CC BY
15
земельное и ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
УДК 349.6
DOI: 10.12737/jrl.2021.053
оценка эффективности применения эколого-правовых ограничений экономической деятельности в России
Н. И. Хлуденева
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия, khludeneva@mail.ru, https://orcid.org/0000-0003-4612-9697
Аннотация. Осуществление экономической деятельности на современном этапе развития общества сопряжено с необходимостью соблюдения значительного числа правовых ограничений в области охраны окружающей среды, призванных мотивировать субъектов такой деятельности к экологически ответственному поведению. В российской системе правовых координат такие ограничения сосредоточены преимущественно в законодательстве в области охраны окружающей среды и отраслевом природоресурсном законодательстве (водном, лесном, земельном законодательстве, законодательстве о недрах, животном мире). Однако установление эколого-правовых ограничений не является самоцелью правового регулирования охраны окружающей среды. Выполняя превентивную природоохранную роль, эколого-правовые ограничения направлены в том числе на создание условий для предотвращения, минимизации негативного воздействия экономической деятельности на окружающую среду, обеспечение устойчивого развития страны.
Методы исследования: общенаучные и частнонаучные методы познания (формально-юридический, функциональный, системно-структурный методы и др.).
Исследуются содержание и система установленных экологическим законодательством ограничений экономической деятельности. Сделан вывод о предопределенности социальной направленности эколого-правовых ограничений экономической деятельности предметной сферой их действия — общественными отношениями, складывающимися в процессе охраны окружающей среды, а также целью и задачами, стоящими перед экологическим правом на современном этапе его развития. Обозначены некоторые проблемы применения эко-лого-правовых ограничений экономической деятельности, а также критерии оценки эффективности их действия.
Ключевые слова: правовые ограничения в сфере охраны окружающей среды, экономическая деятельность, правовая категория, оценка эффективности применения эколого-пра-вовых ограничений
Для цитирования. Хлуденева Н. И. Оценка эффективности применения эколого-пра-вовых ограничений экономической деятельности в России // Журнал российского права. 2021. Т. 25. № 4. С. 157—172. DOI: 10.12737/jrL202L053
Assessment of the Effectiveness of the Application of Environmental and Legal Restrictions on Economic Activity in Russia
Natalya I. Khludeneva
Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia, khludeneva@mail.ru, https://orcid.org/0000-0003-4612-9697
Abstract. The implementation of economic activities at the present stage of society development is associated with the need to comply with a significant number of legal restrictions in the field of environmental protection, designed to motivate the subjects of such activities to environmentally responsible behavior. In the Russian system of legal coordinates, such restrictions are mainly concentrated in legislation in the field of environmental protection and industry-specific natural resource legislation (water, forest, land legislation, legislation on subsurface resources, and on the animal world). However, the establishment of environmental and legal restrictions is not an end in itself of the legal regulation of environmental protection. Performing a preventive environmental role, environmental and legal restrictions are aimed at creating conditions for preventing and minimizing the negative impact of economic activities on the environment, ensuring the sustainable development of the country.
The methodology of the study of the identified problematic issues included both general scientific and private scientific methods of cognition (formal-legal, system-structural methods, functional, etc.). The methodological tools used by the author allowed us to assess the current state of the system of environmental and legal restrictions in Russia, to identify problems that reduce the effectiveness of their application.
The article examines the content and system of restrictions on economic activity established by environmental legislation. It is concluded that the social orientation of environmental and legal restrictions on economic activity is predetermined by the subject area of their action — social relations that develop in the process of environmental protection, as well as the goals and objectives of environmental law at the present stage of its development. Some problems of applying environmental and legal restrictions of economic activity, as well as criteria for evaluating the effectiveness of their action, are identified.
Keywords: legal restrictions in the sphere of environmental protection, economic activity, legal category, assessment of effectiveness of environmental legal restrictions
For citation. Khludeneva N. I. Assessment of the Effectiveness of the Application of Environmental and Legal Restrictions on Economic Activity in Russia. Journal of Russian Law, 2021, vol. 25, no. 4, pp. 157—172. (In Russ.) DOI: 10.12737/jrl.2021.053
эколого-правовые ограничения как правовая категория. В теории экологического права вопросы, связанные с исследованием отраслевого понятийного аппарата, редко становятся объектом специального изучения. Как правило, легальные и док-тринальные эколого-правовые понятия и категории рассматриваются в контексте теоретического осмысления предмета и метода экологического права, механизма эколого-правового регулирования, правового статуса субъектов экологического права, особенностей объектов экологических отношений1. Между тем
1 См., например: Боголюбов С. А. Правотворчество в сфере экологии: монография.
М., 2010. 527 с.; Бринчук М. М. Экологиче-
ское право: объекты экологических отношений. М., 2011. 152 с.; Бринчук М. М. Конституция и экологическое право: монография. М., 2019; Васильева М. И. Публичные интересы в экологическом праве. М., 2003. 424 с.; Игнатьева И. А. Экологическое право: во-
нельзя недооценивать значение понятийного аппарата эколого-право-вой науки, выполняющего не только информационную, но и методологическую функцию. В рамках настоящего исследования рассмотрим категорию правовых ограничений в сфере охраны окружающей среды (далее также — эколого-правовые ограничения), являющуюся одним из инструментов моделирования эколого-правового воздействия на экономические отношения. Проблематика таких правовых ограничений освещена в юридической литературе пока фрагментарно2.
