CC BY
347
ВОПРОСЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА
© Яковлев В. В., 2005
ВОПРОСЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПЕРЕД ГОСУДАРСТВОМ
Местное самоуправление, решая свои задачи, действует в интересах граждан, населения, общества в целом. Оно логическая часть государства и в этой связи решает, в том числе и общегосударственные задачи. Конкретные формы этого единства различны, но при этом всегда необходимо исходить из того, что природа их сотрудничества не позволяет сделать вывод о подчиненности одного другому, хотя бы потому, что у них разные предметы ведения, они различаются как характером, так и силой своих предписаний. Однако, тем не менее, существует определенная сфера их взаимодействия, в которой государство наделяется правом контроля и стимулирования направленности и активности деятельности органов местного самоуправления. В частности, статья 51 Федерального Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»1 закрепляет обязанность такого государственного органа как прокуратура РФ осуществлять контроль, в том числе за исполнение федеральных законов, законов субъектов РФ и уставов муниципальных образований органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Проявлением этого может выступать возможность привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности перед государством.
Федеральный Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»2, определяет ответственность органов местного самоуправления перед государством и населением как важнейший принцип функционирования системы местного самоуправления. Нормативно-правовой основой ответственности органов местного самоуправления перед государством являются федеральное и региональное законодательство, а также уставы муниципальных образований. Неправомерные действия того или иного органа или должностного лица местного самоуправления влекут применение специальных мер принуждения с целью восстановления нарушенного порядка. Эти меры применяются органами государства и от имени государства, поэтому данный вид ответственности в Федеральном Законе назван ответственностью перед государством3. При этом следует учитывать, что ущерб действиями местных органов или должностных лиц необязательно причиняется государству, он может причиняться как физическим, так и юридическим лицам, но поскольку их права охраняются государством и представляют для него особый интерес, то основанием такой ответственности можно образно сказать является особый, установленный государством
механизм регулирования тех или иных правоотношений.
Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»4 в статье 49 (ст. 72 Федерального закона № 131-ФЗ)5 определил общее основание данного вида ответственности - нарушение органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, Конституции, Устава субъекта РФ, федерального закона, закона субъекта РФ, а также устава муниципального образования. Одновременно, как это уже указывалось, данные нарушения в соответствии с региональным законодательством, а также актами местного самоуправления могут выступать как основания ответственности и перед населением муниципального образования, что может повлечь инициирование процедуры роспуска того или иного органа или отзыва должностного лица. Формами ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления выступает уголовная, административная, дисциплинарная, материальная, а также специальная ответственность, выражающаяся в прекращении полномочий того или иного органа или выборного лица. Вполне естественно, что применение уголовной, дисциплинарной ответственности возможно только к должностным лицам и иным представителям местного сообщества, так как изначально субъектом этих видов ответственности выступают именно физические лица, а не коллективные образования.
Для непосредственной реализации этого вида ответственности органов и представителей местного сообщества необходимо наличие нормативно-правовой базы, закрепляющей основания и процедуру привлечения их к ответственности. Огромная роль в правовой регламентации этого вопроса с учетом современного развития российской государственности должна принадлежать субъектам РФ. Одновременно, следует сказать о том, что процесс развития регионального законодательства, посвященного вопросам ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, сталкивается с определенными проблемами, связанными с неоднозначностью развития регионального законодательства, как уже отмечалось ранее.
Как говорилось выше, существует определенная проблема отнесения указанных действий к числу оснований ответственности органа и должностного лица перед населением, однако есть и еще одна проблема. Смысл ее состоит в том, что устанавливается ответственность этих лиц перед государством в случае нарушения предписаний устава муниципального образова-
ния. В этой связи говорить об ответственности перед государством необходимо с большой оговоркой, так как устав «выражает волю населения муниципального образования, и нарушение его ближе примыкает к основаниям ответственности перед населением данного муниципального об-разования»6.
Как обоснование логической последовательности упоминания данного деяния как основания наступления ответственности перед государством, необходимо указать, что именно государство в данном случае установило независимость местного самоуправления, закрепило его предметы ведения, создало механизм гарантированности реализации своих предписаний, а также предписаний местного самоуправления. Тем самым, был установлен особый порядок организации управления на муниципальном уровне. Еще раз напомню, что установлено это было самим государством. Как следствие этого всякое нарушение установленного государством порядка управления , тем более , если это касается самих конституционных его основ, каким является местное самоуправление, должно вызывать применение особых мер, выражающих оценку, как деяний, так и виновных в этих деяниях.
Говоря об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством необходимо указать еще на одно специфическое основание этой ответственности, которое вытекает из особого характера взаимодействия государства и местного самоуправления. Конституция РФ7 и Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»8 определяет возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, что, в свою очередь, вызывает необходимость закрепления некоторых специфических особенностей этого взаимодействия. Статьи 4, 5, 6, 38, 49 Федерального Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»9, закрепляя эти особенности, устанавливают следующее:
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами либо законами субъекта РФ. Здесь также нужна определенная корректировка регионального законодательства. «...№ 131-ФЗ законы субъектов Российской Федерации в части наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями надлежит привести в соответствие с Федеральным законом до 1 ноября 2005 г. Однако с точки зрения хода бюджетного процесса для финансирования этих полномочий в 2006 г. их перечень следует определить не позже, чем в апреле-мае 2005 г., а еще лучше совместить приведение законодательства субъектов РФ в части наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями со
10
«сплошным просмотром» законодательства» .
