CC BY
268
ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ
Агапонов А.К., д. полит. н., проф. СКАГС
ПОЛИТИЧЕСКАЯ И СОЦИАЛЬНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В ГОСУДАРСТВЕННОМ И МУНИЦИПАЛЬНОМ УПРАВЛЕНИИ
Основным результатом первого этапа проведения административной реформы, как известно, явилась реализация мер как на федеральном, так и на региональном уровне по структуризации и функциональному упорядочению деятельности органов исполнительной власти и связанных с ней унитарных предприятий и государственных учреждений, позволивших четко определить сферы ответственности органов исполнительной власти, оптимизировать их состав и механизмы функционирования и исключить коллизии между функциями выработки, реализации и контролем политики в государстве1.
В то же время цели и задачи реализуемой концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 гг. и план мероприятий по ее проведению не предусматривают конкретных мер и направлений по повышению конституционноправовой и административной ответственности в этих органах политико-административной власти.
Следует отметить, что нынешний президент РФ Д.А. Медведев, соблюдая преемственность намеченного курса, делает акцент на повышение ответственности Правительства РФ прежде всего в выполнении федерального бюджета и реализации приоритетных национальных проектов в социальной сфере на инновационной основе.
Ответственность в управлении как форма реализации контроля выступает как в виде внешнего проявления (требования соблюдения норм и правил), так и внутреннего (самооценки, заключающейся в способности участника управленческого процесса сознательно, решая стоящие перед ним задачи, свободно
1 См.: Логунов А.Б. Административная реформа в Российской Федерации: основные этапы реализации. Аналитический вестник Совета Федерации. 2006. № 22. С. 41 - 42.
выбирать вариант решения, утверждать своей деятельностью те или иные нравственные ценности).
Социальная ответственность, являясь качественным аспектом сущности социальных отношений, эволюционирует в зависимости от содержания естественноисторического процесса на различных его этапах. Высокая социальная активность общества была характерна, к примеру, в нашей стране в отдельные периоды, считавшиеся судьбоносными, имела своим основанием прежде всего осознание высокой ответственности.
Социальная ответственность является методологически искомой рассматриваемой научной категории, в широком смысле ее значения, является основанием всех видов ответственности, в том числе политической и собственно социальной, то есть связанной с социальными отношениями в сфере жизнеобеспечения, существования, воспроизводства и развития самого человека. Любая ответственность всегда социальна, так как она выражает уровень отношений между людьми в социуме.
Уточним понятие политической ответственности субъекта государственно-властных отношений.
В.Н. Савин определяет политическую ответственность государственной власти как ответственность государственной власти и должностных лиц перед народом, населением соответствующей территории за «несоответствие их деятельности мандату доверия, выражающееся в их неспособности вырабатывать и осуществлять политику, принимать решения с пользой для блага людей»1.
Нами понимается политическая ответственность как осознание ответственной зависимости политического лидера, субъекта властных отношений от государства, гражданского общества, политической организации, населения в деятельности по осуществлению коллективно выработанного курса, выполнению предвыборной программы, обещаний перед электоратом, неуклонное следование в своей деятельности конституционным положениям и политико-правовым нормам.
Как подчеркивает И. Барциц, «ответственность властей, как Федерации, так и субъектов Федерации, выступает как обяза-
1 Савин В.Н. Ответственность государственной власти перед народом // Государство и право. 2000. № 12. С. 64.
тельное условие утверждения в России институтов правового государства и системы народовластия»1.
Но «Политическая ответственность невозможна без политического контроля за органами власти со стороны общества, который осуществляют прежде всего различные политические партии и движения и главным образом политическая оппозиция. Народ на выборах, выражая свою политическую волю, также осуществляет контроль за «управляющими»2.
Политическая ответственность зачастую реализуется как конституционно-правовая ответственность, хотя выше мы отмечали сущность собственно политической ответственности. «Более того, - в связи с этим указывает О.В. Лучин, всякая политическая ответственность, если она соотносится по каким-либо параметрам с Основным Законом, не может ему противоречить и существовать вопреки конституционной ответственности»3.
Как отмечает В. Коновалов: «Политическая ответственность - это ответственность субъектов политики перед народом либо перед господствующим в обществе классом за нормотворческую и нормоприменительную деятельность, приводящую социальные нормы и механизмы их реализации в соответствие либо с волей и интересом господствующего класса, либо с оптимальными общественными интересами, объективными потребностями общественного развития.
В ретроспективном аспекте политическая ответственность не из специфических мер взыскания. Взыскание есть наступление неблагоприятных последствий как ответной реакции.
Поэтому она сопряжена с различными видами ответственности, для наступления политической ответственности применимы санкции любых видов ответственности - моральной и различных видах юридической ответственности»,
По мнению ученых СКАГС: «Политическая ответственность как ответственность, имманентная политическим отношениям, должна характеризовать обратную связь между субъектом и объектом политического управления, качество которой обу-
1 Барциц И. Ответственность власти // Власть. 2000. № 1. С. 10.
2 Там же. С. 12.
3 Лучин О.В. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 282.
словливает его эффективность. Но политическое управление, являясь специфическим видом социального управления как системы и явления, содержит такие же общие и необходимые для функционирования элементы, как и у других видов управленческой деятельности. При их реализации важную роль играет субъективная значимость ответственности, как необходимого качества, характеризующего региональные органы политической власти и политических лидеров».
