CC BY
201
1.11. К ВОПРОСУ ОБ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ И ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ЗА РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Перейти на Главное МЕНЮ
Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Гончаров В.И., к.ю.н., депутат Государственной Думы Ставропольского края
Все равны перед законом и судом - закреплено в Конституции Российской Федерации (ст. 19). Ответственность перед государством и гражданами несут не только муниципальные органы и должностные лица, но и государственные органы и государственные служащие за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих полномочий в области развития и осуществления местного самоуправления. На многие государственные органы и обеспечивающих их функции в сфере местного самоуправления государственных служащих, возложены значительные полномочия, от степени исполнения которых непосредственно зависит эффективность государственной политики в этой важной области.
Местное самоуправление как выражение власти народа, составляя одну из основ конституционного строя Российской Федерации, являясь важнейшей составной частью системы управления обществом, обеспечения прав и свобод граждан, создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, должно занимать ведущее место во всей государственной политике по становлению Российской Федерации как современного демократического федеративного правового государства.
Конституция Российской Федерации установила гарантии местного самоуправления, а также закрепила, что права и свободы человека и гражданина, в том числе и в области осуществления местного самоуправления, должны определять смысл, содержание и применение законов, деятельности законодательной и исполнительной власти и обеспечиваться правосудием.
Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления, оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление, обеспечивать гарантии реализации предусмотренных Конституцией и законами Российской Федерации обязанностей государства в области местного самоуправления, контролировать соблюдение действующего законодательства в области местного самоуправления.
В последние годы в стране осуществлен ряд мер, направленных на становление и развитие местного самоуправления. Однако его основные принципы и задачи реализуются во многих местах медленно, неполно и неэффективно. В частности, в Основных положениях государственной политики в области развития местного само-
управления в Российской Федерации справедливо отмечены следующие проблемы и недостатки:
— несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении;
— неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления, что вызывает неоднозначность в понимании некоторых норм муниципального права;
— несоблюдение законодательства о местном самоуправлении органами и должностными лицами государственной власти и муниципальных образований;
— принятие актов регионального законодательства и нормативных актов органов местного самоуправления, противоречащих федеральному законодательству;
— бездействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
— отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и региональными) и органами местного самоуправления;
— недостаточное обеспечение финансово-
экономической самостоятельности муниципальных образований;
— нехватка квалифицированных муниципальных кадров;
— несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления.
Эти и другие проблемы хорошо известны. Они многократно отмечались в последние годы на многих научнопрактических конференциях, в научных трудах и публикациях1. Причины их кроются в отсутствии целостной теории как системы научных положений осуществления и развития местного самоуправления, в низких темпах нормотворческой деятельности по вопросам местного самоуправления, в субъективизме и формальнобюрократическом отношении к его осуществлению на практике, в непоследовательности и не системности государственной политики в этой области.
Нельзя согласиться с тем, что в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплена ответственность органов и должностных лиц только муниципального уровня, а ответственность государственных органов и государственных служащих не установлена.
Представляется, что недостатков и нерешенных проблем было бы намного меньше, если бы действовал эффективный контроль за реализацией государственными органами и должностными лицами государственной политики и конституционных гарантий в области развития местного самоуправления, а также четко осуществлялась система ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение законодательства и принимаемых программ.
Конечно, это не означает, что действующее законодательство не содержит мер юридической ответственности для государственных органов и их служащих. Однако, то, что они не кодифицированы, негативно сказывается на становлении и развитии местного самоуправления.
Как указывает И.А. Алексеев2 "В условиях, когда местными сообществами и их органами осуществляются не только вопросы местного значения, но и определенная
1 См.: Государство и право. - 1997. - № 5. - С. 24-45; Российская Федерация. - 1997. - № 22. - С. 17-23.
2 См.: Алексеев И.А. Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики: Дис.... д.ю.н. - Ростов-на-Дону, 2007.
ПРОБЕЛЫ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
№ 1
часть государственных полномочий, к тому же, когда невозможно дать точного разграничения местных дел и дел государственных, решаемых на местах в интересах населения, то успешная их реализация должна сопровождаться мерами на основе солидарности и субсидиарности между всеми тремя уровнями власти и управления (федеральными, региональными и муниципальными) в целях содействия сбалансированному развитию".
В качестве дополнительной гарантии самостоятельности органов местного самоуправления предлагается внести изменения в главу 10 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и установить ответственность должностных лиц и органов государственной власти как федерального, так и регионального уровней за принимаемые решения в области местного самоуправления, посягающие на установленные законодательством полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Государственные органы являются субъектами государственно-правовой ответственности. Должностные лица органов государственной власти несут конституционноправовую ответственность за свои политические решения, уголовную, гражданскую, административную ответственность в зависимости от квалификации проступка (правонарушение или преступление). Государственные служащие в зависимости от характера совершенного правонарушения могут быть привлечены к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности.