Наделение государственными полномочиями происходит с одновременной передачей муниципальным органам необходимых матери-
альных и финансовых ресурсов. Финансовые средства ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете, бюджете субъекта РФ.
Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля над осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими материальными и финансовыми ресурсами.
В данном случае наступление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством связано не с нарушением конституционных норм и предписаний текущего законодательства РФ и субъектов РФ, а с ненадлежащим исполнением или неисполнением этих государственных полномочий. Правда, необходимо заметить, что передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий происходит на основании закона, что прямо соответствует статье 132 Конституции РФ11, и это может являться предпосылкой констатации факта неисполнения предписаний закона.
Особо хочется отметить одно из частных проявлений нарушения действующего законодательства и устава муниципального образования как основание прекращения полномочий, прежде всего, выборных должностных лиц местного самоуправления каким является несоблюдение ограничений, связанных с выполнением служебных обязанностей. Речь идет о том, что специфика местного самоуправления заключается в том, что местное самоуправление призвано решать вопросы местного значения, имеющие непосредственный интерес для населения муниципального образования, это основная цель существования местного самоуправления. Вполне естественно, что должностное лицо, решая эти вопросы, обязано быть объективным и несвязанным интересами иных субъектов. Этим определяются существующие ограничения для выборных представителей местного сообщества, детально эти ограничения закрепляются на уровне, как федерального законодательства, так и регионального законодательства. И в случае несоблюдения этих ограничений, безусловно, могут страдать интересы местного сообщества, но одновременно нарушаются нормы федерального и регионального законодательства. Вполне естественно, что в субъектах РФ может быть определено основание для прекращения полномочий этих субъектов как форма ответственности перед государством. В частности, статья 31 Закона Иркутской области «О статусе главы муниципального образования, иного выборного должностного лица местного самоуправления»12 предусматривает отстранение главы местного самоуправления от должности при наличии обстоятельств, свидетельствующих о несоблюдении им ограничений, связанных с осуществлени-
ем полномочий главы местного самоуправления, предусмотренных законодательством. Аналогичная норма имеется и в Законе Иркутской области «О местном самоуправлении в Иркутской облас-ти»13.
Механизм привлечения к ответственности в данном случае не определен в законе, но это может оказаться и ненужным, так как передача осуществляется на основании закона, то существует определенная целесообразность установления ответственности в этом конкретном законе. Необходимо оговорить и еще один существенный момент. Зачастую в нарушении требований Конституции РФ и Федерального Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» на органы местного самоуправления возложены государственные полномочия, требующие прямых денежных затрат (выплата пособий гражданам, имеющим детей, льготы ветеранам, обеспечение жильем и тому подобное) без обеспечения соответствующими материальными и финансовыми ресурсами. По сведениям Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, только на федеральном уровне за последние два-три года принято около 150 таких нормативных актов, начиная от федеральных законов и включая решения отдельных отраслевых ведомств14.
И, как следствие этого, подобное правовое регулирование данного вопроса создает условия для формирования неверной, создающей серьезные проблемы в осуществлении местного самоуправления, правоприменительной практики. В частности, «суды, рассматривая дела, связанные с возложением государственных полномочий по обеспечению конкретных прав граждан на органы местного самоуправления, руководствуются соответствующим федеральным законом, возлагающим данные полномочия на органы местного самоуправления. При этом реализация этих полномочий не ставится в зависимость от наличия либо отсутствия у органов местного самоуправления необходимых средств. То, что подобные федеральные законы нарушают Конституцию России, требующую обязательной передачи необходимых материальных и финансовых средств, как правило, остается вне судебного разбирательства. Создается ситуация, при которой не только нарушаются права граждан, но и ставится под сомнение авторитет, как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти и органов правосудия»15.
Одной из форм проявления ответственности органов и должностных лиц перед государством выступает досрочное прекращение полномочий соответствующего органа или должностного лица. Решение о прекращении полномочий данного органа или должностного лица вправе принять только законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в соответствии с процедурой, установленной статьей 49 Федерального Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»16. Эта процедура в обязательном порядке предусматривает необходимость наличия заключения соответствующего суда субъекта РФ
(Верховный Суд республики, краевой, областной или городской (города федерального значения) суд, суд автономной области, суд автономного округа) о несоответствии деятельности органа местного самоуправления Конституции РФ, Конституции (Уставу) субъекта РФ, федеральному закону, закону субъекта РФ, уставу муниципального образования, которое он дает после непосредственного обращения к нему законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Закон требует, чтобы факты нарушения были установлены обязательно в судебном порядке. Заключение суда о признании несоответствия деятельности органа или должностного лица местного самоуправления является основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа или должностного лица местного самоуправления. Прекращение полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и одновременное назначение новых выборов осуществляется законом субъекта РФ.
