CC BY
61
В.Г. РОЗЕНФЕЛЬД, доктор юридических наук, профессор А.А. НОВОЖИЛОВ, аспирант (г. Воронеж)
ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ (МУНИЦИПАЛЬНОЙ) СЛУЖБЫ, ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) СЛУЖАЩИХ
Статья рекомендована к печати доктором исторических наук, профессором Ю.Л. Ярецким, доктором юридических наук, профессором В.В. Гриценко.
Аннотация. В статье «Проблемы совершенствования законодательства о правовом регулировании деятельности государственной (муниципальной) службыг, государственные (муниципальные) служащих» рассматривается понятие и видыы государственной (муниципальной) служ-быг, государственные (муниципальные) служащих, предлагается расширить понятие государственного служащего за счет руководителей и ведущих специалистов государственные учреждений образования, здравоохранения, науки (и т.д.), унитарные предприятий, представителей государства в банках, коммерческих компаниях, акционерных обществах, в которых государство обладает «золотой акцией».
Анализируется соответствие Федерального закона «О противодействии коррупции» и других законодательные актов Конвенции ООН против коррупции, обосновыгваются предложения внести изменения и дополнения в ряд законодательные и иные нормативные актов с целью повыгше-ниярезультативности деятельности государственные (муниципальные) служащих, предупреждения и пресечения их злоупотреблений и коррупции, выявления коррупционных преступлений и правонарушений, усиления ответственности за их совершение.
Ключевые слова: понятие и видыы государственные служащих, понятие и видыы муниципальные служащих, правовое регулирование деятельности государственной и муниципальной служ-быг, понятие и цели административнойреформыг, коррупция, понятие и видыы коррупционные проявлений, ответственность государственных и муниципальных служащих, представителей коммерческих структур за злоупотребление служебным положением и коррупционныге проявления.
V.G. ROZENFELD, Ph.D (Law Science), ргоГеввог А.А. Novozhilov, post-graduate student (Voronezh)
PROBLEM OF LEGISLATION IMPROVEMENT OF LEGAL REGULATION OF STATE (MUNICIPAL) SERVICE AND STATE (MUNICIPAL) EMPLOYEES
Abstract. The article "Problems of legislation improvement of legal regulation of state (municipal) service and state (municipal) employees" examines the term and types of state (municipal) service, state (municipal) employee and proposes to expand the term of a state employee with the help of managers and key specialists of state education, medicine, and science (etc.), unitary organizations, representatives of state in banks, commercial companies, joint-stock companies in which the state has "the golden stock".
The article analyzes compliancy of the federal law "About corruption resistance" and other legal acts against corruption of the United Nations Convention and settles down suggestions to make corrections and supplements in several legal acts in order to improve work of state (municipal) employees, prevention and suppression of abuse of power and corruption, discovering of corruption crimes and offences, and strengthening criminal proceedings.
Key terms: the term and types of state employees, the term and types of municipal employees, legal regulation of state and municipal service, the term and goals of the administrative reform, corruption, the term and types of corruption activity, amenability of state and municipal employees, representatives of commercial organizations for power abuse ofpower and corruption activity.
На современном этапе стоящие перед государством цели и задачи обуславливают необходимость скорейшего и коренного реформирования всей системы государственного управления, оптимизации деятельности государственной и муниципальной службы.
Государственной службе отведено центральное место в достижении предусмотренных Конституцией РФ целей и решении стоящих перед государством сложных задач, тем более в период мирового кризиса в сфере экономики.
Известный дореволюционный русский правовед Н.М. Коркунов определял государственную службу как «Деятельность, всегда составляющую юридическую обязанность хотя бы и добровольно принятую, но всегда обязанность»[1]. При этом выделялись такие обязанности, как: 1) исполнение должности с усердием, прилежно и согласно соответствующим законам; 2) верность и подчинение монарху и начальству; 3) соблюдение достоинства власти и во внеслужебной деятельности. Представляется, что такие обязанности как исполнение должности с усердием, в публичных интересах и в согласии с существующим законом, и соблюдение достоинства власти не только в служебной, но и во внеслужебной деятельности имеют непреходящее значение и особенно актуальны в современных условиях.
В дореволюционное время понятие государственной службы (в том числе и земской службы) и государственных (либо соответственно земских) служащих распространялось и на преподавателей университетов, гимназий, начальных училищ, земских врачей и т.д.
В советский период содержание понятия госслужащих касалось государственного аппарата всех государственных органов, предприятий и учреждений. Об этом свидетельствовала и Единая номенклатура должностей служащих, введенная в действие Госкомтруда СССР 9.09.1967г. и подразделявшая всех служащих на категории руководителей, специалистов (в теории их именовали также функциональным (или оперативным) персоналом и вспомогательный (технический) персонал.
