CC BY
321
Ответственность органов и должностных лиц
местного самоуправления как предмет муниципального правотворчества
КАШО Вячеслав Станиславович,
доцент Юридического института Сибирского федерального университета, кандидат юридических наук
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ) в п. 8 ч. 1 ст. 44 закрепил обязанность муниципальных образований определять в своем уставе виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедуру отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Реализация данного требования и четкое определение предмета муниципально-уставного регулирования в этой сфере является, на наш взгляд, одной из сложнейших задач муниципального правотворчества, что вызвано несовершенством приведенной формулировки Закона и отсутствием сформировавшейся теории ответственности в муниципальном праве.
Законодатель предлагает муниципальным образованиям регулировать виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Однако не ясно, что понимается под видом ответственности? О какой классификации видов ответственности идет речь?
В науке муниципального права до сих пор нет устоявшихся подхо-
дов к выделению критериев классификации и, соответственно, видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; нередко понятия «вид», «форма», «мера» ответственности рассматриваются как тождественные1. По нашему мнению, наиболее удачным и соответствующим общетеоретическим взглядам является подход Н. Н. Черногора, который определяет вид юридической ответственности как «правовую категорию, выражающую подразделение юридической ответственности как явления (системы), обладающую особенностями (существенными качествами) содержания и формы»2.
Проблема заключается также в том, что в науке муниципального права предлагается множество классификаций видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Так, по характеру выражаемых интересов выделяется публичная и частная ответственность; в зависимости от отрасли права — конституционная, административная, уголовная, гражданско-правовая, дисциплинарная, му-ниципально-правовая ответственность; в зависимости от характера санкций — позитивная и негативная; по направленности санкций — регулятивная и охранительная; в зависимости от инстанции ответственности — ответственность перед населением, государством, а также
1 Подробнее об этом см.: Черногор Н. Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (теоретико-правовые проблемы). М., 2006. С. 28—29.
2 Там же. С. 58.
физическими и юридическими лицами; и т. п.3 В муниципальном праве существует классификация видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в зависимости от инстанции ответственности, которая официально закреплена в ст. 70 Закона № 131-Ф3 и воспроизводится практически во всех уставах муниципальных образований. Следует отметить, что названная классификация является не самой удачной: она не включает ответственность одних органов и должностных лиц местного самоуправления перед другими, не стыкуется с отраслевой классификацией юридической ответственности, не характеризует юридическую природу соответствующего вида ответственности. В некоторых уставах встречается также отраслевая классификация видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления4. Но нужно ли в уставах закреплять все виды юридической ответственности? Есть ли у муниципальных образований возможность добавить какой-то новый вид юридической ответственности, не известный федеральному законодателю? Могут ли они привнести что-то новое в ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством или физическими и юридическими лицами? Думается, что ответы на эти вопросы должны быть
3 Подробнее об этом см.: Шугрина Е. С. Контроль, ответственность власти и иные гарантии права на осуществление местного самоуправления. М., 2008. С. 229—240; Чер-ногор Н. Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. С. 55—113.
4 Например, в ст. 66. Устава внутригород-
ского муниципального образования Южнопортовое в городе Москве наряду с отзывом перечисляются такие виды юридической ответственности, как административная, уголовная, гражданско-правовая, дисциплинарная. URL: www. upr-juzhnoportovaja. ru/sp_1_mun. html.
отрицательными. Требование законодателя об обязательном регулировании в уставе всех видов юридической ответственности ведет к тому, что во всех уставах слово в слово переписываются нормы Закона № 131-ФЗ о конституционной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, о гражданско-правовой ответственности перед физическими и юридическими лицами, иногда приводятся положения законов субъектов федерации об административной ответственности за неисполнение муниципальных правовых актов. Налицо нарушение требований юридической техники, дублирование норм одного уровня нормами нижестоящего уровня. На наш взгляд, на муниципальном уровне возможно регулирование только му-ниципально-правовой ответственности, т. е. ответственности одних субъектов местного самоуправления перед другими органами и должностными лицами, а также населе-нием5. Если же законодатель имел в виду не виды, а меры ответственности (санкции), он ввел в заблуждение все муниципальные образования и государственные органы, осуществляющие государственную регистрацию уставов муниципальных образований. В любом случае действующая формулировка п. 8 ч. 1 ст. 44 Закона № 131-Ф3 нуждается в корректировке.
Даже ограничительное толкование фразы «виды ответственности», понимание под ними только мер му-ниципально-правовой ответственности на практике приводит к ряду проблем. Проведенный нами анализ более чем 200 уставов муниципальных образований разных субъектов Федерации показал, что в подавляющем большинстве уставов
5 Подробнее о муниципально-правовой ответственности см.: Кашо В. С. О понятии ответственности в муниципальном праве // Российский юридический журнал. 2008. № 1. С. 82—90.