Кажущаяся простота процедуры досрочного прекращения полномочий органов или должностных лиц местного самоуправления не свидетельствует об однозначной оценке ее. Ряд авторов, органы государственной власти, как РФ, так и субъектов РФ подвергают сомнению не только обоснованность, но и законность данной процедуры. Сначала Народный Хурал Бурятии обратился с запросом в Конституционный Суд РФ о проверке соответствия пункта 3 статьи 49 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» Конституции РФ17. По мнению Народного Хурала Бурятии, установленная пунктом 3 статьи 49 Федерального Закона РФ возможность досрочного прекращения полномочий нарушает самостоятельность органов местного самоуправления, в том числе в решении вопросов ответственности и досрочного прекращения полномочий их органов и выборных должностных лиц, позволяет органам государственной власти субъектов РФ вмешиваться в функционирование местного самоуправления, а поэтому противоречит статьям 3, 12, 130 Конституции РФ1 , которые определяют органы местного самоуправления как особую разновидность реализации народовластия, не входящую в систему органов государственной власти и призванную самостоятельно решать вопросы местного значения. Конституционный Суд19 отметил, что Конституция РФ закрепляет самостоятельность местного самоуправления и его органов. Однако эту самостоятельность нельзя рассматривать в отрыве от других конституционных установлений. Согласно Конституции РФ деятельность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции и основанным на ней правовым актам.
Имеется и еще одна проблема. Дело в том, что «положение статьи 49 Федерального Закона о необходимости подтверждения вышестоящим судом нарушения, допущенного органами мест-
ного самоуправления как юридическая норма никаким процессуальным законодательством у нас не предусмотрена»20. Речь идет о том, что сам факт нарушения законодательства, как правило, устанавливается нижестоящим судом, который выступает в качестве суда I инстанции и решает вопрос о виновности и как следствие этого о привлечении органов или должностных лиц местного самоуправления к соответствующей юридической ответственности. В соответствии же с действующим законодательством РФ, обстоятельства, установленные судом (речь идет о суде первой инстанции), признаются истинными и никакому дополнительному подтверждению не подлежат. С другой стороны, в действующем законодательстве РФ21 отсутствует упоминание о таком процессуальном документе, как заключение вышестоящего суда на решение нижестоящего. Заключение не предусмотрено как акт судебной власти гражданско-процессуальным законодательством, кроме того, его вынесение в рамках предусмотренных Федеральным Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»22 не согласуется с нормами Гражданского процессуального Кодекса РФ23, который устанавливает обязательность вступившего в законную силу судебного решения. Тем самым, Суд субъекта РФ не вправе рассматривать вопрос о незаконности деятельности органов местного самоуправления, если таковая была уже установлена вступившим в законную силу решением нижестоящего суда, либо арбитражного суда субъекта РФ.
Существует и определенная практика, свидетельствующая о том, что данный вопрос был серьезно проработан органами государственной власти субъектов РФ. Законодательное Собрание Красноярского края выходило в Государственную Думу Федерального Собрания РФ с законодательной инициативой, суть которой заключалась в том, чтобы исключить из нормы статьи
49 Федерального Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»24 положение о необходимости обращения представительного органа государственной власти субъекта РФ после принятия решения судом первой инстанции в вышестоящий судебный орган. По мнению Законодательного Собрания Красноярского края, это позволит привести указанный законопроект в соответствие с Конституцией РФ, согласно которой судебная власть в РФ осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного производства. Как следствие этого осуществление судом общей юрисдикции в рамках указанных видов судопроизводства действий, предусмотренных пунктом 3 статьи 49 Федерального Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»25 невозможно.
Несмотря на указанные проблемы, связанные с процедурой привлечения к ответственности перед государством органов и должностных лиц местного самоуправления, необходимо четко осознавать все стадии привлечения к ответственности.
Федеральный Закон № 131-ФЗ статьями 73, 7426 внес определенные новшества в эту систему. Во-первых, он конкретизировал основания ответственности перед государствам, признав в качестве таковых:
1. Принятие нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт.
2. Совершение должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
Во-вторых, был разделен и конкретизирован порядок привлечения к ответственности соответственно представительного органа местного самоуправления. В частности, полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске. В свою очередь принятие этого специального регионального закона должно базироваться на соответствующем решении суда о признании правового акта несоответствующим, необходимым является также внесение проекта закона о роспуске представительного органа местного самоуправления высшим должностным лицом субъекта РФ в законодательный (представительный) орган субъекта РФ. Важно указать, что фактическим основанием для ответственности представительного органа в данном случае является факт неисполнения решения суда в течение 3 месяцев, установленный опять же в судебном порядке. Проект закона должен быть внесен высшим должностным лицом субъекта РФ в течение месяца с момента вступления в законную силу судебного решения, установившего факт неисполнения решения суда.
Иной порядок установлен в отношении отдельных должностных лиц местного самоуправления. Так, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной ад-
министрации. При этом срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.