Во многих зарубежных странах (например, в Австрии, ФРГ, Франции, Испании) препода-
ватели государственных высших учебных заведений, лицеев, гимназий, врачи государственных (земельных) клиник, так же как и руководители государственных (земельных) учреждений, оплачиваемые из государственного (земельного) бюджета считаются государственными (земельными) чиновниками и следовательно должностными лицами.
В то же время в соответствии со ст. 1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» [2] понятие государственной службы значительно сужено и затрагивает только деятельность публичных государственных служащих органов представительной (законодательной) и исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Так, в соответствии со ст. 1 данного Закона государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:
- Российской Федерации;
- федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
- субъектов Российской Федерации;
- органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;
- лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;
- лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.
В этой статье этого Закона, а равно в Федеральном Законе «О государственной гражданской службе» не сказано следует ли считать государственными служащими направленных органами исполнительной власти РФ и ее субъектов представителей в структуры управления государственных компаний, а равно тех негосударственных компаний, где у государства в целом
или у субъекта Федерации имеется контрольный пакет акций, либо так называемая «золотая акция». Это же касается и руководителей государственных унитарных предприятий и учреждений.
Многие российские ученые рассматривают понятие государственной службы в широком и узком смыслах, либо в его теоретическом и практическом назначении, как имеющие различную смысловую нагрузку термины.
Так А.П. Алехин пишет: «Государственная служба в широком смысле сводится к исполнению служащими своих обязанностей в органах государственной власти, на государственных предприятиях, в учреждениях, иных организациях, в узком смысле - это выполнение своих обязанностей в государственных органах» [3].
Ю.Н. Старилов предлагает исследовать государственную службу с точки зрения теоретической конструкции и, с другой стороны - практики законодательного (нормативно-правового) регулирования государственно-служебных отношений. По его мнению: «Государственная служба в самом широком теоретическом понимании -это осуществление государственными органами кадровой функции управления и практическая деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственных органов» [4]. С точки зрения законодательства «государственная служба РФ - профессиональная деятельность, состоящая в обеспечении исполнения государственными служащими Федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Федерации полномочий Российской Федерации и ее субъектов, государственных органов и лиц, замещающих государственные должности как Российской Федерации, так и ее субъектов» [5].
Остается и традиционным среди ученых и практиков определение государственной службы (в широком смысле) в трудах В.М. Манохина [6]: «Государственная служба представляет собой одну из сторон (частей) деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также
саму деятельность этого личного состава государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства».
Согласно ст. 2 указанного Федерального закона, система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:
- государственная гражданская служба;
- военная служба;
- правоохранительная служба.
Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. Государственная гражданская служба регулируется Федеральным законом «О государственной гражданской службе» [7].
В соответствии со частями 1-3 ст. 5 ФЗ «О системе государственной службы РФ» государственная гражданская служба - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем, государственная гражданская служба фактически включает в себя не только деятельность представительных (законодательных) и исполнительных органов власти РФ и ее субъектов, но и деятельность в таких государственных структурах как Центральный банк, прокуратура РФ, уполномоченный по правам человека РФ, являющихся органами власти, не входящими ни в законодательную, ни в исполнительную ветви власти и вместе с тем, реализующими государственно-властные полномочия.
Наконец, государственные (муниципальные) ВУЗы, средние специальные образовательные учреждения, школы, медицинские учреждения выполняют государственные услуги по предоставлению среднего, среднего специального
и высшего образования, оказанию медицинской помощи, выдают юридически значимые документы (аттестаты, дипломы, больничные листы, заключения о нетрудоспособности), однако руководители этих учреждений, преподаватели и врачи в соответствии с Федеральными законами «О государственной гражданской службе РФ» и «О муниципальной службе РФ» государственными (муниципальными) служащими не считаются, хотя все указанные лица фактически выполняют государственные полномочия, оказывают государственные услуги и несут ответственность как должностные лица.
Нам представляется, что и статья 5 данного Федерального закона требует уточнения в той части, что деятельность государственной службы направлена на реализацию успешного функционирования всех государственных и негосударственных структур, реализацию законных прав и интересов граждан, юридических лиц, а равно механизмов гарантий по их исполнению, эффективного оказания предусмотренных Конституцией РФ и иными нормативными актами публичных государственных услуг. Задачей органов государственной власти РФ и ее субъектов является регулирование закупок, пресечение незаконной конкуренции на товарных и финансовых рынках, регулирование в жизненно важных вопросах размеров тарифов и цен на электрическую, тепловую энергию, бензин, мазут, дизельное топливо и т.д.
Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации.
Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.
Другие виды федеральной государственной службы устанавливаются путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон.
Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой про-
фессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Организация и деятельность военной службы регламентируется Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» [8].
Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по защите прав и свобод человека и гражданина, обеспечению законности, безопасности и правопорядка, борьбе с преступностью.
Термин «правоохранительная служба» впервые определен в ст. 7 Федерального закона «О системе государственной службы РФ», несмотря на то, что давно известен и применяется в теории и на практике.
Вместе с тем, до настоящего времени Федеральный закон о правоохранительной службе в Российской Федерации, определяющий основные положения организации и функционирования правоохранительной службы РФ так и не принят.
Отсутствие этого важного законодательного акта создает проблемы в отграничении правоохранительных органов от других, организации единого для всех правоохранительных органов порядка и условий прохождения службы, определении правового статуса государственного служащего, проходящего службу в правоохранительных органах РФ.
В настоящее время в Российской Федерации проводится административная реформа [9]. Целями административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах являются:
- повышение качества и доступности государственных услуг;
- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов пред-
принимательства, в том числе прекращение избыточного и только избыточного государственного регулирования;
- поддержка малого и среднего бизнеса органами исполнительной власти и местного самоуправления;
- повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Для успешной реализации поставленных данной реформой задач необходимо существенное реформирование, повышение эффективности государственной службы в целом, а равно ее видов и уровней, оптимизация затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы.
Весьма актуальным является вопрос о внесении соответствующих корректив в Федеральную программу «Реформирование государственной службы в РФ» [10] и утверждение ее Федеральным законом РФ. Все это приобретает еще большую актуальность в условиях наступившего мирового кризиса в экономике и важности скорейшего предотвращения его дальнейших последствий для нашей страны. Тем более, что многие положения данной программы до настоящего времени не выполнены, законодательство во многом не приведено в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями, не решены многие проблемы кадрового обеспечения государственной службы и коррупция.
Наряду с государством статья 12 Конституции Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления непосредственно не входят в систему органов государственной власти.
Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции) и регулируется Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [11].
Одним из важнейших элементов в организации местного самоуправления является му-
ниципальная служба. Самостоятельность данного вида публичной службы обусловлена организационной обособленностью и непосредственной неподчиненностью органов местного самоуправления органам государственной власти.
Муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих регламентируются Федеральным законом «О муниципальной службе в РФ» [12].
Согласно ст.6 этого Федерального закона должность муниципальной службы - должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.
При составлении и утверждении штатного расписания органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования используются наименования должностей муниципальной службы, предусмотренные реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации.
Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.
Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель).
Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образо-
вания, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).
Однако из содержания этой статьи остается неясным, являются ли руководители муниципальных предприятий и учреждений муниципальными служащими и должностными лицами.
На наш взгляд, это противоречие следует устранить при внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О муниципальной службе РФ».
Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации (далее - государственная гражданская служба) обеспечивается посредством:
1) единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы;
2) единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы;
3) единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;
4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;
6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.
К сожалению, в Федеральных законах «О государственной гражданской службе РФ», «О муниципальной службе РФ» и других не говорится об обязанностях государственных (муниципальных) служащих в реализации полно-
мочий по обеспечению реальной защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц, создании благоприятных условий для деятельности малого и среднего бизнеса, оказания публичных государственных услуг только по целевому назначению и имеющими на то право субъектами, охране жизни и здоровья граждан, недопущению использования служебного положения в личных целях, либо в целях своих родственников и иных физических и юридических лиц в ущерб государственным (общественным) интересам, правам и законным интересам граждан и организаций [13].
На наш взгляд, в этих законах также следует отразить, что правовой статус соответствующей категории государственных (муниципальных) служащих определяется государственными административными регламентами, утверждаемыми правительством РФ, губернаторами (правительством) субъектов РФ, федеральными и региональными органами исполнительной власти по отраслям управленческой деятельности, органами местного самоуправления.
Ныне в связи с принятием Федерального закона РФ «О противодействии коррупции» [14] и законодательным закреплением понятия коррупции меры по борьбе с ней приобретают все более урегулированный характер.
Федеральный закон «О противодействии коррупции» предусмотрел систему правовых и организационных мер по профилактике коррупции, борьбе с ней, а также минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
Вместе с тем, в Федеральном законе «О противодействии коррупции» далеко не полностью учтены соответствующие положения Конвенции ООН против коррупции от 31.10.2003г.[15] и опыт законодательного регулирования борьбы с коррупцией в зарубежных странах.
Так в статье 1 Федерального закона «О противодействии коррупции», к сожалению, не говорится кого именно следует считать физическим лицом, использующим свое должностное положение вопреки интересам общества и государства в личных целях, а в последующих статьях данного закона говорится только о государственных (муниципальных) служащих. В то же
время, согласно ст.ст. 290, 292 УК РФ ответственность за получение взятки, служебный подлог несут не только государственные (муниципальные) служащие, но и врачи, педагоги, иные служащие государственных учреждений и предприятий за получение взяток и иные случаи злоупотребления в корыстных целях, а ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств (ст.285.1 УК РФ) и руководители коммерческих предприятий.