механически (без конкретизации) воспроизводятся положения Закона № 131-ФЗ об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и об удалении главы муниципального образования в отставку. К этому же выводу пришли и другие исследо-ватели6. В юридической литературе неоднократно подчеркивалось, что данное требование преимущественно находит отражение лишь в уставах крупных муниципальных образований, а абсолютное большинство муниципалитетов ограничивается фактическим дублированием в уставах текста Закона № 131-Ф37. Что касается других мер муници-пально-правовой ответственности, то они, как правило, не предусматриваются. Следует заметить, что в последние годы ситуация изменилась, так как законодательные органы государственной власти субъектов Федерации (или созданные ими методические центры) стали разрабатывать и предлагать модельные уставы для муниципальных образований разных уровней. На практике это привело к тому, что на территории субъекта Федерации уставы муниципальных образований одного уровня мало чем отличаются друг от друга.
Одна из причин сложившейся ситуации — неразработанность теории муниципально-правовой ответственности. В теории права и науке муниципального права, несмотря на наличие большого количества научных работ, данный вид ответственности
6 См.: Дубровский О. Н. О некоторых проблемах правового регулирования местного самоуправления в республике Тыва, пути их решения // Административное и муниципальное право. 2009. № 9; Андри-ченко Л. В., Васильев В. И., Павлушкин А. В., Постников А. Е. Муниципальная реформа в Вологодской области: закон и практика // Журнал российского права. 2007. № 10.
7 См.: Муниципальное право: учебно-ме-
тодический комплекс / под ред. Н. М. Кони-
на. М., 2006.
не является общепризнанным. Среди тех, кто признает муниципально-правовую ответственность, нет единства взглядов. Все это не могло не отразиться на муниципальном правотворчестве.
Другой причиной является несовершенство федерального законодательства о местном самоуправлении. Несмотря на наличие санкций, которые нельзя отнести к сложившимся видам юридической ответственности, в законодательстве до сих пор отсутствует легальное закрепление муниципально-правовой (муниципальной) ответственности как вида юридической ответственности, нет четкого перечня составов муниципальных правонарушений и санкций за их совершение. В федеральном законодательстве неоправданно использован дифференцированный подход к объему регулирования муниципально-правовых санкций и механизмам их применения. Так, удаление главы муниципального образования в отставку прописано довольно подробно и в дополнительной конкретизации практически не нуждается. В отношении отзыва депутатов и избранных глав муниципальных образований установлены определенные гарантии, например обязательным требованием является то, что основанием отзыва может быть только правонарушение, подтвержденное решением суда, в связи с чем муниципальные образования либо воспроизводят эту формулировку, либо уточняют, какие правонарушения могут служить основанием отзыва8. Практически никак не урегулированы меры муниципально-правовой ответственности, которые могут вводиться на муниципальном уровне. Законодатель, основываясь, видимо, на позициях, изложенных в постановлении КС РФ от 16 октября
8 Подробнее об этом см.: Черногор Н. Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления. М., 2007.
1997 г. № 14-П, о самостоятельности органов местного самоуправления в вопросе об ответственности должностных лиц местного самоуправления, о возможности применения ими других мер воздействия, оставил введение остальных мер ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением на усмотрение уставов муниципальных образований. Данное обстоятельство отмечается в литературе в качестве недостатка правового регулирования в рассматриваемой сфере9, с чем, на наш взгляд, можно согласиться, так как законодатель даже рамочно не определил пределы усмотрения органов местного самоуправления в вопросе определения объективной стороны таких составов муниципальных правонарушений. Эти меры являются правоограничениями, санкциями, юридической ответственностью за правонарушения, поэтому основные элементы юридической ответственности должны быть урегулированы федеральным законом, как того требует ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. В качестве подтверждения можно привести постановления КС РФ от 24 декабря 1996 г. № 21-П, от 16 октября 1997 г. № 14-П, от 7 июня 2000 г. № 10-П, в которых, в частности, сформулированы требования правомерности введения такой санкции, как досрочное прекращение полномочий, установления повышенных гарантий в форме законодательного регулирования на федеральном уровне и субъектом РФ оснований и порядка досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления и их должностных лиц. Поэтому вызывает сомнение конституционность уставов муниципальных образований, которые ввели меры муници-пально-правовой ответственности,
9 См.: Борисов А. С. Ответственность местного самоуправления и ее виды // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 2. С. 14.
не предусмотренные федеральным законом10.