просы теории: монография. М., 2020. 272 с.; Колбасов О. В. Экология: политика и право. М., 1976. 230 с.; Рыженков А. Я. Принципы экологического права. М., 2018. 384 с.; Хлу-денева Н. И. Дефекты правового регулирования охраны окружающей среды: монография. М., 2014. 172 с.
2 См., например: Боголюбов С. А. Факторы и реализация ограничений в экологи-
Эколого-правовые ограничения можно представить как в общеправовом, так и отраслевом аспекте. В первом случае такие ограничения представляют собой разновидность ограничений в праве вообще, а во втором — являются первичным элементом механизма правового регулирования экологических отношений, поскольку правоограничиваю-щие средства в сфере охраны окружающей среды всегда облечены в форму эколого-правовой нормы.
В теории права под правовым ограничением при широком подходе к исследованию этой категории принято понимать «правовое сдерживание противозаконного деяния,соз-дающее условия для удовлетворения интересов контрсубъекта и общественных интересов в охране и защите», «установленные в праве границы, в пределах которых субъекты должны действовать», «исключение определенных возможностей в деятельности лиц»3. Приведенный
ческом праве // Юридическая техника. 2018. № 12. С. 412—419; Васильева М. И. О методах, средствах и способах правового регулирования экологических отношений // Экологическое право. 2009. № 2/3. С. 56 — 67; Галанов А. С. Правовые ограничения в сфере охраны окружающей среды // Юридическая техника. 2018. № 12. С. 455—457; Лунева Е. В. Экологические императивы в системе правовых предписаний о рациональном природопользовании // Журнал российского права. 2020. № 6. С. 148—161; Михайлов А. В. Экологическая безопасность: проблемы оптимизации межотраслевых связей экологического и предпринимательского права // Правовое обеспечение экологической безопасности в сфере природопользования и энергетики: сборник статей участников Международной научно-практической конференции, посвященной Году экологии в Российской Федерации, Казань, 8—9 декабря 2017 г. Казань, 2018. С. 43—48.
3 См.: Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве // Правоведение. 1998. № 3. С. 134—147; Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве: монография. 2-е изд. М., 2004. 250 с.
перечень доктринальных формулировок, определяющих содержание рассматриваемой правовой категории, можно дополнить и иными: «изъятие из конкретного дозволения»4, «специфический способ воздействия на общественные отношения, проявляющийся в ограничении возможности осуществления субъективного права при сохранении его объема и содержания»5 и т. д.
Правовым ограничениям как специфическому правовому явлению присущи свои характеристики: 1) они связаны с неблагоприятными условиями (угроза или лишение определенных ценностей) для осуществления интересов субъекта права, так как направлены на их сдерживание и одновременно на удовлетворение интересов противостоящей стороны и общественных интересов в охране и защите; 2) уменьшают объем возможностей субъектов правоотношений, что достигается с помощью установления обязанностей, запретов, наказаний и т. п.; 3) обозначают отрицательную правовую мотивацию; 4) предполагают снижение негативной активности; 5) выполняют функцию охраны общественных отношений6.
Эколого-правовые ограничения по правовой природе мало отличаются от ограничений в праве в целом, поскольку они также определяют границы дозволенного (допустимого в текущих условиях) поведения субъектов права, но в случае, когда они становятся участниками экологических правоотношений. Вместе с тем содержание правовых ограничений в сфере охраны окружающей среды и их социаль-
4 Семенюта Н. Н. Запреты и ограничения в правовом регулировании трудовых отношений в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2000. 215 а
5 Ищук И. Н. Ограничения в праве: общетеоретический аспект: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2006. 169 с.
6 См.: Малько А. В. Стимулы и ограниче-
ния в праве. С. 134—147.
ная направленность имеют свою отраслевую специфику, обусловленную прежде всего предметной сферой их действия, — общественными отношениями, складывающимися в процессе охраны окружающей среды, а также целью и задачами, стоящими перед экологическим правом на современном этапе его развития.
В общем виде эколого-правовые ориентиры России определены Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Закон об охране окружающей среды) и Основами государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г., утвержденными Президентом РФ 30 апреля 2012 г. (далее — Основы государственной политики в области экологического развития)7. В соответствии с преамбулой Закона об охране окружающей среды и п. 7 указанных Основ законодательство в области охраны окружающей среды и национальная экологическая политика призваны обеспечивать не только сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления экологического правопорядка и обеспече-
7 Приоритеты правового регулирования охраны окружающей среды (отдельных компонентов природной среды) в России закреплены и в иных документах нормативно-правового и программного характера: в федеральных законах от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», от 24 апреля 1995 г. 52-ФЗ «О животном мире», от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», Водном, Лесном и Земельном кодексах РФ, Законе РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-! «О недрах», Указе Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года».
ния экологической безопасности, но и сбалансированное решение социально-экономических задач, в том числе экологически ориентированный рост экономики.
Для решения поставленных задач первостепенное значение имеет формирование правовых условий для устойчивого развития страны — сбалансированного развития всех трех компонентов такого развития: экономического, социального и экологического8. В связи с этим к числу основных принципов охраны окружающей среды в России отнесена основополагающая идея о научно обоснованном сочетании (балансе) экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды9. «Отсутствие такого баланса неизбежно влечет исчерпание природных ресурсов и потенциала экономического роста, ведет к резкому ухудшению состояния здоровья населения из-за влияния неблагоприятных факторов окружающей среды. Отсюда следует, что развитие экономики не должно являться самоцелью, а должно находиться в гармонии с другими целями и задачами госу-дарства...»10. Уместно в связи с отмеченным привести и правовую позицию Конституционного Суда РФ, который в одном из своих решений отметил, что основной задачей государства как регулятора соответствующих правоотношений явля-
8 О понятии, целях и задачах устойчивого развития см. Повестку дня в области устойчивого развития на период до 2030 года, принятую резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 25 сентября 2015 г.