Нам представляется для устранения этих противоречий включить в ст.1 Федерального закона «О противодействии коррупции» понятие должностных лиц, ответственных за коррупционные деяния с использованием своего служебного положения, приведя в частности, положение пунктов «а» и «Ь» ст.1 Конвенции ООН, гласящие:
a) "публичное должностное лицо" означает: 1) любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе государства-участника на постоянной или временной основе, за плату или без оплаты труда, независимо от уровня должности этого лица; 11) любое другое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия, или предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве государства-участника и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этого государства-участника; 111) любое другое лицо, определяемое в качестве "публичного должностного лица" во внутреннем законодательстве государства-участника. Тем не менее для целей принятия некоторых конкретных мер, предусмотренных главой I настоящей Конвенции, "публичное должностное лицо" может означать любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию или предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве государства-участника и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этого государства-участника;
b) "иностранное публичное должностное лицо" означает любое назначаемое или избира-
емое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе иностранного государства, и любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию для иностранного государства, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия.
Федеральный закон «О противодействии коррупции» не содержит многих видов коррупционных проявлений, о которых говорится в ст.ст. 15-25 Конвенции ООН против коррупции и которые, на наш взгляд, должны найти отражение в ч.1 ст.1 Федерального закона*.
В ст. 7 Конвенции ООН против коррупции подчеркивается, что в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, каждое государство создает, поддерживает и укрепляет такие системы приема на работу, набора, прохождения службы, продвижения по службе и выхода в отставку гражданских служащих и, в надлежащих случаях, других неизбира-емых публичных должностных лиц, какие:
a) основываются на принципах эффективности и прозрачности и на таких объективных критериях, как безупречность работы, справедливость и способности;
b) включают надлежащие процедуры отбора и подготовки кадров для занятия публичных должностей, которые считаются особенно уязвимыми с точки зрения коррупции, и ротации, в надлежащих случаях, таких кадров на таких должностях;
c) способствуют выплате надлежащего вознаграждения и установлению справедливых окладов с учетом уровня экономического развития государства-участника;
ё) способствуют осуществлению образовательных и учебных программ, с тем чтобы такие лица могли удовлетворять требованиям в отношении правильного, добросовестного и надлежащего выполнения публичных функций, а также обеспечивают им специализированную и надлежащую подготовку, с тем чтобы углубить осознание ими рисков, которые сопряжены с коррупцией и связаны с выполнением ими своих функций. Такие программы могут содержать ссылки на кодексы или стандарты поведения в применимых областях.
В статье 8 Конвенции в этих целях предлагается принятие кодексов или стандартов поведения и выполнения публичными должностными лицами своих должностных функций, соответствующих Международному кодексу поведения государственных должностных лиц [16].
К сожалению, в ст. 3 Федерального закона не все указанные в Конвенции ООН принципы нашли свое отражение. Нам представляется, что в данный Федеральный закон целесообразно включить принцип эффективности деятельности государственных служащих и такие его критерии, как безупречность работы, справедливость, эффективность деятельности, способность на основе этих критериев обеспечить подготовку, зачисление на должности и дальнейшее прохождение службы в государственных и муниципальных органах.
В связи с этим встает необходимость вмешательства Президента РФ и разработка его администрацией проекта кодекса служебного поведения государственных (муниципальных) служащих, внесение его на рассмотрение Федерального Собрания РФ, ибо имеющийся в Государственной Думе РФ проект соответствующего Федерального закона уже много лет не выходит со стадии предварительного обсуждения.
А изданный 16.07.2009 г. Указ Президента РФ «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 33, ст. 3196; 2007, № 13, ст. 1531) и перечисленные в нем общие принципы служебного поведения государственных служащих не содержат указаний об ответственности государственных служащих за нарушение общих принципов их служебного поведения.
Статью 5 Федерального закона, которая подробно излагает организационные основы противодействия коррупции и устанавливает компетенцию Президента, Федерального Собрания, Правительства, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, органов прокуратуры, Счетной Палаты, целесообразно дополнить указанием на налоговые органы, Рос-
финмониторинг, Центральный Банк РФ, иные кредитные учреждения, нотариат.