Политическая ответственность, будучи разновидностью социальной ответственности, не обладает чертами юридической ответственности; сферой ее применения является политическая деятельность, в большинстве случаев политическая ответственность имеет основанием нарушение норм морали, существующих в государстве обычаев, наличие недостатков при осуществлении государственной власти (например, аморальный поступок, некомпетентность, политическая некорректность и т.п.). так, отставка министра вследствие его несогласия с официально проводимой политикой не обладает такими чертами, как «нарушение прежде всего юридических норм, без чего невозможны меры принуждения, реализация санкции правовой нормы», в связи с чем не представляется возможным признать такого рода отставку санкцией конституционно-правовой ответственности.
В литературе высказана точка зрения о том, что «конституционно-правовая ответственность есть политическая ответственность, но не любая, а та, которая приобретает конституционные формы». Действительно, конституционно-правовая ответственность имеет четко выраженное политическое содержание и по основам, и по кругу субъектов, и по мерам воздействия на них.
Основательными и эффективными факторами дальнейшего повышения ответственности региональной политической власти в политико-административной деятельности являются установленные федеральными законами «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах, организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» от 11 декабря 2004 г. № 154
- ФЗ и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ), порядок замещения должности руководителя субъекта РФ по представлению Президента Российской
Федерации и определения дополнительных оснований и мер конституционно-правовой ответственности органов государственной власти в субъектах РФ.
Разработанная процедура замещения должности руководителя субъекта РФ предусматривает ответственность как регионального законодательного органа, так и Президента РФ за юридически обоснованное и рациональное введение во власть высшего политического руководителя региона.
Существенной мерой повышения ответственности региональной политической элиты явился предусмотренный законом роспуск законодательного (представительного) органа субъекта РФ при принятии им конституции (устава), закона или иного нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам при невыполнении определенных условий судебных органов.
В отличие от ранее существующего порядка реализации такой меры конституционно-правовой ответственности Федеральным собранием путем принятия соответствующего федерального закона теперь это возможно Указом Президента РФ.
Другим важным моментом повышения ответственности региональных политико-административных органов власти явилось введение конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта РФ в виде отрешения его от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ и за не надлежащее исполнение ими своих обязанностей.
В связи с этим принижена роль законодательной (представительной) региональной власти по поводу отрешения от должности руководителя субъекта РФ. Региональный парламент в связи с вышеуказанным может лишь ходатайствовать перед Президентом РФ об отрешении губернатора (президента республики) в связи с выражением ему недоверия.
Несмотря на очевидную позитивность законодательных новаций в повышении ответственности региональной политикоадминистративной элиты и укреплению вертикали власти, возникали и продолжаются острые научные и политические споры по поводу оснований отрешения от должности руководителя субъекта РФ.
К примеру, И.И. Конкина в связи с формулировкой «утрата доверия» дискутирует: «Недоверие - моральная категория, и, следовательно должно использоваться в праве с большой осторожностью, поскольку является очень субъективной. С ее введением решение вопроса об устранении от должности единоличным государственным органом может использоваться как мера политического давления для обеспечения принудительного единоначалия»1.
Не всегда достаточно может аргументироваться и такое основание как «за ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей», -констатирует В. Кузьмин, приводя пример по отрешению от должности губернатора Корякского автономного округа Указом Президента РФ 9 марта 2004 г. за ненадлежащее исполнение обязанностей и плохое обеспечение населения энергоносителями. Причем никаких противоправных действий губернатором не совершалось, что косвенно подтверждает и факт отсутствия в отношении его уголовного дела2.
А.А. Кондрашов считает, что рассматриваемая санкция как отрешение от должности высшего должностного лица, эволюционировала из института конституционно-правовой ответственности в меру политической ответственности, применяемую исключительно по усмотрению Президента России, которую можно оценивать как лишь особую властно-организованную санкцию (меру политической ответственности). Эта модель ограничивает основные права субъектов РФ по формированию органов госвласти, самостоятельному применению мер конституционно-правовой ответственности в системе законодательной и исполнительной власти субъектов3.
1 Конкина И.И. Новый механизм приведения к власти глав субъектов РФ: проблемы и сомнения // Конституционное и муниципальное право. 2005.№ 3. С. 25.
2 См.: Кузьмин В. Первый отставной //Российская газета. 2004. 10 марта.
3 См.: Кондрашов А.А. Позитивная ответственность органов государственной власти в конституционном законодательстве Российской Федерации //Конституционное и муниципальное право. 2006. № 4. С. 25.
Солидаризируясь с вышеуказанными позициями, В.А. Черепанов уточняет, что законом установлена правовая возможность применения конституционно-правовой ответственности к законодательному органу в отсутствие состава правонарушения, а также не прописан юридический состав конституционных правонарушений, за совершение которых губернатор может быть отрешен от должности, а под «утратой доверия» можно подразумевать утрату политической лояльности действующему Президенту1.
В этой ситуации возрастает доля гражданского общества, консолидации его институтов в дальнейшем развитии демократии и повышении роли общественного контроля, что в немалой степени зависит от региональных политических элит, осуществляющих политико-административное управление субъектами РФ.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления имеет определенную и политическую составляющую, то есть является частью политической ответственности, которая «выражается в осознании ответственной зависимости политического лидера, субъекта властных отношений от государства, гражданского общества, политической организации, населения в деятельности по осуществлению коллективно выработанного курса, выполнению предвыборной программы, обещаний перед электоратом, неуклонное следование в своей деятельности конституционными положениями и политикоправовым нормам».