9 См. ст. 3 Закона об охране окружающей среды.
10 Право и экономическое развитие: проб-
лемы государственного регулирования эко-
номики: монография / отв. ред. В. А. Вайпан, М. А. Егорова. М., 2017. С. 193—205 (автор — А. Я. Рыженков).
ется достижение баланса частных и публичных интересов в экономической сфере и в сфере обеспечения экологической безопасности путем установления правового регулирования, ориентированного на профилактику экологических правонарушений и на стимулирование щадящих по отношению к окружающей среде методов хозяйствования в целях экосовместимого экономического развития11.
Таким образом, экологическое право в целом и правовые ограничения в сфере охраны окружающей среды в частности нацелены на формирование такого правового режима осуществления экономической деятельности, оказывающей воздействие на окружающую среду (далее также — экономическая деятельность, хозяйственная деятельность), при котором в максимально возможной степени (учитывая универсальную ценность природного наследия, наличие экономических условий, уровень научно-технологического развития и т. д.) обеспечивается баланс публичных и частных экологических, социальных и экономических интересов. При этом очевидно, что высокая социальная значимость (окружающая среда — единственно возможная сфера жизни) и слабая защищенность, в том числе правовыми средствами (право все еще не воспринимает «природу всесторонне, в полной и полезной ценности, полном объеме, в ее целостности»12), экологических интересов обусловливают необходимость расширения правоограничительного инструментария, призванного защитить эти потребности, уравновесить их с ан-
11 См. постановление КС РФ от 2 июня 2015 г. № 12-П по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 99, ч. 2 ст. 100 Лесного кодекса РФ и положений постановления Правительства РФ «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства».
12 Колбасов О. С. Завещание экологам // Избранное. М., 2017. С. 4—5.
тагонистическими экономическими интересами13.
Эколого-правовые ограничения можно рассматривать в узком и широком смысле: «Соответственно как синтетический, образуемый преимущественно запретами и обя-зываниями способ правового регулирования и как родовое понятие, включающее собственно ограничения, а также обременения и разнообразные требования, которые налагаются и предъявляются к субъектам экологических правоотношений и в конечном счете означают для них ограничения экономической свободы»14.
В отличие от доктринальных позиций в Законе об охране окружающей среды ограничения, как правовое средство воздействия на поведение участников экологических правоотношений, включены в состав требований в области охраны окружающей среды (природоохранных требований)15. То есть требования и
13 Потребности экономического развития общества на сегодняшний день таковы, что экологические интересы (как частные, так и публичные) остаются слабо защищенными. С каждым новым десятилетием мы наблюдаем тенденцию обострения конфликта между внутренне безграничными возможностями развития промышленных производств и ограниченным потенциалом природной среды. В процессе хозяйственной и иной деятельности особая ценность природы и законы ее развития большей частью игнорируются, что неумолимо приводит к ограничению способности биосферы к восполнению наносимого ей вреда (подробнее см.: Юридический конфликт: монография / отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 2017. С. 200— 215 (авторы — Н. В. Кичигин, Н. И. Хлуде-нева)).
14 Васильева М. И. О методах, средствах и способах правового регулирования экологических отношений. С. 56—67.
15 Согласно ст. 1 Закона об охране окружающей среды требования в области охраны окружающей среды (природоохранные требования) — предъявляемые к хо-
зяйственной и иной деятельности обяза-
ограничения в интерпретации законодателя не являются однопоряд-ковыми категориями. Одновременно с ограничениями к природоохранным требованиям Закон об охране окружающей среды относит обязательные условия осуществления любой деятельности, оказывающей воздействие на окружающую среду. При этом ни нормативное содержание, ни перечень природоохранных ограничений и условий он не определяет.
Заметим также, что не все из предусмотренных рассматриваемым Законом ограничительных средств охватываются указанным в нем термином «природоохранные требования». Очевидной иллюстрацией сказанного являются некоторые из закрепленных Законом об охране окружающей среды норм-принципов, например презумпция экологической опасности планируемой деятельности или обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении деятельности, безусловно обладающие эколого-правовым ограничительным потенциалом16.
Адресатами эколого-правовых ограничений являются участники экологических правоотношений, при
тельные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, нормативами в области охраны окружающей среды, федеральными нормами и правилами в области охраны окружающей среды и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды.
16 Пленум ВС РФ в постановлении от 30 ноября 2017 г. № 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде» подчеркнул, что при рассмотрении споров о возмещении указанного вида вреда и возложении соответствующей обязанности на причинителя такого вреда суды должны учитывать принципы охраны окружающей среды, установленные ст. 3 Закона об охране окружающей среды.
этом большая часть17 из них распространяет свое действие на лиц, реализующих экономическую деятельность, осуществление которой сопряжено с осуществлением негативного воздействия на окружающую среду.