Нарушение Конституции РФ, Конституции (Устава) субъекта РФ, федерального закона или закона субъекта РФ, Устава муниципального образования может быть установлено решением любого суда РФ: суда общей юрисдикции, арбитражного суда в зависимости от применяемых правил подведомственности и подсудности. Это решение выносится в рамках процедуры, предусмотренной для рассмотрения жалоб на незаконные действия и решения, в соответствии с Федеральным Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»27. Данное производство возбуждается подачей жалобы гражданином, юридическим лицом, а также по заявлению прокурора. Вполне оправдано и целесообразно существование варианта инициирования этой процедура государственными органами и государственными должностными лицами, осуществляющими контрольные полномочия в конкретных сферах общественной жизни, которые констатируют факт правонарушения в связи с исполнением их собственных полномочий.
Следующим этапом рассматриваемой процедуры может выступать обращение органа государственной власти РФ или субъекта РФ в соответствующий суд субъекта за заключением о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции РФ, Конституции (Устава) субъекта РФ, федерального закона или закона субъекта РФ, Устава муниципального образования. В ряде случаев возможность такого обращения не урегулирована в настоящий момент нормами процессуального законодательства РФ, что вызывает определенные проблемы с реализацией этой стадии. Речь в данном случае не идет, например, об обращении представителей Генеральной прокуратуры РФ, интерес вызывает возможность обращения органов государственной власти субъектов РФ. Как возможные варианты разрешения данной проблемы можно предложить создание специальных судебных органов субъектов РФ, которые были бы вправе давать подобные заключения. Однако более простым представляется вариант изменения соответствующего федерального процессуального законодательства РФ. В качестве еще одного варианта можно предложить вообще исключение данного этапа процедуры, тем более что, как правило, обращению представительного органа государственной власти субъекта может предшествовать решение суда, устанавливающее факт правонарушения. Хочется еще заметить и тот факт, что первая и
вторая стадии производства могут совпадать, в случае если изначально ставится вопрос о предоставления заключения о законности деятельности органов или должностных лиц местного самоуправления и если это обращение инициируется представительным органом государственной власти данного субъекта. Как обоснование необходимости наличия заключения можно указать на то, что при даче заключения основная цель заключается в том, чтобы определить степень нарушения, его значение и роль в регулировании данной группы правоотношений и определиться с виной конкретных органов и должностных лиц местного самоуправления в совершении правонарушения. При этом следует учитывать, что эти вопросы, так или иначе, разрешаются и на первой стадии процедуры привлечения к ответственности.
Следующей обязательной центральной стадией этой процедуры является само решение представительного органа государственной власти субъекта РФ о прекращении полномочий соответствующего органа или должностного лица местного самоуправления. В данном случае следует исходить из того, что Федеральный Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»28 не указывает на прекращение полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления как обязательное следствие получения заключения о нарушении действующего законодательства РФ и субъектов РФ. Во всех случаях окончательное решение по вопросу о прекращении полномочий принимает представительный орган. Значение данного этапа заключается в том, что он фактически инициирует процедуру наступления ответственности для органов или должностных лиц местного самоуправления. Конкретная процедура принятия решения представительным органом государственной власти устанавливается законодательством субъекта РФ. Однако пункт 3 статьи 49 Федерального Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»29 устанавливает требование в отношении представительного органа государственной власти РФ рассмотрения вопроса об одновременном с решением вопроса о прекращении полномочий рассмотрении вопроса о назначении новых выборов. Это сделано с целью обеспечения конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления.
Хотелось бы указать еще на один момент, описанный в пункте 3 статьи 49 Федерального Закона30, речь идет о том, что прекращение полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и одновременное назначение новых выборов осуществляется законом субъекта РФ. Это означает необходимость принятия специального законодательства субъекта РФ, связанного с возложением ответственности перед государством на органы и должностных лиц местного самоуправления. Как показывает современная практика, соответствующие законы были приняты далеко не во всех субъектах РФ, принятые законы далеки от совершенства. Но, тем не менее, следует констатировать и тот факт, что
практика реализации полномочий и местного самоуправления и государственной власти в субъектах вынудит последних более активно заняться вопросом разработки и совершенствования данного законодательства. Практика реализации этого вида ответственности постепенно формируется в субъектах РФ, и для ее накопления естественно необходимо законодательство, тем более что это необходимо в целях как государства, так и местного самоуправления. Для одних это служит целям стимулирования правомерного поведения, исключения фактов противоправности деятельности на местном уровне и как следствие этого обеспечению прав и законных интересов, как граждан, так и различных коллективных субъектов. Для других это выступает как необходимая гарантия их самостоятельности и независимости, как фактор ограничения произвола государственной власти и в конечном итоге также служит целям обеспечения реализации, защиты и гарантированности прав граждан. Это и должно выступать мотивацией государственных органов при принятии соответствующего законодательства и практике его реализации.
Вследствие этого, а также в рамках проводимого реформирования системы власти в РФ был принят Федеральный Закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 4 августа 2000 г.»31. Законодатель конкретизировал основания и порядок наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, установив полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и федеральных органов государственной власти, касающиеся применения мер ответственности в отношении органов местного самоуправления, глав местного самоуправления и иных выборных должностных лиц местного самоуправления.