Как уже было отмечено выше, 131 Федеральный закон обозначает местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Таким образом, местное сообщество, делегировав власть органам местного самоуправления, делегирует и большую часть ответственности.
1 См.: Черепанов В.А. Реформа государственной власти в субъектах Российской Федерации //Закон и право. 2005. № 4. С. 12 - 13.
Исполнение муниципальной властью законодательства, предвыборных обещаний, намеченного политического курса, намерения и действия ее по решению муниципальных задач и проблем населения является обратной связью в управлении, на первом этапе которого субъектом политического процесса является народ, а объектом кандидаты на выборные должности местного самоуправления.
Получив право власти от местного сообщества, органы местного самоуправления трансформируются в субъект политического процесса, но не теряют зависимость от настроения, пожеланий и воли населения.
Местное сообщество же, в свою очередь, изначально как субъект, а затем, как и объект управления, наделяя властью и передавая ответственность муниципальным органам, берет на себя ответственность управляемых.
Вместе с тем, являясь источником власти, местное сообщество, в определенной мере, также несет некоторую ответственность за ответственность муниципальной власти, как бы странно это не звучало. Здесь имеется в виду отношения населения к действиям органов самоуправления в процессе их работы, а так же во время выборов муниципальной власти.
В настоящее время развитие местного самоуправления в Российской Федерации сталкивается с различными проблемами, одной из которых является низкая социальная активность жителей в сфере местного самоуправления.
Считаем, исходя из субъектов, перед которыми наступает ответственность, следует выделить ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением муниципального образования, перед физическими и юридическими лицами, перед государством в интересах населения муниципального образования (в частности, в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования), перед государством в интересах самого государства в целом (в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий).
По мнению А.А. Уварова, «юридическая ответственность органов местного самоуправления перед своими жителями может реализовываться и в результате нарушения общих принципов их взаимоотношений. Поэтому в устав муниципального образования следует включить и такие общие принципы взаимодействия органов местного самоуправления с населением, которые заключаются в приоритете законных интересов граждан, учете их мнения при принятии решений, подотчетности и подконтрольности жителям органов и должностных лиц местного самоуправления.
«Разумеется, что в уставах необходимо предусмотреть обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления руководствоваться этими принципами при принятии своих решений, а в случае, если эти решения все-таки противоречат данным принципам, нести за это предусмотренную уставом и другими нормативными правовыми актами муниципального образования ответственность. Данные положения об ответственности, закрепленные в уставах муниципальных образований, ликвидируют возможные проблемы в правовом регулировании механизма ответственности и позволят жителям защитить свои законные интересы и права».
Позитивная ответственность есть осознание и воспроизведение личностью в своем поведении необходимости выполнения долга. Юридическая ответственность представляет собой разновидность негативной ответственности. Это реагирование государства в лице должностных лиц или органов на правонарушение и обязанность правонарушителя претерпевать неблагоприятные последствия.
Согласно этому подходу, ответственность депутатов представительных органов местного самоуправления, реализуется, во-первых, как позитивная ответственность, то есть ответственная деятельность по решению вопросов местного значения; во-вторых, как негативная ответственность - ответственность депутатов перед населением в результате утраты доверия, перед государством - в случае нарушения действующего законодательства, перед физическими и юридическими лицами - в порядке, предусмотренном действующим законодательством.
К сожалению, сегодня вопросы ответственности в целом, а муниципально-правовой ответственности в частности, не имеют
достаточной нормативно-правовой базы ни на одном уровне власти, из чего следует, что размытость механизма применения мер ответственности, отсутствие санкций и самое главное - правовой базы приводит к самоуспокоенности народных избранников всех уровней, которая, к сожалению, переходит в самоуспокоенность и как следствие приводит к различным нарушениям.
Политическая модернизация, подразумевающая национальную интеграцию, т.е. становление и укрепление наряду с региональными традиционными, религиозными, рядовыми, этническими, политическими авторитетами единых общенациональных общероссийских авторитетов, востребует повышение авторитета ответственной за свои действия и решения региональной элиты.
В общественном сознании актуальным остается вопрос о соответствии декларативности ответственности элиты в государственной политике ее реальному воплощению в конкретной политико-административной деятельности.
Об ответственности органов власти в альтернативе: декларирование ее элитой или реальность, пока доминирует в большей степени первое, чем второе1 (см. табл. 1, данные приведены в %).
Таблица 1
Считаете ли ответственность скорее декларативным, чем реальным аспектом деятельности власти Декларативный. Реальный Затрудняюсь ответить
На федеральном уровне 51,9 22,5 15,6
На региональном уровне 57,8 27,9 14,4
На муниципальном уровне 54,2 31,0 15,0
Тенденция реальности осуществления ответственности пока повышается по мере перехода на более низкий уровень вла-
1 См.: Агапонов А.К. Технологии формирования и повышения ответственности региональных органов власти. Ростов н/Д., 2005. С. 14.
сти по вертикали. Разрыв между двумя последующими социологическими показателями примерно одинаков - около 4%.