С учетом выработанных юридической наукой (общетеоретической и отраслевой) и практикой подходов к определению содержания правовых ограничений вообще и эколо-го-правовых ограничений в частности можно заключить, что эколо-го-правовые ограничения экономической деятельности представляют собой императивные требования, установленные экологическим законодательством и адресованные субъектам экономической деятельности, конечной целью реализации которых являются сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия на окружающую среду и устранение последствий такого воздействия при осуществлении экономической деятельности, а также обеспечение устойчивого развития страны. При этом такие ограничения могут быть выражены в форме экологически значимых обязанностей или запретов, природоохранных нормативов (показателей, квот), изъятий или условий, нацеленных на формирование правового режима охраны окружающей среды (компонентов природной среды), в иных формах, которые могут именоваться в нормативных правовых актах по-разному, в зависимости от того, какова область их применения18.
17 Две третьих правовых предписаний, образующих «тело» Закона об охране окружающей среды, — правовые ограничения экономической деятельности, в процессе реализации которой может быть затронута окружающая среда.
18 Например, в ст. 26 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологи-
Система эколого-правовых ограничений экономической деятельности. В российской системе правовых координат такие ограничения сосредоточены преимущественно в законодательстве в области охраны окружающей среды и отраслевом природоресурсном законодательстве (водном, лесном, земельном законодательстве, законодательстве о недрах, о животном мире). С учетом комплексного характера экологического законодательства право-
ческих ресурсов» в целях обеспечения сохранения водных биоресурсов и их рационального использования предусмотрена возможность установления ограничений рыболовства, к которым отнесены: запрет рыболовства в определенных районах и в отношении отдельных видов водных биоресурсов, закрытие рыболовства в определенных районах и в отношении отдельных видов водных биоресурсов, минимальные размер и вес добываемых (вылавливаемых) водных биоресурсов, виды и количество разрешаемых орудий и способов добычи (вылова) водных биоресурсов, размер ячеи орудий добычи (вылова) водных биоресурсов, размер и конструкция орудий добычи (вылова) водных биоресурсов, распределение районов добычи (вылова) водных биоресурсов (район, подрайон, промысловая зона, промысловая подзона) между группами судов, различающихся по орудиям добычи (вылова) водных биоресурсов, типам и размерам, периоды добычи (вылова) водных биоресурсов для групп судов, различающихся орудиями добычи (вылова) водных биоресурсов, типами (мощностью) и размерами, количество и типы (мощность) судов, которые могут осуществлять промышленное рыболовство и прибрежное рыболовство одновременно в одном районе добычи (вылова) водных биоресурсов, минимальный объем добычи (вылова) водных биоресурсов на одно судно, время выхода в море судов для осуществления промышленного рыболовства и прибрежного рыболовства, периоды рыболовства в водных объектах рыбохозяйственного значения, иные установленные в соответствии с федеральными законами ограничения рыболовства.
вые ограничения в области охраны окружающей среды, адресованные субъектам экономической деятельности, содержатся также в законодательстве о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, об использовании атомной энергии, в области внутреннего водного транспорта Российской Федерации и др.
В общем виде систему эколого-правовых ограничений экономической деятельности можно представить следующим образом:
ограничения общего характера, распространяющие действие на все виды экономической деятельности;
ограничения специального характера, направленные на установление допустимых эколого-правовых параметров осуществления отдельных видов экономической деятельности, в том числе на определенных категориях объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, или обязательные для соблюдения на конкретной стадии реализации экономической деятельности.
И общие, и специальные эколо-го-правовые ограничения экономической деятельности могут носить постоянный или временный характер, определять границы дозволенного поведения субъектов такой деятельности в процессе ее воздействия на один или несколько компонентов природной среды, а также окружающую среду в целом. Правовые ограничения в области охраны окружающей среды могут распространять свое действие на всю территорию Российской Федерации, а могут устанавливать особенности охраны окружающей среды в границах определенной территории и (или) акватории.
Эколого-правовые ограничения экономической деятельности общего характера сформулированы в Законе об охране окружающей среды, который для идентификации таких правовых средств, как уже было отмечено ранее, использует термин «природоохран-
ные требования». Так, в ст. 34 Закона закрепляется, что любая деятельность, которая оказывает или может оказывать прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется в соответствии с обязательными условиями, ограничениями или их совокупностью (природоохранными требованиями), установленными нормативными правовыми актами, нормативами в области охраны окружающей среды, федеральными нормами и правилами в области охраны окружающей среды и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды. Приведенная формулировка допускает максимально широкую трактовку содержания и источников таких требований, к ним можно отнести фактически любое предписание этого Закона, а также требования иных нормативных правовых актов, регламентирующих природоохранную сферу, адресатом которых является природопользователь. При этом исчерпывающий перечень таких требований, равно как и их формально-юридические источники, Закон об охране окружающей среды не называет.
Еще одним эколого-правовым ограничением экономической деятельности общего характера является обязательное условие о проведении мероприятий по охране окружающей среды, включая мероприятия по сохранению и восстановлению природной среды, рациональному использованию природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности, предотвращению негативного воздействия на окружающую среду, ликвидации последствий такой деятельности, рекультивации или консервации земель19. Состав мероприятий по охране окружающей среды, предотвращению негативного воздействия на окружающую среду или критерии,
19 См. п. 2 ст. 34 Закона об охране окружающей среды.
на основании которых можно было бы на практике однозначно идентифицировать такие меры, законодательство в области охраны окружающей среды не определяет, в связи с чем правовые пределы допустимого поведения (объем возможностей) участников экологических правоотношений далеко не всегда понятны субъекту экономической деятельности, обязанному осуществлять такие мероприятия.