В статье 26 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"3 закреплена ответственность за нарушение законодательства субъекта Российской Федерации "Конституция (устав), законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, принятые в пределах его полномочий, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории субъекта Российской Федерации органами государственной власти, другими государственными органами и государственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. Невыполнение или нарушение указанных актов влечет ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. В случае, если административная ответственность за указанные действия не установлена федеральным законом, она может быть установлена законом субъекта Российской Федерации".
Ответственность предусмотренная в данной статье предполагает полное и безоговорочное подчинение тем решениям (зачастую имеющим чисто политических характер и волю), которые принимаются на уровне субъекта Российской Федерации. В противном случае орган или должностное лицо будут подвергнуты наказанию.
В то же время публично-правовая ответственность должностных лиц органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, закреплена в статье 29.1 вышеупомянутого Федерального закона и предполагает что:
1. Должностные лица органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации несут ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.2. Президент Российской Федерации выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководите-
3 См.: Российская газета. - 1999. - 19 сен.
лю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае:
а) издания высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;
б) уклонения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение двух месяцев со дня издания указа Президента Российской Федерации о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного нормативного правового акта, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.
2. Срок, в течение которого Президент Российской Федерации выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу решения суда или со дня официального опубликования указа Президента Российской Федерации о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, если высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.
3. Если в течение месяца со дня вынесения Президентом Российской Федерации предупреждения высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) указанное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент Российской Федерации отрешает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности.
4. Президент Российской Федерации в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, вправе по мотивированному представлению Генерального прокурора Российской Фе-
дерации временно отстранить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления.
5. Решение Президента Российской Федерации о предупреждении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) или об отрешении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности принимается в форме указа.
6. Указ Президента Российской Федерации об отрешении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности вступает в силу через десять дней со дня его официального опубликования.
Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), полномочия которого были прекращены указом Президента Российской Федерации об отрешении указанного лица от должности, вправе обжаловать данный указ в Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней со дня официального опубликования указа.
Верховный Суд Российской Федерации должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее десяти дней со дня ее подачи.
Вышеперечисленные меры направлены на устранение выявленных правонарушений в деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Но как быть в ситуации, когда руководитель того или иного региона принимает решение внешне не противоречащее всем вышеперечисленным нормативно-правовым актам, но которое в конечном итоге может привести к существенному ухудшению положения в регионе.
Речь идет, прежде всего, о реформе местного самоуправления и досрочном реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе-дерации"4.
Данную реформу многие региональные лидеры (особенно после внесения изменения в статью 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" о том что "Гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.") пытаются использовать как политический плацдарм в собственных интересах. Руководители регионов обозначают
активную деятельность по реализации реформы местного самоуправления, которая выражается в законодательном сопровождении на уровне региона, необходимых кадровых перестановках, и что самое главное в попытки "быть впереди планеты всей", т.е. ввести на территории региона раньше всех нормы нового Федерального закона (Ставропольский край и Новосибирская область приступили к реализации федерального закона о местном самоуправлении с 1 января 2005 года).
Публично-правовая ответственность органов государственной власти и должностных лиц может осуществляться в виде досрочного прекращения их полномочий и может быть реализована только на региональном уровне в тех субъектах Российской Федерации, в законодательстве которых предусмотрены подобные меры ответственности в виде досрочного прекращения полномочий главы исполнительной власти субъекта Федерации, роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации.
Основанием гражданско-правовой ответственности государственных органов может стать нарушение прав и законных интересов муниципальных образований в результате принятия незаконных актов или совершения незаконных действий (бездействия).
В соответствии со статьей 57 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"5 "За совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии; освобождение от замещаемой должности гражданской службы; увольнение с гражданской службы.".
В отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), ведущие к нарушению прав граждан на осуществление местного самоуправления и признанные незаконными в соответствии с Законом РФ от 27.04.1993 г. № 4866-1 (в редакции Федерального закона от 14 декабря 1995 г.) "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граж-дан"6 суд вправе определить меру дисциплинарной ответственности, предусмотренную Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" вплоть до представления об увольнении.
При этом ответственность может быть возложена как на тех государственных гражданских служащих, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и тех государственных гражданских служащих, кем представлена информация, ставшая основанием для незаконных действий (решений).
Убытки, моральный вред, нанесенные гражданину признанными незаконными действиями (решениями), а также представлением искаженной информации, возмещаются в установленном Гражданским кодексом Российской Федерации порядке (статья 12 Гражданского кодекса Российской Федерации).
4 См.: Российская газета. - 2002. - 8 сен.
5 См.: СЗ РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3215.
6 См.: Ведомости съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. - 1993. - № 19. - Ст. .685; СЗ РФ. - 1995. - №51. - Ст. 970