Так, в случае издания органом, главой или иным выборным должностным лицом местного самоуправления правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным законам, законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такое противоречие установлено повторно соответствующим судом, а равно в случае применения органом, главой или иным выборным должностным лицом местного самоуправления либо по их поручению подчиненными им органами и их должностными лицами правовых актов, признанных соответствующим судом противоречащими законодательству, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо Президент Российской Федерации вправе прекратить полномочия главы или иного выборного должностного лица местного самоуправления, а законодательный (представительный) орган государственной власти
субъекта Российской Федерации и Федеральное Собрание Российской Федерации вправе распустить представительный орган местного самоуправления.
Важно проследить сущность применяемого в отношении органа местного самоуправления наказания. Профессор С. А. Авакьян 2 под правомочием (полномочием) понимает права и обязанности государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица, иных участников общественных отношений, установленные нормативным юридическим актом.
Представительный орган муниципального образования является органом муниципального образования. Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, а представительный орган муниципального района формируется непосредственно населением или может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, наделенный собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
«Как следует из данной правовой позиции, срок осуществления правомочий представительного органа муниципального образования определенными временными рамками не ограничивается. Сроки полномочий представительных органов муниципальных образований могут быть различными, но не менее двух лет. К осуществлению своих полномочий представительный орган муниципального образования приступает только после избрания не менее двух третей депутатов, и по смыслу такое количество депутатов должно сохраняться на весь период осуществления полномочий представительного органа муниципального образования данного созыва.
Таким образом, можно предположить, что под досрочным прекращением полномочий представительного органа муниципального образования предполагается досрочное прекращение прав и обязанностей представительного органа муниципального образования по решению вопросов местного значения. Полномочия (права и обязанности) представительного органа муниципального образования не могут прекращаться, а только приостанавливаются в связи с невозможностью осуществления этих полномочий депутатами данного (одного) созыва в случаях: добровольного сложения полномочий в порядке само-роспуска; вступления в силу решения соответствующего суда о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования; роспуска; преобразования муниципального образования.»33
Одновременно с роспуском представительного органа местного самоуправления, прекращением полномочий главы или иного выборного должностного лица местного самоуправления соответственно законом субъекта Российской Федерации, указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Феде-
рации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), федеральным законом, указом Президента Российской Федерации должны назначаться новые выборы.
Предлагается предоставить высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), Президенту Российской Федерации право в случае прекращения полномочий главы или иного выборного должностного лица местного самоуправления на период до вступления в должность вновь избранного главы или иного выборного должностного лица местного самоуправления назначать временно исполняющего обязанности главы или иного выборного должностного лица местного самоуправления.
Предусматривается, что предложения по вопросу о прекращении полномочий главы или иного выборного должностного лица местного самоуправления и предложения о том, чтобы Президент Российской Федерации направил обращение о роспуске представительного органа местного самоуправления, могут быть внесены также соответствующими федеральными и региональными органами государственной власти, органами прокуратуры Российской Федерации.
Вполне естественно, что внесение в федеральное законодательство этих изменений вызовет принятие и изменение законодательства регионального, тем более, что в самих нормах фе-
34
дерального закона дается отсылка к региональному законодательству.
Особо следует отметить существование ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение бюджетного законодательства РФ. Бюджетный кодекс РФ35 в части 4 главе 28 конкретизировал основания и условия ответственности, а также называет и специфические меры ответственности. Так, общим основанием ответственности в соответствии со ст. 281 выступает неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения. В статье 283 перечисляются, а в статьях с 289 по 306 Бюджетного Кодекса РФ36 конкретизируются основания применения мер принуждения, к их числу относятся:
■ неисполнение закона (решения) о бюджете;
■ нецелевое использование бюджетных средств;
■ неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;
■ неполное перечисление бюджетных
средств получателям бюджетных средств;
■ несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;
■ несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств;
■ несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета;
■ несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях;
■ несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств;
■ несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете;
■ несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи;
■ несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации;
■ несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов;
■ несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов;
■ отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных Кодексом;
■ несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам;
■ финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись;
■ финансирование расходов в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись, и утвержденные лимиты бюджетных обязательств;
■ несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг;
■ несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга, установленных Кодексом;
■ иные основания в соответствии с Кодексом и федеральными законами.
Особая специфика мер принуждения определяется тем, что органы и должностные лица местного самоуправления выступают участниками бюджетного процесса, что находит свое непосредственное выражение в характере применяемых мер. Их можно рассматривать, в том числе и как неблагоприятные последствия не только к виновным органам и должностным лицам, но они вызывают негативные последствия и для самого муниципального образования в целом. Статья 282 Бюджетного Кодекса РФ37 устанавливает такие специфические меры, как:
■ предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
■ блокировка расходов;
■ изъятие бюджетных средств;
■ приостановление операций по счетам в кредитных организациях;
■ наложение штрафа;
■ начисление пени;
■ иные меры в соответствии с Кодексом и федеральными законами.