Согласно ч. 8 ст. 8 Федерального закона «О противодействии коррупции» сокрытие, а равно представление недостоверных сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи, является правонарушением, влекущим освобождение государственного или муниципального служащего от замещаемой должности государственной или муниципальной службы либо привлечение его к иным видам дисциплинарной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Вместе с тем, указание в данной статье Федерального закона о возможности, кроме освобождения от занимаемой должности государственной (муниципальной) службы, применения иных мер дисциплинарной ответственности без оговорок о том, что иные меры возможны лишь при условии, если государственной (муниципальный) служащий незамедлительно устранит допущенное противоправное деяние и если будет установлено при проверке, что он больше не злоупотреблял при реализации предоставленных ему полномочий, может послужить условием для проявления попустительства злоупотреблений и коррупционной деятельности и со стороны руководителей данного государственного (муниципального) служащего.
Представляется, что ч. 8 ст. 8 Федерального закона следует уточнить, указав, что иные меры дисциплинарной ответственности могут быть применены при условии, что в ходе специальной проверки будет установлено, что данный государственный служащий не злоупотребил правами, надлежащим образом выполнял обязанности и к моменту привлечения его к ответственности устранил допущенные нарушения.
Одновременно целесообразно дополнить часть 8 ст. 8 данного Закона указанием, что сокрытие, а равно предоставление недостоверных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера себя и членов своей семьи является основанием для привлечения лица к административной ответственности, внести соответствующие дополнения в КоАП РФ указанием о такой мере администра-
тивного наказания, как дисквалификация за данное правонарушение на срок до 3 лет.
Думается также, что ст. 8 Федерального закона надлежит дополнить положением о том, что гражданин, замещающий должность государственной (муниципальной) службы, в случае оформления приобретенной недвижимости на имя своих родственников и других лиц обязан сообщать об этом своему руководителю, в налоговый орган и в своей ежегодной декларации.
Ст. 10 Федерального закона дополнить указанием: «или какого-либо иного неправомерного преимущества для себя и иных физических и юридических лиц».
В ст. 11 Федерального закона надлежит указать, что в случае, если супруга, родители, взрослые дети, братья и сестры государственного (муниципального) служащего являются владельцами, либо состоят на службе в должностях руководителей либо их заместителей, или руководителей финансовых отделов, главных бухгалтеров коммерческих организаций, решение вопроса или предоставление государственных услуг которым зависит от данного руководителя, государственный (муниципальный) служащий должен предложить им сменить место работы, либо решить вопрос с вышестоящим руководителем об отнесении полномочий в отношении данной организации в ведение другого, неподчиненного ему государственного (муниципального) служащего.
Нам представляется, данные вопросы должны быть урегулированы путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон «О противодействии коррупции».
Думается, что в данном законе по примеру многих зарубежных стран следует внести уточнения, отразив, что декларации о доходах, о приобретении недвижимости, транспортных средств, иных ценностей и источниках средств на их приобретение, на сумму более 3 миллионов рублей, должны предоставляться не только супругами и несовершеннолетними детьми государственного служащего, но всеми детьми, братьями (сестрами), родителями самого государственного (муниципального) служащего и его супруги (супруга).
Ведь не случайны сообщения в СМИ о таких декларациях как, например, главы администра-
ции Дальневосточного края С. Дарькина, который вообще не имеет жилья и личной машины при годовом доходе в 2 миллиона рублей, а у его супруги - скромной артистки при заработке не более 15 тысяч рублей, годовой доход превышает 145 миллионов рублей, имеются 2 иномарки представительского класса, стоимостью в миллионы рублей, земельный участок 0.5 га и дача площадью более 500 квадратных метров.
Аналогичные декларации можно встретить и в отношении министров, руководителей государственных служб, агентств, их заместителей. Такие же примеры можно привести и по Воронежской области, где выросли многие десятки особняков, зарегистрированных на родственников руководителей областных и городских органов власти, имеющих мизерные доходы[17].
В развитие положений этого закона изданы Федеральный закон от 27.07.2006г. №152-ФЗ «О персональных данных», Указы Президента от 30.05.2005г. №609 «Об утверждении положения о персональных данных государственного гражданского служащего РФ и ведении его персонального дела», от 18.05.2009 № 558 «О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера», от 18.05.2009 № 561 «Об утверждении порядка размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования», от 18.05.2009 № 560 «О представлении гражданами, претендующими на замещение руководящих должностей в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, лицами, замещающими руководящие должности в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах иму-
щественного характера», от 18.05.2009 № 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера», от 18.05.2009 № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей».
Однако в законодательстве еще недостаточно четко и полно отражены порядок и процедура проверки достоверности сообщенных сведений о наличии недвижимости, транспортных средств, капиталов и иных материальных ценностей у государственного (муниципального) служащего и его передача (переоформление) на других лиц.