Специальные эколого-правовые ограничения экономической деятельности сформулированы более предметно. К таким ограничениям следует отнести требования Закона об охране окружающей среды о соблюдении нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, о лицензировании отдельных видов экономической деятельности в области охраны окружающей среды, о получении комплексного экологического разрешения и предоставлении декларации о воздействии на окружающую среду, о проведении оценки воздействия на окружающую среду планируемой экономической деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, о прохождении государственной экологической экспертизы и др.
Действие каждого из специальных эколого-правовых ограничений экономической деятельности распространяется на определенный круг субъектов такой деятельности (вид или стадию осуществления экономической деятельности). В частности, предварительное прохождение государственной экологической экспертизы является обязательным условием реализации только той экономической деятельности, обосновывающая документация которой отнесена к объектам экологической экспертизы (например, строительство не относящихся к объектам социальной инфраструктуры объектов капитального строительства в границах особо охраняемых природных территорий федераль-
ного значения допускается только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы). Применение указанного ограничения возможно только на стадии планирования экономической деятельности.
Закрепленные в Законе об охране окружающей среды специальные эколого-правовые ограничения экономической деятельности раскрываются и конкретизируются в иных законодательных актах природоохранного и иного характера — в федеральных законах «Об особо охраняемых природных территориях», «О животном мире», «Об отходах производства и потребления» (далее — Закон об отходах), «Об охране атмосферного воздуха», «О проведении эксперимента по квотированию выбросов загрязняющих веществ и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части снижения загрязнения атмосферного воздуха» (далее — Закон о квотировании выбросов) и др. Так, Законом об отходах детализирована обязанность хозяйствующего субъекта, осуществляющего деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I — IV классов опасности, пройти лицензирование такой деятельности, Законом о квотировании выбросов в рамках проведения эксперимента по квотированию выбросов на основе сводных расчетов загрязнения атмосферного воздуха в 12 крупных промышленных центрах России (Братск, Красноярск, Липецк и др.) закреплена обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих экономическую деятельность на квотируемых объектах, по разработке планов мероприятий по достижению квот выбросов.
В настоящее время в Российской Федерации на нормативном правовом уровне установлены тысячи общих и специальных эколого-пра-вовых ограничений, затрагиваю-
щих различные виды экономической деятельности. С конца 1990-х гг. число таких ограничений постоянно растет. Однако для достижения целей и задач правового регулирования охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной деятельности важно не столько установить правовые ограничения, сколько обеспечить неукоснительное соблюдение их адресатами. Только в этом случае эколого-правовыми ограничениями будет реализована превентивная природоохранная функция, направленная на создание условий для предотвращения и минимизации негативного воздействия на окружающую среду.
Критерии оценки эффективности применения эколого-право-вых ограничений экономической деятельности. Измерение эффективности используемых для целей упорядочения общественной жизни правовых средств, как и оценка эффективности права в целом, ставят во главу угла решение вопроса об определении объективных, разумных (рациональных) и соразмерных критериев такой оценки.
Отправной точкой для проведения оценки эффективности применения эколого-правовых ограничений экономической деятельности также является поиск оценочных критериев, являющихся индикаторами их возможности влиять на поведение субъектов экономической деятельности в целях обеспечения соблюдения ими легитимизированных правом экологических интересов человека, общества, государства.
Универсальным мерилом эффективности применения эколого-пра-вовых ограничений экономической деятельности являются цели правового регулирования охраны окружающей среды20. Как уже было от-
20 См.: Хлуденева Н. И. Эффективность правового регулирования охраны окружающей среды в России: от «конфликта целей» к экологическому правопорядку // Журнал российского права. 2017. № 12. С. 141—150.
мечено ранее, экологическое право направлено на создание правовых условий для реализации экологических потребностей общества (сохранение природоресурсного потенциала страны, защита экологических прав граждан и т. д.), на установление экологического правопорядка, создающего условия для устойчивого развития нашей страны. В процессе регламентации экономической деятельности (отдельного вида такой деятельности) посредством закрепления эколого-правовых ограничений указанные цели преобразуются в конкретные задачи21, но их концептуальная направленность на предупреждение и минимизацию негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду, на обеспечение качества окружающей среды, устойчивого функционирования естественных экологических систем и сохранения природных ландшафтов остается неизменной.
Именно целевой подход к оценке применения в том числе обязательных требований в области охраны окружающей среды, которые связаны с реализацией экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий, иных разрешений, аккредитации, реализован в Федеральном законе от 31 июля
21 Так, цель введения в ст. 46 Закона об охране окружающей среды специальных
эколого-правовых ограничений деятельности в области геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья, а также при переработке (производстве), транспортировке, хранении, реализации углеводородного сырья и произведенной из него продукции — предотвращение загрязнения и иного негативного воздействия на окружающую среду в результате попадания в нее нефти и нефтепродуктов, а также оперативное устранение негативных экологических последствий в случае их разлива.
2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (далее — Закон об обязательных требованиях). Указанным Законом установлены принципы оценки применения обязательных требований, а также общие правила проведения такой оценки.
Предусмотренный Законом об обязательных требованиях инструментарий для оценки качества их применения может быть использован и для целей оценки эффективности эколого-правовых ограничений, которые по своей правовой природе являются требованиями обязательного характера. Многие из эколого-правовых ограничений экономической деятельности уже внесены в Перечень нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий, иных разрешений, аккредитации, утвержденный приказом Росприроднадзора от 30 декабря 2020 г. № 1839.