К примеру, административно-политические органы власти Северного Кавказа сегодня занимают промежуточное положение между властью Центра, местными элитами и населением. Поэтому в их менталитете, с одной стороны, отражаются общефедеральные подходы, ответственность перед Центром. Но, с другой, нельзя не учитывать действия как местных социальных и политических интересов, так и своеобразия региональной ментальности.
В обществе в настоящее время устойчиво мнение, что осуществляемое назначение руководителей регионов и муниципальных образований создает для них не только ситуацию подконтрольности и подотчетности вышестоящим органам, но и реальной возможности освобождения от должности по определенным основаниям.
Вместе с тем, в связи с возрастанием роли партий в формировании органов власти повышается и их политическая ответственность за делегирование своих представителей.
Поэтому, по мнению экспертов, в органе власти другими формами воздействия чисто политико-идеологического характера, относящимися к внутрипартийной деятельности или содержащими моральный аспект ответственности перед своими партийными коллегами или избирателями, однако имеющими практическое значение, могут быть: публичное признание лидера о своей политической несостоятельности - 37,5%, смещение его с поста решением коллегиального органа партии - 24,7. Эксперты также предложили такие меры реализации политической ответственности (1,15 - 2,4% мнений), как «создание вокруг лидера политической нетерпимости», «решение суда», «организация показательных процессов» и др.1
Таким образом, очевидна актуализация необходимости реализации политической ответственности руководителей, занимающих политические, выборные должности.
Особую политическую ответственность взяла на себя правящая партия «Единая Россия» за реализацию национальных, социальных и ряда других федеральных проектов, объявив их программными в своей политической деятельности.
1 См.: Агапонов А.К. Технологии формирования и повышения ответственности региональных органов власти. С. 17.
Сегодня в правовом поле российской государственности имеются достаточные основания для реализации политической, конституционной и других видов ответственности по отношению к субъектам власти, хотя они и нуждаются в дальнейшем совершенствовании. Важным фактором повышения ответственности остается общественное мнение, которое является производным от сознания интеллигенции и ответственности СМИ. В то же время и каждый орган политико-административного управления имеет свои внутренние факторы повышения ответственности государственных и муниципальных служащих.
Анализ эффективности форм повышения ответственности служащих региональных и муниципальных политикоадминистративных органов власти по данным указанного социологического опроса показал следующее (см. табл. 2)1.
Таблица 2
Укажите наиболее эффективные формы повышения ответственности, используемые в руководстве организацией, (не более трех пунктов)
1. Подконтрольность 40,0
2. Административная ответственность 33,3
3. Дисциплинарные взыскания 28,9
4. Снижение уровня материального стимулирования 51,1
5. Отчет в коллективе 44,4
6. Отчет на уровне руководства 31,1
7. Собеседование с руководителем 22,2
8. Другое 0
Приведенные данные социолого-политологического анализа позволяют сделать вывод о том, что ответственность является важнейшим качеством руководителя, лидера, субъекта политико-административного управления.
Для усиления ответственности следует повышать роль отчетности глав исполнительной власти и депутатов регионального уровня за свою деятельность, за решение определенных проблем и вопросов, принимать по ним резолюции и постановления
1 См.: Там же. С. 22.
оценочного характера, а в случае невыполнения - более радикальные меры.
Следует эффективнее использовать средства обеспечения реальной гласности деятельности депутатов, руководителей властных органов, особенно, в принятии политических решений.
Политическая ответственность как уже отмечалось, является одним из видов социальной ответственности в широком плане, и она наступает в связи с неудовлетворительной реализацией социальной политики, отражающей неспособность политикоадминистративных органов власти обеспечивать конституционное право граждан на достойную жизнь.
Социальная ответственность как ответственность перед гражданским обществом, коллективами, «предполагает моральные и юридические санкции со стороны общества, отдельных его слоев, которые не позволяют снижать жизненный уровень населения до недопустимых пределов. Минимальная заработная плата, минимальный прожиточный уровень, потребительская корзина, бюджет семьи, душевое потребление являются показателями социальной ответственности, ее низкого уровня, что предполагает обратные санкции со стороны общества, вплоть до гражданского неповиновения. В цивилизованных странах наблюдается тенденция в сторону повышения социальной ответственности, в то же время снижение ее уровня свидетельствует о кризисе власти, слабой управляемости и ведет к социальному напряжению, политической нестабильности» 1.
Генезис социальной ответственности адекватен началу социализации человека, происходящей, прежде всего, в процессе коллективного труда, осуществляемого людьми как сознательными существами. Объективная необходимость кооперации труда обусловила элементарное распределение трудовых усилий многих работников, прямо не связанных в процессе производства, но, стремящихся к достижению определенного коллективного результата, требовала управленческого воздействия, которое, прежде всего, было связано с распределением обязанностей, ус-
1 Социальные технологии: Толковый словарь /Отв. ред. В.Н. Иванов. Москва - Белгород: Луч - Центр социальных технологий. 1995.С. 178.
пешное выполнение которых обеспечивало реализацию поставленной задачи.
Сегодня объективная сторона социальной ответственности элит непосредственно связана с осуществлением социальной политики, реализацией национальных проектов в социальной сфере.