Как следует из этого перечисления, в данном случае можно исходить из того, что по своему характеру данные меры имеют цель пресечь нарушения налогового и бюджетного законодательства, воздействуя на сферу прав органов и должностных лиц местного самоуправления. При этом в качестве самостоятельных мер ответственности их называть сложно ввиду отсутствия всех необходимых признаков мер юридической ответственности как таковой, пожалуй, это в меньшей степени может распространяться на такие меры принуждения, как предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса и наложение штрафа. Однако и в этом случае первоначальная их цель заключается в пресечении незаконных действий властных субъектов на муниципальном уровне.
Существует определенная специфика при возложении ответственности на должностных лиц местного самоуправления. Она определяется тем, что ответственность перед государством имеет общее основание наступления - это нарушение Конституции РФ, Конституции (Устава) субъекта РФ, федерального закона либо закона субъекта РФ, а также устава муниципального образования. Данное нарушение может явиться следствием совершения должностным лицом правонарушения и поэтому наряду со специфическим видом ответственности - прекращении полномочий, на это должностное лицо может быть возложена и отраслевая юридическая ответственность. Основания и условия ее возложения определяются действующим законодательством РФ и субъектов РФ и отображают особенности каждого из используемых видов юридической ответственности.
Формами ответственности должностных лиц местного самоуправления перед государством являются уголовная, административная и дисциплинарная ответственность. Одновременно следует сказать и том, что сам по себе факт привлечения этих лиц к данным видам ответственности может выступить основанием для прекращения полномочий должностных лиц.
Прежде всего остановимся на уголовной ответственности. В соответствии со ст. 8 Уголовного Кодекса РФ38, основанием уголовной ответственности должностного лица местного самоуправления может являться только совершение им деяния, содержащего все признаки состава преступления. Перечень этих деяний содержится в главе 30 Уголовного Кодекса РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах
39
местного самоуправления»39.
Данная глава включает семь статей. Статья 285 Уголовного Кодекса РФ40 устанавливает уголовную ответственность в отношении должностных лиц местного самоуправления, виновных в злоупотреблении своими должностными полномочиями. Под злоупотреблениями должностны-
ми полномочиями понимается использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан, организаций, государства или общества в целом. Данное деяние влечет наказание в виде штрафа, лишения права занимать определенные должности или ареста, или лишения свободы сроком до четырех лет. То же деяние, совершенное главой органа местного самоуправления, может повлечь наказание в виде лишения свободы на срок до семи лет.
В соответствии со статьей 28641 преступлением признается превышение должностных полномочий должностным лицом местного самоуправления, то есть совершение им действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций, либо охраняемых законом интересов общества или государства. Квалифицирующим признаком состава этого преступления, отягчающим ответственность выступает превышение полномочий главой органа местного самоуправления. Санкции за данное деяние аналогичны санкциям за злоупотребление должностными полномочиями.
Статья 288 Уголовного Кодекса РФ42 устанавливает ответственность служащего органа местного самоуправления за присвоение полномочий должностного лица. Кроме этого, необходимо, чтобы этот служащий совершил в связи с этим действия, которые повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций. Санкция за это преступление достаточно серьезна. Это либо штраф, либо исправительные работы, либо арест.
Уголовно наказуемым (статья 289 Уголовного Кодекса РФ43) является участие должностного лица в предпринимательской деятельности. В частности, учреждение организации, занимающейся предпринимательской деятельностью, либо участие в ее управлении лично или через доверенное лицо с предоставлением такой организации льгот и преимуществ или покровительство в иной форме влечет наказание в виде лишения права занимать определенные должности до пяти лет со штрафом либо обязательными работами, либо ареста либо лишение свободы на срок до двух лет.
Преступлением, согласно статье 287 Уголовного Кодекса РФ44 является неправомерный отказ должностного лица местного самоуправления в предоставлении информации, а также предоставление заведомо неполной либо ложной информации Федеральному Собранию РФ или счетной палате РФ.
«Разумеется, что такие преступления, как дача взятки, получение взятки, служебный подлог, халатность могут инкриминироваться должностным лицам муниципальных образований»45. В соответствии со статьей 290 Уголовного Кодекса РФ46 преступлением является получение должностным лицом местного самоуправления лично или через представителя взятки. Имеется в виду получение взятки в виде денег, ценных
бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера за действие (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемым им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица либо оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство по службе. Квалифицирующими признаками, отягчающими ответственность, выступают получение взятки за незаконные действия (бездействие), получение взятки главой органа местного самоуправления, совершенные группой лиц по предварительному сговору или организованной группой, неоднократно, с вымогательством взятки либо в крупном размере. Санкциями могут выступать штраф либо лишение свободы с конфискацией имущества.
Преступлением в соответствии со статьей 292 Уголовного Кодекса РФ47 признается служебный подлог. В данном случае понимается внесение должностным лицом или служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, в официальные документы заведомо ложных сведений, а равно внесение в указанные документы исправлений, искажающих их действительное содержание, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности. Наказанием за данное преступление может явиться штраф, либо обязательные работы, либо исправительные работы, либо арест либо лишение свободы.
Должностным преступлением согласно статье 293 Уголовного Кодекса РФ48 является халатность, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе, если это повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.