В основу предложенной в Законе об обязательных требованиях методологии оценки применения обязательных требований заложены принципы проведения такой оценки: законность, обоснованность обязательных требований, правовая определенность и системность, открытость и предсказуемость, исполнимость обязательных требований. Каждый из обозначенных принципов по сути является одним из критериев, позволяющих оценить эффективность введения обязательных требований, в том числе эко-лого-правовых. Однако указанный Закон не ограничивается только установлением принципов оценки применения таких требований, предусматривая еще необходимость проведения в рамках комплексной оценки применения обязательных требований оценки достижения це-
лей введения обязательных требований. Критериями такой оценки, помимо уже обозначенных принципов, являются:
динамика ведения экономической деятельности в период действия обязательных требований, применение которых является предметом оценки;
сведения об уровне соблюдения обязательных требований, в том числе данные о привлечении к ответственности за нарушение обязательных требований, о типовых и массовых нарушениях обязательных требований;
количество и анализ содержания обращений субъектов регулирования в уполномоченные органы, в федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора), связанных с применением обязательных требований;
количество и анализ содержания вступивших в законную силу судебных актов по спорам, связанным с применением обязательных требований, по делам об оспаривании нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, в части разъяснений обязательных требований22.
На наш взгляд, указанные показатели (включая принципы) являются реальными критериями оценки эффективности примене-
22 См. п. 21 Правил оценки применения обязательных требований, содержащихся в нормативных правовых актах, подготовки, рассмотрения доклада о достижении целей введения обязательных требований и принятия решения о продлении срока действия нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования, или о проведении оценки фактического воздействия нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования, утв. постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2020 г. № 2454.
ния эколого-правовых ограничений экономической деятельности, которые позволяют оценить результаты применения таких ограничений, проанализировать их регулятивный потенциал в достижении целей их установления. Менее полезна для целей проведения оценки эффективности действия эколого-правовых ограничений экономической деятельности Методика оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, утвержденная приказом Минэкономразвития России в 2015 г.23, в которой акцент сделан на исследовании экономических показателей эффективности фактического воздействия нормативных правовых актов, использование которых не позволит дать объективную оценку результативности применения эколого-правовых ограничений. Так, многие правовые ограничения природоохранного характера при сравнении экономических выгод и издержек, связанных с их соблюдением, могут признаваться неэффективными, хотя их природоохранный потенциал может быть очень высоким (снижение нагрузки на окружающую среду, повышение уровня экологической безопасности, расширение форм экологически ответственного природопользования (экологопользования) и т. д.). Поэтому приоритетное использование экономических параметров для оценки эффективности эколого-пра-вовых ограничений хозяйственной деятельности вряд ли позволит получить достоверные выводы об их
23 См. приказ Минэкономразвития России от 11 ноября 2015 г. № 830 «Об утверждении методики оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, формы про-
екта плана проведения федеральным органом исполнительной власти оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, формы отчета об оценке фактиче-
ского воздействия нормативного правового акта, формы заключения об оценке фактического воздействия нормативного правового акта».
регулятивных возможностях, обоснованности дальнейшего применения в качестве правоограничи-тельного средства для целей упорядочения общественных отношений, охраны и защиты социально значимых природоохранных интересов.
проблемы применения эколо-го-правовых ограничений экономической деятельности. Практика реализации правовых ограничений в области охраны окружающей среды показывает, что их часто игнорируют субъекты экономической деятельности24. На наш взгляд, главной причиной несоблюдения установленных ограничений является слабая заинтересованность хозяйствующих субъектов в их неукоснительном соблюдении, неразвитость механизма экологопользова-ния в России. Этот интерес все еще не простимулирован должными мерами экономического характера как в виде санкций25 за нарушение природоохранных требований, так и с помощью мер государственной поддержки экологически ответственного поведения хозяйствующего субъекта.
Вместе с тем следует учитывать, что не всегда нарушения в природоохранной сфере являются следствием умышленного игнорирования субъектами экономической деятельности установленных эколого-правовых ограничений, поскольку многие из них реализуют корпоративную экологическую политику,
24 См.: Доклад о деятельности Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в 2019 г. URL: https://rpn.gov. ru/upload/iblock/09b/09b9a3ddb89741c4071 b612bbd0c28af.pdf.
25 Так, размеры санкций, установленных Кодексом РФ об административных правонарушениях, за несоблюдение обязанностей в области охраны окружающей среды регулярно увеличиваются, однако все еще остаются невысокими в сравнении с экономической прибылью, получаемой от реализации деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду.
проходят добровольную экологическую сертификацию и т. д.26 Природоохранная практика показывает, что государство, устанавливая в целях охраны окружающей среды ограничения экономической деятельности, не всегда своевременно принимает правовые решения, направленные на закрепление механизма реализации таких ограничений.
Проиллюстрируем отмеченное следующим примером. 1 января 2015 г. вступила в силу ст. 692 Закона об охране окружающей среды, закрепившая требование о постановке на государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную деятельность на указанных объектах. Эту обязанность необходимо было выполнить в течение двух лет, однако вследствие несвоевременного принятия подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих порядок постановки на учет27, не все субъекты хозяй-
26 См., например, Рейтинг экологической открытости целлюлозно-бумажных компаний лесного сектора России, подготовленный Всемирным фондом дикой природы (WWF России). URL: https://new. wwf.ru/what-we-do/forests/ekologicheskiy-reyting-rossiyskikh-kompaniy-tsellyulozno-bumazhnogo-sektora/.