Как известно, социальная сфера и политика, осуществляемая в ней, являются производными по отношению к другим сферам и политикам, прежде всего политической и экономической. В то же время именно условия жизни населения, уровня социальной его защиты и гарантий являются первопричиной борьбы за политическую власть как со стороны «управляющих», так и «управляемых». Да и большинство конфликтов возникает по социальным причинам.
Поэтому в цивилизованных странах наблюдается тенденция в сторону повышения социальной ответственности, в то же время снижение ее уровня свидетельствует о кризисе власти, слабой управляемости и ведет к социальному напряжению, политической нестабильности.
Социальная ответственность, как уже отмечалось, отражает и собственно социальные отношения, обусловливающие развитие и функционирование социальной сферы, являющейся объектом активной социальной политики. В контексте реализации социальной политики руководящими кадрами авторами ответственность рассматривается как субъективно-объектная связь человеческого фактора и социальной политики, важнейшая черта стиля работы руководителей, критерий оценки их отношений к реализации курса на коренные социальные обновления в обществе1.
Анализируя генезис ответственности в государственной службе, В.Л. Романов отмечает: «Поднимаясь до высших уровней государственной службы, социальная ответственность приобретает официальную нормативную юридическую форму и регламентируется законами, постановлениями, инструкциями и иными актами.
1 См.: Агапонов А.К. Власть и ответственность. Ростов н/Д., 2002. С. 55.
Этот вид ответственности распределяется сверху вниз соответственно распределению должностных полномочий» .
Выражая отношение к реализации социальной политики, социальная ответственность может трансформироваться в политическую, когда неудовлетворительное состояние социальной сферы может служить причиной смены политической власти и даже политического строя. Анализируя события 85-90-х гг., следует отметить, что не реальное осуществление политического плюрализма, а недовольство населения страны ухудшающим состоянием социальной сферы стало решающим фактором ухода КПСС с политической арены и распада СССР. Лидеры демократического движения лишь умело воспользовались этим2. В настоящее время слабая социальная защищенность большинства населения России (и ностальгия по социальной политике прошлого) выражается в довольно активной поддержке блока народно-патриотических сил и КПРФ.
Таким образом, состояние социальной сферы является условием и фактором завоевания, удержания или утраты политической власти, а низкий уровень социальной ответственности вызывает возрастание ответственности политической.
Конечно, государство как политическая организация и возникло как явление социальное. Рассуждая о сущности государства, Г.В.Ф. Гегель подчеркивал: «Его дело сводится вообще в отношении к крайности единичности как множества индивидуумов к двум моментам: во-первых, к тому, чтобы сохранить эти индивидуумы в качестве лиц и тем самым сделать право необходимой действительностью, и затем к тому, чтобы задействовать их благу, в котором каждый, прежде всего, заботится о себе, но которое имеет, однако также и, безусловно, всеобщую сторону - охранять семью и руководить гражданским общест-
1 Романов В.Л. Социальная ответственность государственной службы /Эффективные технологии и системе государственного и муниципального управления. Майкоп - Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 1999. С. 306.
2 См.: Агапонов А.К. Социальная ответственность политической элиты /Политико-административная элита в системе властных отношений / Сб. докл. научно-практ. конф. Ростов-на-Дону, 10-11 сент. 1996 г. Вып. 3. Ростов н/Д., 1996. С. 37.
вом; во-вторых, в том, чтобы и право, и благо, и весь образ мыслей и действительность единичного существа, стремящегося стать центром для себя, снова свести к жизни всеобщей субстанции и в этом смысле в качестве свободной мощи положить предел развитию подчиненных ей сфер и удержать их в субстанциальной имманентности»1.
Ни в коем случае не упрощая сложности определяемой великим философом сущности государства, отметим, прежде всего, связь, а значит, и ответственность между всеобщностью и индивидуумом, выражающуюся правом и необходимостью, а также и взаимной ответственностью. Но государство, как социальный по своей природе институт, не сразу стало социальным по своей сущности функционирования, то есть если не обеспечивающим достойную жизнь, то, по крайней мере, стремящимся к этому. Это произошло не сразу, и дело не только в экономических предпосылках или идеологических надстройках, адекватных определенным периодам развития цивилизации или типам политических государств. Дело в объективных условиях, требующих осуществления подлинной по своей сущности социальной политики, «сильной» или «активной», как ее формулировали политические деятели эпохи перестройки.
Развивающаяся рыночная конкуренция, выражающаяся в формах острой борьбы за существование и выживание сильнейших, дифференцирующая общество на почти полярные по материальному достоянию части, и становление демократии, способствующей возрастанию роли государства как выразителя общенациональных интересов в социальном и экономическом регулировании жизнедеятельности людей как амортизатора социальных противоречий частью капиталистического уклада обусловили необходимость формирования в конце XIX в. у нового социального уклада при сохранении рыночной экономики -социального государства. Этот термин впоследствии вошел в конституции ряда стран, а в 1993 г. в Конституции Российской Федерации было закреплено, что Россия является социальным государством.
1 Гегель. Энциклопедия философских наук: М., 1977. С. 351.
Понимание необходимости социальной ответственности государства за своих граждан не сразу стало составной частью государственной политики стран рыночной экономики.
Общегосударственные концепции социальной политики прямо или косвенно принудили или мотивировали бизнес и менеджмент быть социально ответственными.