Нам представляется, что перечень названных в Указах Президента РФ следует дополнить, как справедливо отмечает министр юстиции А. Коновалов, не только в отношении министров, их заместителей, начальников департаментов, служб ведомств, их заместителей, но и оперативных работников отделов хозяйственного обеспечения, договорно-правовой работы, капитального строительства, размещения заказов, по нашему мнению, и соответствующих специалистов финансовых управлений (отделов), специалистов, экспертов, консультантов, советников, связанных с оформлением документов, дачей заключений и проектов решений по соответствующим вопросам. Однако, если А. Коновалов считает, что данный перечень можно утвердить приказом министра, то на наш взгляд, этот вопрос следует урегулировать Указом Президента РФ, чтобы он имел надлежащую правовую силу, тем более данные вопросы в отношении других руководителей уже регулируются приведенными выше Указами Президента РФ.
Думается, что этот Указ должен содержать и профилактические меры по предупреждению
зачисления на соответствующие государственные должности тех или иных лиц, специальные механизмы контроля за людьми на указанных постах и примером может послужить Приказ министра внутренних дел Р.Г. Нургалиева, установивший, что при зачислении на должности сотрудников милиции должен использоваться детектор лжи и собеседование с психологами, а в отношении действующих оперативных сотрудников при их аттестации должны также проводиться проверки эффективности их деятельности, собеседование с использованием полиграфа и собеседование с психологами, проверяться законность, правомерность и достаточность принимаемых мер по обращениям граждан и пресечению правонарушений [18].
На наш взгляд, Указами Президента РФ таковой порядок должен быть распространен не только на сотрудников милиции, но и миграционной, налоговой, таможенных служб, Роспот-ребнадзора, иных контрольно-надзорных органов РФ и ее субъектов, а равно на чиновников министерств, ведомств, иных структур исполнительной власти РФ, ее регионов и муниципальных органов управления, о которых упоминалось выше [19], [20]. То же самое касается совершенствования организации профессиональной подготовки кадров по примеру приказа министра МВД от 29.06.2009 г. [21]
В свою очередь Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [22] направлен на предупреждение издания и реализации нормативных актов, содержащих двусмысленные толкования, противоречия и иные погрешности, создающие возможности для злоупотребления служебным положением и коррупции как государственных (муниципальных) служащих, так и иных лиц, использующих свое положение в коррупционных целях.
Министерством юстиции уже было рассмотрено 318 проектов нормативных правовых актов, в том числе 76 законопроектов, 10 указов Президента РФ, 106 проектов постановлений Правительства РФ. Коррупционные факторы были выявлены в 20 ведомственных нормативных актах, 9 законопроектах и 1 проекте постановлении Правительства РФ [23].
В то же время административные регламенты взаимодействия Росфинмониторинга, службы земельного кадастра, налоговой службы, нотариата, государственных и коммерческих банков, иных кредитных организаций с правоохранительными органами по этим вопросам все еще отсутствуют.
Спорным среди научных и практических работников и все еще не нашедшим законодательного решения является вопрос о возможности провокации взятки в процессе оперативно-розыскной деятельности в отношении должностного лица, в отношении которого имеются достаточно веские основания полагать, что как исполнение возложенных на него должностных обязанностей, так и тем более противоправные деяния совершаются им за соответствующую «мзду» заинтересованных физических и юридических лиц.
Действительно, с одной стороны, можно предположить, что подобная провокация взятки может служить реализации интересов конкурентов с помощью сотрудников правоохранительных органов путем попытки сфальсифицировать доказательства (в частности, когда возвращаются взятые в долг деньги), а с другой стороны, необходимы действенные мероприятия для изобличения взяточников и их пособников.
Нам представляется, что этому уже способствует включение в Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» возможности, при наличии необходимых данных о совершении должностным лицом злоупотреблений должностным положением и получении взяток, проведения таких оперативно-розыскных мероприятий, как наблюдение, контроль почтовых, телеграфных и иных сообщений, прослушивание телефонных переговоров данного лица, установку прослушивающих устройств и видеонаблюдения в служебных кабинетах и других местах, для изобличения преступной деятельности соответствующего должностного лица. Притом проведение этих оперативно-розыскных мероприятий должно согласовываться с прокурором и санкционироваться федеральным судьей с соблюдением соответствующих процессуальных процедур. И лишь в случае поступления соответствующей информации, полу-
ченной при проведении указанных оперативных действий, возможно проведение оперативного эксперимента, также по согласованию с надзирающим прокурором и санкции суда.
По нашему мнению, соответствующие полномочия об осуществлении оперативно-розыскных мероприятий следует предоставить в экстремальных случаях и службам безопасности других органов исполнительной власти, но лишь по согласованию с прокурором и санкции суда, притом только в отношении сотрудников данных органов, при наличии достоверных сведений о злоупотреблениях, требующих незамедлительной проверки.
При рассмотрении данного вопроса Государственной Думе РФ целесообразно учесть имеющийся опыт США и ряда Европейских стран по этому вопросу.