Квалифицирующим признаком, отягчающим ответственность, выступают эти деяния, если они повлекли по неосторожности смерть человека или иные тяжкие последствия. Санкциями за данное деяние могут выступить штраф, обязательные работы, исправительные работы либо арест. В случае наступления тяжких последствий речь идет о лишении свободы.
В указанных случаях речь шла о совершении должностными лицами местного самоуправления преступлений в связи с непосредственным исполнением ими своих служебных полномочий. Однако, статья 49 Федерального Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»49 в качестве основания ответственности перед государством видит нарушение действующего конституционного и текущего законодательства РФ и субъектов РФ. В этой связи вполне логично предположить, что совершение должностными лицами органов местного самоуправления не в связи с исполнением служебных обязанностей преступного деяния вызовет применение к данному лицу мер уголовной ответственности и как следствие этого должен быть решен вопрос об ответственности данного
лица перед государством. С другой стороны, это может явиться основанием для утраты доверия населения и досрочного прекращения полномочий муниципального служащего. На наш взгляд, исполнение служебных полномочий должностным лицом органа местного самоуправления, которое привлечено к уголовной ответственности невозможно, даже если это лицо не лишается свободы. Так как создаются реальные ограничения для исполнения служебных обязанностей, как следствие этого будут страдать интересы населения муниципального образования, но, самое главное, что такие действия должностных лиц будут подрывать авторитет власти, в том числе и государственной. Сама процедура привлечения к уголовной ответственности подробным образом регламентирована действующим уголовно-процессуальным законодательством
РФ50.
Другой формой ответственности должностных лиц местного самоуправления является административная ответственность. Основанием административной ответственности выступает административное правонарушение. В соответствии со статьей 2.1 Кодекса об административных правонарушениях РФ51 от 30 декабря
2001 г., под административным правонарушением понимается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом об административных правонарушениях или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность. В соответствии с пунктом «к» статьи 72 Конституции РФ52 административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Это определяет возможность регулирования вопроса привлечения лиц к административной ответственности в соответствии с федеральным законодательством, но и законодательством субъекта РФ. На федеральном уровне основным, но далеко не единственным нормативным актом, определяющим условия применения административной ответственности к должностным лицам местного самоуправления, является Кодекс РФ об административных правонарушениях. В соответствии со статьей 2.4 Кодекса53 должностные лица подлежат административной ответственности за административные правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Примечание к указанной статье прямо распространяет случаи привлечения к административной ответственности должностных лиц местного самоуправления.
Конкретные составы административных правонарушений устанавливаются в Кодексе РФ об административных правонарушениях, иных федеральных законах, а зачастую и подзаконных нормативных актах, законах субъектов РФ. Перечень этих составов достаточно разнообразен и привязывается к конкретной сфере управления, значительная их часть описана в Кодексе РФ об
54
административных правонарушениях54. К числу этих составов следует отнести нарушение санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпиде-
мических правил и норм (статьи 6.3-6.7); производство или оборот этилового спирта или спиртосодержащей продукции, не соответствующей требованиям государственных стандартов, санитарным правилам и гигиеническим нормативам (статья 6.14); самовольное занятие земельного участка (статья 7.1); нарушение правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений (статья 7.22); порча земель (статья 8.6); незаконная деятельность в области защиты информации (статья 13.13); ограничение свободы торговли (статья 14.9); фактически все правонарушения, посягающие на права граждан (глава 5) и другие.
Достаточно часто встречающимся административным проступком, совершаемым должностными лицами органов местного самоуправления, является нарушения порядка и сроков предоставления ответов на обращения граждан. В соответствии со статьей 33 Конституции РФ55, граждане непосредственно участвуют в решении дел местного значения путем индивидуальных и коллективных обращений, направляемых в органы местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления. Федеральным Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»56 в статье 26 установлена обязанность указанных органов и должностных лиц дать ответ по существу обращения в течение одного месяца. Пункт 3 данной статьи определяет возможность привлечения к административной ответственности за нарушение порядка и сроков предоставления ответа в соответствии с федеральным законом, законами субъектов РФ. Показателен в данном случае пример Иркутской области, где действовал закон Иркутской области «Об административной ответственности за нарушение сроков и порядка отчета на обращения граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления»57, в соответствии с которым должностное лицо местного самоуправления может быть привлечено к ответственности за нарушение выборными должностными лицами органов местного самоуправления, а также должностными лицами, состоящими на муниципальной службе, установленных законодательством сроков или порядка ответа на обращения граждан.
Другой формой привлечения должностных лиц местного самоуправления выступает дисциплинарная ответственность. В частности, Федеральный Закон РФ «Об основах муниципальной службы в РФ»58 от 8 января 1998 г. в статье 14 предусматривает ответственность муниципального служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок). На муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта РФ. Кроме этого дисциплинарная ответственность может предусматриваться правовыми актами самого местного самоуправления, прежде всего в уставе муниципального образования.
Одним из базовых нормативных актов, предусматривающих дисциплинарную ответственность, выступает Трудовой кодекс 2001 г.59 В соответствии со статьей 192 указанного Кодек-са60 применяются следующие взыскания: замечание, выговор и увольнение. Необходимо исходить из того, что данный перечень не является исчерпывающим, законодательством могут предусматриваться и иные дисциплинарные взыскания. Основанием дисциплинарной ответственности в данном случае выступает нарушение трудовой служебной дисциплины. Конкретные составы дисциплинарных проступков устанавливаются в Трудовом кодексе, иных федеральных законах, законах субъектов РФ.
За неисполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей могут налагаться органом или руководителем, имеющими право назначать муниципального служащего на должность муниципальной службы или осуществляющих контроль за деятельностью этого муниципального служащего, следующие виды дисциплинарных взысканий:
■ Замечание.
■ Выговор.
■ Строгий выговор.
■ Предупреждение о неполном служебном соответствии.
■ Увольнение.
Порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий может также устанавливаться законами субъекта РФ в соответствии с федеральными законами.
□ □ □ □ □
1 Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: ФЗ от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
2 Там же.
3 Комментарий к Федеральному Закону РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» / под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 1997. С. 217.
4 Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: ФЗ от 28 авг. 1995 г.
Там же.
Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: ФЗ от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ.
6 Васильев В. И. Местное самоуправление : учеб. и науч.-практ. пособие. М., 1999. С. 435.
7 Конституция Российской Федерации.
8 Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: ФЗ от 28 авг. 1995 г.
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Фз от 6 окт. 2003 г.
9 Там же.
10 Шувалов И. И. Совершенствование законодательства субъектов Российской Федерации в связи с реформой федеративных отношений и местного самоуправления // Журнал рос. права. 2004. № 9. С. 6.
11 Конституция Российской Федерации.
12 О статусе главы муниципального образования, иного
выборного должностного лица местного самоуправления в Иркутской области: Закон Иркутской обл. от 7 дек. 1998 г. № 51-оз (в ред. Законов Иркутской области от 03.11.1999 N 56-оз, от 17.05.2000 № 36-оз, от 01.11.2001 N 15/61-оз, от 21.06.2002 № 21-оз, от 18.11.2003 № 55-оз) // http://rels.obninsk.com/Rels/
□тгїеіі^иЬ/тІ/тІ-Ів^р
13 О местном самоуправлении в Иркутской области : Закон Иркутской. обл. от 26 нояб. 1997 г. № 44-ОЗ // Вост.-Сиб. правда. 1997. 20 дек.
14Фабричный С. Ю. Правовое регулирование финансово-экономического взаимодействия субъекта Федерации и местного самоуправления. М., 1999. С. 51.
15 Там же.
16 Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: фЗ от 28 авг. 1995 г.
17 Васильев В. И. Местное самоуправление : учеб. и науч.-практ. пособие. С. 436.
18 Конституция Российской Федерации.
19 По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 окт. 1997 г. № 14-П // Собр. законодательства РФ. 1997. № 42. Ст. 4902.
20 Люхтерханд Г. Местное самоуправление: теория и практика. М., 1997. С. 74.
2 Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 нояб. 2002 г. № 138-фЗ // Собр. законодательства РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.
22 Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: фЗ от 28 авг. 1995 г.
23 Гражданский процессуальный Кодекс РФ от 14 нояб.
2002 г.
24 Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: фЗ от 28 авг. 1995 г.
25 Там же.
26 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: ФЗ от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ.
27 Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан: ФЗ от 27 апр. 1993 г. № 4866-1 // Ведомости Съезда нар. депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 19. Ст. 685.
28 Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: ФЗ от 28 авг. 1995 г.
29 Там же.
30 Там же.
31 О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»: ФЗ от 4 авг. 2000 г.
32 Авакьян С. А. Конституционное право : энциклопедический словарь. М., 2000. С. 446.
33 Курманов М. М. Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования // Журнал рос. права. 2004. № 11. С. 13.
34 О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»: ФЗ от 4 авг. 2000 г.
35 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г.
36 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г.
37 Там же.
38 Уголовный Кодекс РФ от 13 июня 1996 г.
39 Там же.
40 Там же.
41 Там же.
42 Уголовный Кодекс РФ от 13 июня 1996 г.
43 Там же.
44 Там же.
45 Комментарий к Уголовному Кодексу РФ / под ред. Н. Ф. Кузнецовой. М., 1997. С. 614.
46 Уголовный Кодекс РФ от 13 июня 1996 г.
47 Там же.
48 Там же.
49 Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ : ФЗ от 28 авг. 1995 г.
50 Уголовно-процессуальный кодекс РФ: ФЗ от 18 дек. 2001 г. № 174-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2001. № 52 (ч. 1). Ст. 4921.
51 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ (действ.
реді
Конституция Российской Федерации.
53 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 дек. 2001 г.
5 Там же.
55 Конституция Российской Федерации.
56 Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: фЗ от 28 авг. 1995 г.
57 Об административной ответственности за нарушение сроков и порядка отчета на обращения граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления: Закон Иркутской обл. от 22 июня 1998 г. № 23-оз // Вост.-Сиб. правда. 1998. 2 июля.
58 Об основах муниципальной службы: ФЗ от 8 янв. 1998 г. № 8-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1998. № 2. Ст. 224.
59 Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 дек. 2001 г. № 197-ФЗ (с изм. от 24, 25 июля 2002 г.).
60 Там же.