Социальная ответственность, как принято считать в бизнесе, в отличие от юридической, подразумевает определенный уровень добровольного отклика со стороны организации на социальные проблемы общности. Этот отклик имеет место по отношению к тому, что лежит вне определяемых законом или регулирующими органами требований или же сверх этих требований.
Реализуя упоминавшееся уже конституционное положение
о России как «социальном государстве», органы власти должны занимать более активную позицию в вопросах социальной политики. Эффективность института ответственности за государственную социальную политику обеспечивается не только действенной обратной связью и четкими санкциями, реализацией ответственности, но самим политическим решением, его научной обоснованностью, ресурсообеспеченностью, адекватностью действующим в обществе и государстве законам и нормативным актам.
Проанализируем это на примере реализации национальных проектов. К примеру, в республиках, краях и областях ЮФО функционируют:
- на региональном уровне - президент или губернатор области; коллегия администрации области; заместители губернатора области, ответственные за реализацию проектов; подчиненные им профильные подразделения;
- на муниципальном уровне - органы местного самоуправления (Советы народных депутатов и главы муниципальных образований);
- совещательные и консультативные органы - совет при президенте или губернаторе области; советы при их заместителях; советы при главах муниципальных образований; рабочие группы. В заседаниях рабочих, совещательных и консультативных органов принимают участие ученые, специалисты, представители общественных организаций.
Постоянное освещение в средствах массовой информации хода реализации проектов, прозрачность расходования средств на эти цели дает возможность населению оценивать эффективность проделанной работы. В целом система гласности, созданная в ЮФО, предусматривает контроль по линии законодательной и исполнительной власти, политических партий, общественных организаций, профсоюзов и граждан. Очень важно, что население региона не только следит, но и готово участвовать в реализации этих проектов.
В условиях становления партийной системы России важную роль в повышении ее социальности как государства должны играть, как уже отмечалось, политические партии, как находящиеся у власти, так и в оппозиции.
Социальная политика в их деятельности должна быть не только мотивирующим моментом в борьбе за голоса избирателей, непременным атрибутом партийных программ и манифестов, а одним из основных и конкретных направлений политической деятельности.
В арсенале партийной работы немало технологий повышения ответственности за социальную политику представителей партий в государственных и муниципальных органах власти. Это отчеты, публичные политические акции, совещания по обсуждению социальных проблем и путей их решения в партийных СМИ, заявления партийных функционеров по поводу проблемных ситуаций в социальной сфере.
Но, к сожалению, пока, кроме критических выступлений партийных лидеров, других конкретных мер по повышению ответственности правительственных чиновников, представляющих партии, не наблюдается.
Одним из главных факторов усиления контроля за деятельностью органов власти по осуществлению социальной политики и повышению ответственности государственных служащих является усиление борьбы с коррупцией. Причем приоритетным направлением здесь является совершенствование и усиление действующего законодательства.
В.Д. Зорькин, председатель Конституционного суда РФ, считает: «Прежде всего нужно восстановить в уголовном законодательстве институт конфискации. Исключение его из Уголовного кодекса вызвало резкую и оправданную критику за рубежом (из-за этого принят ряд решений Европейского суда по правам человека против России).
Как подчеркивает депутат Государственной Думы РФ от КПРФ Валерий Рашкин, «Единая Россия в качестве партии власти обязана, кроме прочего, нести моральную и политическую ответственность за те 278 возбужденных в 2005-2006 гг. уголовных дел в отношении глав муниципальных образований и депутатов законодательных собраний субъектов РФ, о которых - в ответ на депутатский запрос КПРФ - официально сообщило Главное управление по надзору за оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельностью Генеральной прокуратуры РФ. Рынок деловой коррупции превзошел в 2005 г. доходы федерального бюджета в 2,7 раза (по оценке Фонда ИНДЕМ»). Тогда как рынок бытовой коррупции в России вырос за 20042005 гг. с 2,8 млрд до 3 млрд долларов1.
За последние несколько лет были лишены своих полномочий несколько сенаторов. Некоторые из них покинули верхнюю палату по причинам, прямо или косвенно связанным с криминальными делами.
В связи с этим важным направлением антикоррупционной деятельности должен стать анализ эффективности реализации национальных проектов, особенно в субъектах РФ, где особенно остро стоит решение актуальных проблем в сферах агропромышленного комплекса, здравоохранения, образования, строительства доступного и комфортного жилья. Важным фактором борьбы с коррупцией должна стать прозрачность властей государственного и муниципального управления, которая должна удовлетворять следующим условиям:
- открытости (информация о деятельности органов власти,
о процедурах принятия решений - открыто и доступно для граждан; заседания, где принимаются решения - открыты и доступны для граждан; осуществляется периодическая отчетность власти перед гражданами;
- понятности, то есть, открытая информация, открытые процедуры должны быть понятны и достоверны;
- возможность влияния граждан и организаций на доступную и понятную информацию;
А реально это возможно при широком участии общественности и населения в определенных организационных формах, и прежде всего - достаточно опытных и авторитетных экспертов-
1 См.: Рашкин В. Единая Россия и коррупция II. М., 2007.
аналитиков. К сожалению, общественная экспертиза пока не получила государственного статуса, но это может произойти после принятия соответствующих законов или нормативных актов. Используя общественную экспертизу, можно установить соответствие деятельности органов власти и управления, принятым политическим решением, и, при необходимости, реализации политической ответственности.