В анализируемом п. 8 ч. 1 ст. 44 Закона № 131-Ф3 установлено, что в уставах должны определяться основания наступления закрепленных в нем видов ответственности. Если под видом ответственности понимать подразделение юридической ответственности, имеющее общие критерии и включающее группу соответствующих правонарушений (конституционные деликты, преступления, административные, гражданско-правовые, дисциплинарные проступки), то можно говорить лишь об основаниях классификации для выделения соответствующего вида, что явно не является предметом муниципально-уставно-го регулирования. Видимо, законодатель имел в виду нормативное основание для применения конкретных мер, под которым в теории юридической ответственности понимается состав правонарушения (субъект, субъективная сторона, объект, объективная сторона). Как было сказано выше, муниципальные образования не вправе регулировать основания наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, физическими и юридическими лицами, поэтому и в этом случае им остается только дублировать соответствующие нормы федерального закона. Кроме того, они в разной степени ограничены федеральным законом в регулировании оснований муници-пально-правовой ответственности. Проанализировав соответствующие нормы Закона № 131-ФЗ, можно отметить следующее: основания удаления главы муниципального обра-
10 Например, в п. 8 Устава муниципально-
го образования муниципального округа 82 Санкт-Петербурга предусмотрено досрочное прекращение полномочий депутатов Совета в случае невыполнения своих обязанностей и неучастия в работе Совета более трех месяцев подряд без уважительных причин.
зования в отставку сформулированы императивно и не могут быть расширены или сужены муниципальными образованиями; перечень конкретных оснований для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления может быть определен в уставе при условии, что это конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Однако многие уставы, принятые и зарегистрированные после вступления в силу Закона № 131-ФЗ, сохранили прежнее основание отзыва — утрата доверия (в настоящее время оно «юридизиро-вано», так как основанием утраты доверия признается совершение правонарушений: невыполнение депутатских обязанностей, принятие незаконных актов и т. п.)11.
Введение в уставы по усмотрению муниципальных образований других мер воздействия (кроме отзыва и удаления в отставку) представляется сомнительным, так как конкретных правовых основ для их регулирования на федеральном уровне не предусмотрено. Но законодательство позволяет это делать, поэтому муниципальные образования вправе предусмотреть и другие меры муниципально-правовой ответственности, руководствуясь при этом общими принципами юридической ответственности в соответствии с положениями Конституции РФ и правовыми позициями КС РФ. Н. В. Вит-рук на основе анализа научной доктрины, Конституции РФ и законов сформулировал следующие принципы юридической ответственности: правомерность основания юридической ответственности, неотвратимость наступления юридической
11 См., например, ст. 35 Устава г. Гай Оренбургской области, ст. 57 Устава муниципального образования муниципальный округ Комендантский аэродром г. Санкт-Петербурга, ст. 58 Устава пос. Боровский Тюменского района Тюменской области.
ответственности, равные основания юридической ответственности, индивидуализация юридической ответственности, недопустимость привлечения к юридической ответственности дважды (повторно) за одно и то же правонарушение (non bis in idem), оптимальность процессуальной формы юридической ответственности, эффективность реализации юридической ответственности12.
Согласно п. 8 ч. 1 ст. 44 Закона № 131-Ф3 в уставах должен закрепляться порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Но в п. 1 ст. 24 рассматриваемого Закона установлено, что голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
Муниципальные нормы, регулирующие порядок отзыва, не установлены. Кроме того, следует отметить дублирование формулировки: об основаниях ответственности (подразумевался в том числе и отзыв) законодатель в этом пункте уже говорил.
Таким образом, на сегодня законодательство не дает четкого представления о предмете муниципального правотворчества при регулировании вопросов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, что является причиной недостатков уставов муници-
12 См.: Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности. М., 2009.
пальных образований и не способствует эффективной реализации целей муниципально-правовой ответственности. Необходимо избавить муниципальные образования от необходимости дублирования норм всех видов ответственности, применяемых к органам и должностным лицам местного самоуправления, четко определить их полномочия по регулированию муниципально-правовой ответственности, закрепив в Законе № 131-Ф3 основные элементы составов муниципальных деликтов и гарантии обоснованности применения соответствующих мер.
Библиографический список
Андриченко Л. В., Васильев В. И., Пав-лушкин А. В., Постников А. Е. Муниципальная реформа в Вологодской области: закон и практика // Журнал российского права. 2007. № 10.
Борисов А. С. Ответственность местного самоуправления и ее виды // Государ-
ственная власть и местное самоуправление. 2005. № 2.
Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности. М., 2009.
Дубровский О. Н. О некоторых проблемах правового регулирования местного самоуправления в республике Тыва, пути их решения // Административное и муниципальное право. 2009. № 9.
Кашо В. С. О понятии ответственности в муниципальном праве // Российский юридический журнал. 2008. № 1.
Муниципальное право: учебно-методический комплекс / под ред. Н. М. Конина. М., 2006.
Черногор Н. Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления. М., 2007.
Черногор Н. Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (теоретико-правовые проблемы). М., 2006.
Шугрина Е. С. Контроль, ответственность власти и иные гарантии права на осуществление местного самоуправления. М., 2008.
