ред. О.Л. Дубовик // _о Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». ё
20. БРИКС: контуры многополярного мира: монография / О. А. Акопян, 3 Н.М. Бевеликова, К.М. Беликова и др.; отв. ред. Т.Я. Хабриева. - М.: ИЗиСП, 3 Юриспруденция, 2015. - 300 с. |
67
ь ь
л а: Э £
^ г
О 5 П |