Технологии участия граждан в административном управлении предполагают:
- информирование заинтересованных групп граждан и их объединений о содержании готовящегося решения;
- учет их конструктивных предложений, касающихся содержания и методов решения проблемы (включая общественную экспертизу предполагаемых администрацией проектов);
- опосредованные формы контроля за ходом реализации решения и его результатами1.
Важной формой общественного воздействия на структуры муниципальной власти, как отмечалось выше, являются сходы, собрания и конференции граждан, которые являются руководящим органом территориального общественного самоуправления и могут рассматривать не только текущие (тактические) вопросы социального развития территории, но и общую стратегию.
Таким образом, необходима дальнейшая актуализация проблемы ответственности в деятельности аппаратов государственной и муниципальной власти, что должно сопровождаться дальнейшим совершенствованием технологий формирования и повышения ответственности. Это, безусловно, будет способствовать эффективности деятельности государственных и муниципальных служащих в реализации социальной политики.
Решающую роль в этом процессе может и должна Общественная Палата Российской Федерации. Важно то, сто она не может существовать вне системы доминирующих во властном пространстве тенденций, главная из которых - повышение
1 Комаровский В.С. Реформирование государственной службы в России и на Западе: итоги и уроки // Административная реформа (региональный уровень): российский и европейский отчет /Сб. докл. на российско-германской конф. Отв. ред. В.Г. Игнатов. Ростов н/Д., 2005.
С. 196.
управляемости всеми социально-экономическими процессами из одного центра власти. Задача Общественной Палаты - помочь властной системе обрести большую устойчивость и легитимность через организацию каналов обратной связи с различными группами граждан.
Как известно, существенным фактором, снимающим противоречия между властью, профсоюзами, работодателями и наемными работниками во всем мире является социальное партнерство.
Однако, «у нас, к сожалению, сегодня отношение властных структур к российской трехсторонней комиссии как институту социального партнерства, как к пятому колесу в телеге. ...Это очень плохо, потому что многих конфликтов и негативных ситуаций власть могла бы избежать»1.
Политическая власть страны ответственна за то, что минимальная пенсия и заработная плата значительной части активного населения ниже прожиточного минимума. И это является серьезным источником социальной напряженности в обществе. И снять ее должна эффективная система социального страхования, позволяющая дифференцированно улучшить социальную защиту как льготников и бюджетников, так и работников на предприятиях.
Бизнес-элиты несут ответственность перед обществом, в котором функционируют, помимо и сверх обеспечения эффективности, занятости, прибыли и не нарушения закона. Поэтому организации должны направлять часть своих ресурсов и усилий по социальным каналам. А инициировать и контролировать эту деятельность должны органы государственной и муниципальной власти, соответствующих территорий.
Формирующаяся на этой основе точка зрения, в значительной мере определяемая общественными ожиданиями, сводится к тому, что коммерческие организации должны ответственно действовать в таких многочисленных сферах, как защита среды обитания, здравоохранения и безопасность, гражданские права, защита интересов потребителя и т.п.
1 Исаев А. Партия и правительство допустили ряд ошибок //Политический журнал. 2005. № 31. С. 73.
Социальная ответственность бизнеса в любой стране связана с особым типом принятия решений, в первую очередь с рациональным выбором того, как использовать ресурсы. При этом рациональность экономического действия не обязательно сводится к эгоистическому интересу (индивида, компании).
Не случайно, в начале 2000-х гг., как отмечает ученые М.В. Курбатова и С.Н. Левин, после выхода российской экономики из кризиса, на повестку дня встал вопрос о социальной ответственности российского бизнеса.
В это время, с одной стороны, крупный российский бизнес инициировал ряд социальных программ. С другой, российская власть предъявила свой счет бизнесу, потребовав от него более активного участия в решении социальных проблем1.
Как известно, в основные принципы социального менеджмента входит и «принцип ответственности за результаты социального управления»2.
В последнее время все чаще входит в практику сотрудничество властей и бизнеса, создание социальных программ в виде бизнес-проектов, конкурсный подход к их отбору, совместная работа, стажировка и подготовка кадров для администраций в компаниях, модернизация объектов социальной инфраструктуры перед передачей их на баланс местной власти, экспертная оценка эффективности социальных программ.
К примеру, администрация Кемеровской области заключила со всеми крупными компаниями соглашения о социальноэкономическом сотрудничестве, в которых зафиксированы их обязательства перед работниками (по сохранению и созданию рабочих мест, заработной плате, социальным гарантиям и т.п.), перед местным сообществом (по финансированию ЖКХ, социальных объектов), перед властью (инвестиционные программы)3.
Анализ практики свидетельствует, что социальная политика, прозрачность деятельности компаний в отношении охраны
1 Курбатова М.В., Левин С.Н. Социальная ответственность российского бизнеса //ЭКО. 2005. № 4. С. 59.
2 См.: Социальный менеджмент. Курс лекций. Под ред. Иванова
В.Н., Патрушева В.И. М.: МГСУ, 1998. С. 95.
3 См.: Социальная направленность бизнеса //Кузбасс. 2004. 7 мая.
окружающей среды и взаимоотношений с персоналом существенно влияют на ее финансовые показатели.