На эффективности и результативности правоприменительной практики по борьбе с коррупцией и злоупотреблениями служебным положением со стороны должностных лиц отрицательно сказывается возможность ограничения штрафными санкциями вместо лишения свободы и относительно небольших сроков лишения свободы в отношении лиц, занимающих ответственные государственные должности РФ или ее субъектов и глав органов местного самоуправления, причинивших существенный вред правам и интересам граждан, общества и государства своими преступными деяниями, предусмотренными ч.2 ст. 285, ч.2 ст. 286, ст. 289, ч.2 ст. 292 УК РФ. То же самое касается сроков лишения свободы за получение взяток по ч.3 ст. 290 УК РФ. В этих статьях также не предусмотрено запрещение применять к указанным лицам условную меру наказания.
Нам представляется целесообразным ужесточить меру наказания в виде лишения свободы для указанных лиц и запретить судам, кроме исключительных случаев и активного участия виновных в устранении последствий своих преступных деяний применять к ним условную меру наказания, ибо не в пример Китая, США и других стран, в России высокопоставленные чиновники за данные деяния весьма часто отделываются условными сроками лишения свободы.
То же самое следует предусмотреть в отношении ответственности руководителей коммерческих структур, представших перед судом за совершение преступлений, предусмотренных ст.ст. 201, 204, 291 УК РФ.
И наконец, представляется анахронизмом, когда приобретенная чиновниками и руководителями коммерческих структур недвижимость, яхты, самолеты и другие ценности, оформленные, как правило, на своих родственников не конфискуются и остаются во владении преступных элементов.
Думается, что, как это предусмотрено законодательством США, капиталы, недвижимость, иные ценности на многие миллионы рублей, если их владельцы - государственные (муниципальные) служащие, руководители коммерческих структур и связанные с ними лица не могут указать и подтвердить источники средств, за счет которых сделаны указанные приобретения, подлежат конфискации по решению судебных органов.
Такой подход, по нашему мнению, будет способствовать более эффективной борьбе со злоупотреблением служебным положением и коррупцией.
И наконец запретить переводы коммерческими структурами и государственными компаниями денежных средств в оффшорные зоны, как это ныне не допускается в США и многих Европейских странах. Ибо переведенные в оффшоры денежные средства в основном на подставные фирмы из России превышают ожидающийся дефицит бюджета нашей страны в 2009 г.
Примечания:
1. См.: Коркунов, Н.М. Российское государственное право, т.1. /Н.М. Коркунов - СПб.- 1893. С.280.
2. См.: Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» №58-ФЗ от 27.05.2003г. (в ред. Федерального закона (в ред. Федеральных законов от 11.11.2003 N 141-ФЗ, от 06.07.2006 № 105-ФЗ, от 01.12.2007 N 309-ФЗ)//СПС «Консультант».
3. См.: Алехин, А.П./Административное право/ А.П. Алехин, А.А. Кармолинский, Ю.М. Козлов. -М.-1997. С.174.
4. См.: Старилов, Ю.Н. Административное право, ч.2, книга 1/Ю.Н. Старилов. - Воронеж.- 2001. С. 225.
5. См.: Бахрах, Д.Н. Административное право//Д.Н. Бах-рах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - М.- 2004. С.768.
6. См: Манохин, В.М. Государственная служба/ В.М. Манохин, - М.- 1966. С.89.
7. Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» №79-ФЗ от 27.07.2004//СПС «Консуль-тант+».
8. Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» №53-Ф3 от 28.03.1998//СПС «Консуль-тант+».
9. Распоряжение Правительства РФ №1789-р от 25.10.2005г. (в ред. Распоряжения Правительства РФ №157-р от 28.03.2008г., Постановления правительства РФ от 28.03.2008г.) «Об утверждении концепции административной реформы в РФ в 2006-2010г.г.»//СПС «Консультант+».
10. Указ Президента РФ №1336 от 19.11.2002г. «О федеральной программе реформирование государственной службы в РФ»//СПС «Консультант+».
11. Федеральный закон №131-Ф3 от 06.10.2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»//СПС «Консультант+».
12. Федеральный закон №25-Ф3 от 02.03.2007г. «О муниципальной службе в РФ»//СПС «Консультант+».
13. См.:§3 «Основные принципы служебного поведения государственных (муниципальных) служащих».
14. Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25.12.2008г. № 273-Ф3.
15. См: Конвенция ООН против коррупции от 31.10.2003г., Нью-Иорк//СПС «Консультант+».
* В статьях 15-25 Конвенции ООН против коррупции от 31.10.2003г. в частности говорится: Подкуп национальных публичных должностных лиц (ст.15), под которым понимается: а) обещание, предложение или предоставление публичному должностному лицу, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей; Ь) вымогательство или принятие публичным должностным лицом, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей.