27 Так, Правила создания и ведения государственного реестра объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, были утверждены постановлением Правительства РФ от 23 июня 2016 г. № 572, а Методические рекомендации по заполнению формы заявки о постановке объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду, на государственный учет, утвержденной приказом Минприроды России от 23 декабря 2015 г. № 554, с использованием программно-технического обеспечения учета данных объектов, — приказом Росприроднадзора от 24 ноября 2016 г. № 756 (утр. силу). То есть субъектам хозяйствен-
ственной деятельности успели выполнить новое требование, в связи с чем они де-юре становились правонарушителями — ст. 8.46 КоАП РФ, вступившая в силу 1 января 2017 г., установила ответственность в виде административного штрафа за невыполнение или несвоевременное выполнение обязанности по подаче заявки на постановку на государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.
Несоблюдение эколого-право-вых ограничений может быть обусловлено и тем, что у субъектов хозяйственной деятельности отсутствуют реальные возможности по их выполнению. К примеру, осуществление природоохранных мероприятий нередко сопряжено с необходимостью технического перевооружения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, являющихся основными средствами производства. Однако по экономическим затратам такое перевооружение для некоторых хозяйствующих субъектов будет равносильно прекращению их деятельности, поэтому вряд ли в этом случае субъект экономической деятельности добровольно выберет вариант прекращения своей деятельности. Кроме того, деятельность некоторых хозяйствующих субъектов может быть социально значимой (такова, в частности, деятельность градообразующих предприятий, теплоэлектроцентралей, очистных сооружений), а ее прекращение может не только не снизить антропогенную нагрузку на окружающую среду, но и привести к еще более масштабным негативным последствиям как
ной и иной деятельности фактически было предоставлено чуть больше месяца на постановку на государственный учет десятков тысяч объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, что по объективным причинам сделать было за такой непродолжительный период времени невозможно.
для нее, так и для социально-экономического развития соответствующей территории. В отношении таких субъектов экономической деятельности природоохранные ограничения должны вводиться поэтапно, чтобы они постепенно могли внедрить наилучшие доступные технологии.
Эффективной реализации субъектами экономической деятельности ограничений, установленных экологическим законодательством, препятствуют присутствующие в нем правовые неопределенности и избыточные требования. Так, Закон об охране окружающей среды не определяет ключевые для понимания содержания эколого-правовых ограничений и, соответственно, границ правомерного поведения субъектов экономической деятельности термины «мероприятия по сохранению и восстановлению природной среды», «мероприятия по обеспечению экологической безопасности», «мероприятия по предотвращению негативного воздействия на окружающую среду», «мероприятия по возмещению вреда окружающей среде», «экологическая информация» и др.
В свою очередь, законодатель,до-полнив Федеральным законом от 13 июля 2020 г. № 194-ФЗ ст. 11 Федерального закона «Об экологической экспертизе», необоснованно установил избыточное (учитывая огромную территорию, которую занимает Арктическая зона Российской Федерации) требование о том, что объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня является проектная документация всех без исключения объектов капитального строительства, строительство или реконструкцию которых предполагается осуществлять в Арктической зоне Российской Федерации.
Формированию действенной системы эколого-правовых ограничений хозяйственной деятельности препятствуют также отсутствие
преемственности в выборе правовых средств воздействия на участников деятельности и их несоразмерность требованиям объективных законов природы (несоразмерные законам природы правовые ограничения неисполнимы на практике).
Следует также учитывать, что система правовых ограничений в области охраны окружающей среды в настоящее время не систематизирована. На практике это существенно затрудняет их поиск и, соответственно, соблюдение субъектами хозяйственной деятельности, поскольку разобраться в разрозненном массиве формально-юридических источников таких требований может далеко не каждый юрист. В настоящее время учтены и представлены в виде обобщенного перечня только обязательные требования в области охраны окружающей среды, соблюдение которых оценивается Роспри-роднадзором при проведении мероприятий по государственному контролю (надзору), привлечении к административной ответственности, предоставлении лицензий, иных разрешений, аккредитации28. Од-
28 Приказом Росприроднадзора от 30 декабря 2020 г. № 1839 определен Перечень нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий, иных разрешений, аккредитации.
нако проведенная в ходе реформы контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти и реализации механизма «регуля-торной гильотины» систематизация обязательных требований охватила далеко не все установленные действующим законодательством эко-лого-правовые ограничения.
Фактором, сдерживающим результативность применения ограничений экономической деятельности, закрепленных экологическим законодательством, является их несвоевременная актуализация, учитывающая современные научно-технические достижения, меняющиеся природно-климатические условия ведения экономической деятельности, появление новых международных правил и стандартов и т. п.
Эффективность применения эко-лого-правовых ограничений экономической деятельности зависит и от качества реализуемой в стране контрольно-надзорной деятельности. Природоохранных требований может быть установлено много, но если контролировать (осуществлять надзор) их исполнение будет некому (из-за небольшой численности и (или) недостаточного профессионализма инспекторского состава, распространения коррупции и т. п.), то вряд ли реально достижимы цели введения таких требований. Должен действовать принцип неотвратимости мер юридической ответственности за несоблюдение установленных экологическим законодательством ограничений.
список литературы
Боголюбов С. А. Правотворчество в сфере экологии: монография. М., 2010.
Боголюбов С. А. Факторы и реализация ограничений в экологическом праве // Юридическая техника. 2018. № 12.
Бринчук М. М. Конституция и экологическое право: монография. М., 2019.