Исследования, проведенные в 2002 г. сотрудниками университета De Paul в СШA, показали, что на протяжении десяти лет у компаний, реализующих концепцию социальной ответственности доход на инвестированный капитал выше на 9,8%, доход с активов - на 3,55, доход с продаж - на 2,79, прибыль - на 63,5%1.
Следует отметить, что корпоративная социальная ответственность, несмотря на очевидную полезность для общества, как концепция официально сформировалась лишь в начале XXI в. Это произошло в марте 2000 г. на европейском саммите в г. Лиссабоне. Затем в июле 2001 г. Европейская комиссия издала «Зеленую книгу о КСО».
Очевидно, что на сегодня не существует единого подхода к определению корпоративной социальной ответственности. Однако все представленные точки зрения едины в одном: корпоративная социальная ответственность - это ответственность компании перед всеми людьми и организациями, с которыми она сталкивается в процессе деятельности, и перед обществом в целом2.
Как считают A. Костин и Ю. Лехто, активизации роли КСО в социально-экономическом развитии общества должны способствовать, прежде всего, такие меры, как более активное введение его понятия в деловой лексикон предпринимательской среды и отчетность компаний, что должно осуществиться при активной поддержке и координации вертикали власти3.
Достаточно концептуально к проблеме социальной ответственности подошел РСПП, разработавший социальную миссию российского делового сообщества: «социальная миссия совре-
1 См.: Гурвич Г.С. Социальная ответственность крупного бизнеса: социологический феномен или рыночный механизм // Вестник МГУ. Сер. 18. 2005. № 3. С. 53.
2 Корпорации, социальная ответственность и местные власти. Модели эффективного сотрудничества //Сб. материалов по результатам исследования аспектов взаимоотношений корпораций и местных власти в РФ. М., 2003. С. 19-21.
3 См.: Костин A., Лехто Ю. Корпоративная ответственность и развитие: мировой опыт и концепция для России //Проблемы теории и практики управления. 2005. № 5. С. 69 - 70.
менного делового сообщества России заключается прежде всего в достижении устойчивого развития самостоятельных и ответственных компаний, которое отвечает долгосрочным интересам акционеров и соответствует социальным целям общества, способствует достижению социального мира, безопасности и благополучия граждан, сохранению окружающей среды, соблюдению прав человека»1.
Важное значение здесь имеет принцип добровольности, сознательности и социальной ориентированности бизнеса, что в свою очередь должно поддерживаться законодательными мерами, нормативными и методическими документами и рекомендациями.
Поэтому, безусловно, права Цветкова Б.Л., которая отмечает, что при анализе желательных условий социальной ответственности бизнеса (СОБ) в разряд наиболее значимых попадают: стабильно высокая прибыль предприятия, законы, поощряющие благотворительность2.
Таким образом, социальная ответственность как интегральная категория всех видов ответственности является действенным фактором стабилизации социально-политической ситуации в обществе на различных уровнях управления, и, самое важное, в бизнесе. Важную роль здесь играет позитивная, мотивирующая ответственность - создание компаниями благоприятных социальных условий для работающих и населения.
Показательно, что сегодня представители региональных российских деловых кругов, осознавая свою социальную ответственность, предпринимают конкретные шаги по ее практической реализации. Вместе с тем для ее повышения государство должно обеспечить четкое разграничение функций и эффективности ответственности между властью и бизнесом, между уровнями власти федеральной, региональной и местной, исходя из взаимодействий с общественными организациями для решения общих социальных проблем. Но главное - возрастание активности гражданского общества и адек-
1 См.: Корпорации, социальная ответственность и местные власти. Модели эффективного сотрудничества //Сб. материалов. М., 2003.
С. 58.
2 См.: Цветкова Б.Л. Социальная ответственность бизнеса в современных условиях. Дисс. канд. соц. н. Ростов н/Д., 2005. С. 159.
ватное повышение уровня демократического контроля за деятельность политико-административных органов власти федерального, регионального и муниципального управления, обусловливающие возрастание их политической и социальной ответственности.
Дюжиков С.А., к. ю. н., доц. (ЮФУ)
РЕГИОНАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ОХРАНЫ ЗДОРОВЬЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Конституция Российской Федерации 1993 года впервые для нашей правовой системы широко и многопланово включает охрану здоровья в сферу конституционного регулирования. Новая конституция так или иначе, запрещая, стимулируя, дозволяя, регулирует самые различные стороны общественной жизни. Задача конституционного права на новом этапе состоит в том, чтобы сформировать такие формы и методы регулирования взаимосвязи и взаимодействия личности, коллективов, государства, общества, которые, обеспечивая права и свободы человека, одновременно закрепляли бы принципы общественной жизни и не закрывали бы возможностей для саморегулирования общества и свободного развития человека, позволяли бы использовать регулятивную роль государственной власти для оптимального, гармоничного сочетания частных и общественных интересов.
Конституционное регулирование отношений в области охраны здоровья носит сложный, системный характер и включает в себя несколько элементов:
• Во-первых, это закрепление отношений по охране здоровья как важнейшей характеристики социальной природы Российского государства.
• Вторым элементом системы конституционного регулирования отношений в области охраны здоровья является закрепление этих отношений как характеристики конституционного статуса человека и гражданина.
• Третьим элементом является регулирование отношений по управлению одной из важнейшей составляющей общей системы социальных служб в Российской Федерации - системы здравоохранения.