Подкуп иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций (ст.16), то есть умышленное обещание, предложение или предоставление иностранному публичному должностному лицу или должностному лицу публичной международной организации, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей для получения или сохранения коммерческого или иного неправомерного преимущества в связи с ведением международных дел.
г 85
Хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом (ст.17) то есть неправомерное присвоение или иное нецелевое использование публичным должностным лицом в целях извлечения выгоды для себя самого или другого физического или юридического лица какого-либо имущества, публичных или частных средств, или ценных бумаг, или любого другого ценного предмета, находящихся в ведении этого публичного должностного лица в силу его служебного положения.
Злоупотребление влиянием в корыстных целях (ст.18), под которым понимается: а) обещание, предложение или предоставление публичному должностному лицу или любому другому лицу, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества, с тем чтобы это публичное должностное лицо или такое другое лицо злоупотребило своим действительным или предполагаемым влиянием с целью получения от администрации или публичного органа Государства-участника какого-либо неправомерного преимущества для первоначального инициатора таких действий или любого другого лица; Ь) вымогательство или принятие публичным должностным лицом или любым другим лицом, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для себя самого или для другого лица, с тем чтобы это публичное должностное лицо или такое другое лицо злоупотребило своим действительным или предполагаемым влиянием с целью получения от администрации или публичного органа Государства-участника какого-либо неправомерного преимущества.
Незаконное обогащение (ст.20), то есть значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать.
Подкуп в частном секторе (ст. 21), под которым понимается: а) обещание, предложение или предоставление, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества любому лицу, которое руководит работой организации частного сектора или работает, в любом качестве, в такой организации, для самого такого лица или другого лица, с тем чтобы это лицо совершило, в нарушение своих обязанностей, какое-либо действие или бездействие; Ь) вымогательство или принятие, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества любым лицом, которое руководит работой организации частного сектора или работает, в любом качестве, в такой организации, для самого такого лица или другого лица, с тем чтобы это лицо совершило, в нарушение своих обязанностей, какое-либо действие или бездействие.
Хищение имущества в частном секторе (ст.22), то есть совершенное умышленно в ходе экономической, финансовой или коммерческой деятельности, хищение лицом, которое руководит работой организации частного сектора или работает, в любом качестве, в такой организации, какого-либо имущества, частных средств, или ценных бумаг, или любого другого ценного пред-
мета, находящихся в ведении этого лица в силу его служебного положения.
Отмывание доходов от преступлений (ст.23), под которым понимается: а) п)сокрытие или утаивание подлинного характера, источника, местонахождения, способа распоряжения, перемещения, прав на имущество или его принадлежность, если известно, что такое имущество представляет собой доходы от преступлений; Ь) 1) при условии соблюдения основных принципов своей правовой системы: приобретение, владение или использование имущества, если в момент его получения известно, что такое имущество представляет собой доходы от преступлений; п) участие, причастность или вступление в сговор с целью совершения любого из преступлений, признанных таковыми в соответствии с настоящей статьей, покушение на его совершение, а также пособничество, подстрекательство, содействие или дача советов при его совершении.
Воспрепятствование осуществлению правосудия (ст. 25) под которым понимается: а) применение физической силы, угроз или запугивания или обещание, предложение или предоставление неправомерного преимущества с целью склонения к даче ложных показаний или вмешательства в процесс дачи показаний или представления доказательств в ходе производства в связи с совершением преступлений, признанных таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией; Ь) применение физической силы, угроз или запугивания с целью вмешательства в выполнение должностных обязанностей должностным лицом судебных или правоохранительных органов в ходе производства в связи с совершением преступлений, признанных таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией. Ничто в настоящем подпункте не наносит ущерба праву Государств-участников иметь законодательство, обеспечивающее защиту других категорий публичных должностных лиц.
16. См.: Международный кодекс служебного поведения государственных должностных лиц. Приложение к Резолюции №51/59 от 12.12.1996г. Генеральной Ассамблеи ООН.
17. См.: Ваулин, Б. // Коммуна.-2009.- 2 июля.
18. Фалалеев, М. Начальник со сроком годности//Россий-ская газета.-2009.-13 августа.
19. Куликов, В. Доходное место//Российская газета.-2009.-13 августа.
20. Харитонова, И. Бизнес от кресла//Российская газета. -
2008.-26 сентября.
21. Приказ МВД от 29.06.2009г. №490 «Об утверждении Наставления по организации профессиональной подготовки сотрудников органов внутренних дел РФ»// СПС «Консультант+».
22. Федеральный закон от 17.07.2009г. №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»//СПС «Консультант+».
23. См.: Куликов, В. Законная сила// Российская газета.-
2009.- 4 августа.