Бринчук М. М. Экологическое право: объекты экологических отношений. М., 2011.
Васильева М. И. О методах, средствах и способах правового регулирования экологических отношений // Экологическое право. 2009. № 2/3.
Васильева М. И. Публичные интересы в экологическом праве. М., 2003.
Галанов А. С. Правовые ограничения в сфере охраны окружающей среды // Юридическая техника. 2018. № 12.
Игнатьева И. А. Экологическое право: вопросы теории: монография. М., 2020.
Ищук И. Н. Ограничения в праве: общетеоретический аспект: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2006.
Колбасов О. С. Завещание экологам // Избранное. М., 2017.
Колбасов О. В. Экология: политика и право. М., 1976.
Лунева Е. В. Экологические императивы в системе правовых предписаний о рациональном природопользовании // Журнал российского права. 2020. № 6.
Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве // Правоведение. 1998. № 3.
Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве: монография. 2-е изд. М., 2004.
Михайлов А. В. Экологическая безопасность: проблемы оптимизации межотраслевых связей экологического и предпринимательского права // Правовое обеспечение экологической безопасности в сфере природопользования и энергетики: сборник статей участников Международной научно-практической конференции, посвященной Году экологии в Российской Федерации, Казань, 8—9 декабря 2017 г. Казань, 2018.
Право и экономическое развитие: проблемы государственного регулирования экономики: монография / отв. ред. В. А. Вайпан, М. А. Егорова. М., 2017.
Рыженков А. Я. Принципы экологического права. М., 2018.
Семенюта Н. Н. Запреты и ограничения в правовом регулировании трудовых отношений в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2000.
Хлуденева Н. И. Дефекты правового регулирования охраны окружающей среды: монография. М., 2014.
Хлуденева Н. И. Эффективность правового регулирования охраны окружающей среды в России: от «конфликта целей» к экологическому правопорядку // Журнал российского права. 2017. № 12.
Юридический конфликт: монография / отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М., 2017.
References
Bogolyubov S. A. Factors and Emplementation of restrictions in the Environmental Law. Yuridicheskaya tekhnika, 2018, no. 12, pp. 412—419. (In Russ.)
Bogolyubov S. A. Lawmaking in the Ecological Sphere. Moscow, 2010. 527 p. (In Russ.)
Brinchuk M. M. Constitution and Environmental Law. Moscow, 2019. 713 p. (In Russ.)
Brinchuk M. M. Environmental Law: objects of environmental relations. Moscow, 2011. 152 p. (In Russ.)
Galanov A. S. Legal restrictions in the field of environmental protection. Yuridicheskaya tekhnika, 2018, no. 12, pp. 455 — 457. (In Russ.)
Ignat'eva I. A. Environmental Law: Theory issues. Moscow, 2020. 272 p. (In Russ.)
Ishchuk I. N. Restrictions in the Law (general theoretical aspect). Dr. diss. St. Petersburg, 2006. 169 p. (In Russ.)
Khludeneva N. I. Defects of the Legal Regulation of Environmental Protection. Moscow, 2014. 172 p. (In Russ.)
Khludeneva N. I. Effectiveness of the Environmental Protection Legal Regulation in Russia: from "Conflict of Goals" to Environmental Legal Order. Journal of Russian Law, 2017, no. 12, pp. 141—150. (In Russ.) DOI: 10.12737/article_5a200507a06e72.56464834.
Kolbasov O. S. Bequest to environmentalists. The best works. Moscow, 2017. Pp. 4—5. (In Russ.)
Kolbasov O. V. Ecology: Politics and Law. Moscow, 1976. 230 p. (In Russ.)
Law and Economic development: problems of State Regulation of the Economy. Ed. by V. A. Vaypan, M. A. Egorova. Moscow, 2017. 432 p. (In Russ.)
Legal conflict. Ed. by Yu. A. Tikhomirov. Moscow, 2017. 310 p. (In Russ.)
Luneva E. V. Ecological Imperatives in the System of Norms of Environment Conservancy. Journal of Russian Law, 2020, no. 6, pp. 148—161. (In Russ.) DOI: 10.12737/jrl.2020.073.
Mal'ko A. V. Incentives and Restrictions in Law. Pravovedenie, 1998, no. 3, pp. 134—147. (In Russ.)
Mal'ko A. V. Incentives and Restrictions in Law. 2nd ed. Moscow, 2004. 248 p. (In Russ.)
Mikhaylov A. V. Environmental Safety: problems of optimization of intersectoral links between Environmental and Business Law. Legal support of Environmental Safety in the
field of Environmental Management and Energy: a collection of articles by participants of the International Scientific and Practical Conference dedicated to the Year of Ecology in Russian Federation, Kazan, December 8—9, 2017. Kazan', 2018. Pp. 43—48. (In Russ.)
Ryzhenkov A. Ya. Principles of Environmental Law. Moscow, 2018. 384 p. (In Russ.) Semenyuta N. N. Prohibitions and Restrictions in the Legal Regulation of labor relations in Russian Federation. Dr. diss. Omsk, 2000. 215 p. (In Russ.)
Vasil'eva M. I. On methods, means and methods of legal regulation of environmental relations. Ekologicheskoe pravo, 2009, no. 2/3, pp. 49—60. (In Russ.)
Vasil'eva M. I. Public interests in Environmental Law. Moscow, 2003. 424 p. (In Russ.)
Информация об авторе
Наталья Игоревна Хлуденева, ведущий научный сотрудник отдела экологического и аграрного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук
