CC BY
74
Мария ЛИПЧАНСКАЯ
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В ФОРМИРОВАНИИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Статья посвящена анализу существующих и перспективных форм участия граждан Российской Федерации в формировании органов исполнительной власти регионального уровня.
The article is devoted to the analysis of present and perspective forms of citizens’ participation in forming executive bodies of subjects of the Russian Federation.
Ключевые слова:
органы исполнительной власти, субъект Российской Федерации, участие граждан; executive bodies, subject the Russian Federation, citizens’ participation.
ЛИПЧАНСКАЯ
Мария
Александровна —
к.ю.н., доцент;
доцент кафедры
конституционного
и международного
права, заместитель
директора
Института
законотворчества
по научной работе
Саратовской
гиопсуодлиатрситчвееснкноогой
академии права
ИАскаптаг1а@
cail.ru
Конституция РФ в ст. 32 закрепила право своих граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. В условиях модернизации российской государственности происходит не только качественное совершенствование механизма участия граждан в управлении делами государства, но и утрата, или девальвация, некоторых форм участия граждан в государственном управлении.
Так, например, с отменой прямых выборов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации степень участия граждан в формировании органов исполнительной власти регионального уровня существенно снизилась. Можно говорить о том, что отмена непосредственной формы участия граждан в выборах высшего должностного лица субъекта РФ повлекла повышение степени «косвенности» участия граждан в формировании органов исполнительной власти региона: в настоящее время, как известно, российские граждане выбирают президента РФ, который назначает глав субъектов РФ, которые, в свою очередь, формируют высшие органы исполнительной власти субъекта РФ. Существуют различные аргументы «за» и «против» отмены прямых выборов глав субъектов РФ, но нельзя не согласиться с С.А. Денисовым в том, что такой шаг «способствует деполитизации населения, оттеснению его от участия в управлении делами государства»1. Действительно, ряд наиболее важных решений, затрагивающих интересы граждан, принимается и реализуется именно на региональном уровне.
Как отмечает И.П. Кененова, «вертикаль исполнительной власти» является знаковой темой для характеристики нынешнего этапа конституционно-правового развития России. По существу, эта тема обозначает постановку комплексной проблемы поиска в современных условиях оптимальных правовых средств для укрепления российской государственности и установления диалога между властью и обществом, преодоления в их отношениях отчуждения»2.
1 Денисов С.А. Использование норм государственного (конституционного) права против оппозиции // Конституционное и муниципальное право, 2008, № 18.
2 Кененова И.П. «Вертикаль исполнительной власти» и некоторые конституционно-правовые проблемы современного цикла развития власти в России // Государственная власть и местное самоуправление, 2007, № 3.
При всей дискуссионности обозначенной темы нельзя не согласиться с мнением Е.Е. Тонкова, который рассматривает построение вертикали власти как часть системного подхода к управлению обществом: «...методологическим инструментом трансформации юридических форм государственной деятельности должна стать соответствующая правовая политика, направленная на оптимизацию управления исследуемым процессом. Сочетание политики и права в плоскости социальной технологии предполагает, что методология совершенствования государственной деятельности выстраивается не только с позиции ее системности, но и с позиции функциональности»1.
Управление государством следует рассматривать как сложную систему, в которой в качестве управляемого объекта выступает общество, а управляющим объектом являются органы власти. Основой саморазвития и саморегулирования сложных систем, приспособления их к изменяющимся условиям существования является наличие обратной связи2. Обратная связь позволяет управляющему объекту (органам власти) получать информацию о возможных или реальных отклонениях управляемого объекта (общества) от желательного состояния и вовремя вносить изменения в процесс управления.
Вертикаль власти по своей природе имеет четко ориентированную направленность «сверху вниз». Механизм обратной связи представлен в ней главным образом подсистемами административного и судебного контроля. Однако этих механизмов, на наш взгляд, недостаточно, когда речь идет об управлении обществом. Одной из важнейших составляющих механизма обратной связи в социальных системах должна служить информация об отношении общества, самих граждан (то есть, управляемого объекта) к решениям, принимаемым «сверху». Конкретизируя данный постулат на уровне субъекта РФ, для функционирования полноценной обратной
1 Тонков Е.Е. Трансформация юридических форм осуществления государственных функций в условиях кризисной ситуации // История государства и права, 2009, № 11.
2 Чернышов В.Н., Чернышов А.В. Теория систем и системный анализ. — Тамбов: Изд-во ТГТУ, 2008, с. 123.
связи необходима трансляция мнения граждан, степени их удовлетворенности работой главы субъекта РФ на федеральный уровень.
В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах отмечается, что одной из ключевых проблем функционирования системы исполнительной власти в Российской Федерации является информационная закрытость органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также отсутствие обратной связи с гражданами и организа-циями3. В многочисленных публикациях вопрос создания механизма обратной связи поднимается в настоящее время главным образом в контексте оказания государственных услуг («для использования полученной информации при подготовке и принятии управленческих решений, а также уточнения значений целевых показателей результативности деятельности органов исполнительной власти»4). При этом остается без внимания важность обратной связи при исполнении государственных функций, в частности, наиболее важной из них — функции управления, которая находит свое основное воплощение в решениях и действиях должностных лиц.
Представляется, что для полноценного функционирования системы государственного и муниципального управления в условиях проводимой административной реформы, характеризующейся укреплением вертикали власти, необходим эффективный механизм обратной связи, который может заключаться в непосредственном участии граждан в формирова-
3 Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах» // СЗ РФ, 2005, № 46, ст. 4720.
4 См. например: приказ Мининформсвязи РФ
от 11.03.2008 № 32 «Об утверждении Положения
об общероссийском государственном информационном центре» // Российская газета, № 70, 02.04.2008; Зайцева ГА. Повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации в контексте задач административной реформы // Государственная власть и местное самоуправление, 2008, № 5; Цирин А.М. Антикоррупционные инструменты и их применение в федеральных органах исполнительной власти // Журнал российского права, 2009, № 2; Щепачев В.А. Участие местного самоуправления в оказании публичных услуг населению: некоторые проблемы // Конституционное и муниципальное право, 2009, № 3.
нии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Должна существовать определенная зависимость между удовлетворенностью граждан работой органов исполнительной власти, их должностных лиц и сроком пребывания этих лиц на своей должности. В связи с тем, что процедура назначения высших должностных лиц органов исполнительной власти (в частности, глав субъектов Российской Федерации) в рамках существующей концепции административной реформы не предполагает участия граждан в формировании органов исполнительной власти регионального уровня, видится целесообразным и необходимым реализовать описанную зависимость через укрепление института отзыва должностного лица.
Отзыв — институт непосредственной демократии, являющийся формой ответственности депутата и выборного должностного лица перед населением, содержанием которой является возможность досрочного прекращения полномочий1. В настоящее время механизм отзыва выборных должностных лиц по инициативе населения существует на местном уровне2.
В юридической науке институт отзыва применяется в отношении выборного должностного лица, в то время как в отношении назначенного должностного лица можно говорить лишь об увольнении (отрешении от должности), которое находится, как правило, в компетенции лица (органа), принимающего решение о назначении соответствующего лица. Бесспорно, такая ситуация является вполне логичной — подмена ответственности перед вышестоящим лицом в иерархии исполнительной власти ответственностью перед населением приведет к нарушению управленческих отношений в рамках вертикали «сверху вниз». Тем не менее нельзя упускать из виду тот недооцененный факт, что решения и действия высших должностных лиц исполнительной власти напрямую затрагивают инте-
1 Кузько А.В. Отзыв депутата представительного органа местного самоуправления как мера дисциплинарной ответственности // Конституционное и муниципальное право, 2007, № 21.
2 Статья 24 Федерального закона от 6 октября
2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
ресы граждан3, и лишь в опосредованной степени тех, кто назначил их на должность.
Исходя из этих соображений, предлагается создать механизм обратной связи на уровне субъектов РФ, представляющий по своему содержанию процедуру инициации населением отзыва высшего должностного лица субъекта РФ. Поскольку назначение высшего должностного лица субъекта РФ осуществляет Президент РФ по представлению полномочного представителя Президента РФ в соответствующем федеральном округе и с согласия законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ, то вполне логично (с точки зрения целостности и системности исполнительной власти), что отрешение от должности осуществляется только Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ или в связи с утратой доверия Президента РФ (в т.ч. за ненадлежащее выполнение своих обязанностей). В то же время закон не конкретизирует, в чем может заключаться «ненадлежащее выполнение обязанностей» и не содержит формальных оснований для отрешения от должности в связи и утратой доверия Президента РФ.
Хотя приведенные выше суждения представляются чересчур категоричными, конкретизировать основания отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ, на наш взгляд, действительно необходимо. Думается, что одним из оснований могло бы служить коллективное обращение граждан. Предлагаемый нами механизм отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ характеризуется следующими чертами.
1. Предусматривается особая форма обращения граждан — выражение недоверия должностному лицу населением.
3 Здесь и далее мы будем акцентировать внимание именно на интересах граждан, поскольку для защиты и восстановления нарушенных прав граждан существуют эффективные административные и судебные механизмы. Что же касается интересов, то, очевидно, они могут являться взаимоисключающими для различных социальных и иных групп, и многие решения (действия), например губернатора, будут служить защите интересов одних лиц в ущерб другим. Неприемлемой будет ситуация, когда интересы большинства граждан систематически нарушаются в угоду интересам меньшинства (например, членов «семьи» губернатора).
2. Основанием для обращения является неудовлетворенность граждан работой высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. В качестве подобного примера можно привести отрешение от должности губернатора Корякского автономного округа за ненадлежащее исполнение своих обязанностей (срыв завоза топлива в населенные пункты Пенжинского и Олюторского районов Корякского автономного округа, который повлек за собой размораживание систем отопления в населенных пунктах этих районов, что привело к массовым нарушениям прав и свобод граждан, проживающих в них1). В то же время, на наш взгляд, не следует закреплять ни конкретный перечень оснований, ни, собственно, требование подкреплять заявление изложением каких-либо фактов, поскольку нельзя предусмотреть все внеправовые основания (а «неудовлетворенность работой», в отличие от совершения правонарушения, базируется, в первую очередь, на внепра-вовых основаниях), а обращение граждан с достаточным количеством подписей само по себе является таким основанием. Достаточно простого понимания гражданами того обстоятельства, что обращение, не подкрепленное конкретными фактами, скорее всего, удовлетворено не будет (то есть, не повлечет за собой утрату доверия Президента).
3. Обращение подается полномочному представителю Президента РФ в федеральном округе, который по результатам рассмотрения может подать Президенту РФ представление на отрешение высшего должностного лица субъекта РФ от должности в связи с утратой доверия (процедура отрешения от должности должна, на наш взгляд, соответствовать процедуре назначения на должность по степени участия лиц, принимающих решение).
4. Устанавливается обязательный минимум количества собранных под обращением подписей — в диапазоне от 0,2% до 2% от числа жителей региона. Установление слишком высокого барьера нежелательно, поскольку может сделать невозможной практическую реализацию механизма. Во-первых, из-за сложности централизованного сбора подписей на значительной территории, которую представляет собой
1 Указ Президента РФ от 9 марта 2005 г. № 272 «О Логинове В.А.» // СЗ РФ, 2005, № 11, ст. 934.
субъект РФ; во-вторых, по причине политической инертности значительной части населения; в-третьих, из-за возможного противодействия процессу со стороны действующей власти и, наконец, — самое главное — сложно представить ситуацию, когда действия и решения высшего должностного лица субъекта РФ вызывают неприятие всего населения региона, если речь не идет о заведомых правонарушениях или явной неспособности выполнять свои обязанности.
Предлагаемый институт совмещает в себе сильные стороны институтов отзыва и отрешения от должности. От института отзыва берется прямое волеизъявление граждан, которое дополняет вертикаль власти важным механизмом обратной связи, является гарантией ответственности высшего должностного лица субъекта РФ перед населением. От института отрешения от должности наследуется принятие решения уполномоченным должностным лицом, что позволяет, во-первых, обеспечить более своевременное и эффективное принятие решения (по сравнению, например, с такой формой, как референдум), а во-вторых, сохранить принципы подчиненности и подотчетности в управленческой иерархии исполнительной власти.
Существуют многочисленные примеры выражения гражданами недовольства деятельностью должностных лиц органов исполнительной власти, в т.ч. качеством выполняемых обязанностей, бюрократическим отношением и т.д. Часто они находят воплощение в форме так называемых «открытых писем».
Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» регламентирует обращение с жалобой и порядок ее рассмотрения во внесудебном порядке. Как отмечают Р.Ч. Бондарчук и Е.В. Прокопьев, «подавая жалобу, гражданин проверяет соответствие поведения различных органов и должностных лиц установленным для них масштабам поведения для выявления и недопущения возможных отклонений. Следовательно, право на жалобу представляет собой важное средство общественного контроля. В этом смысле, используя право на жалобу, гражданин выражает свое отношение к тем или иным реалиям. Подобная информация, заложенная в данных обращениях, должна восприниматься
как существенный источник выявления общественных интересов»1. Закон не устанавливает формальных требований для удовлетворения жалобы за исключением одного, содержащегося в самом определении, — должны быть нарушены права, свободы или законные интересы самого заявителя либо других лиц. В том числе может быть обжаловано законное решение или действие должностного лица.
Однако ни жалоба, ни судебное обращение не выражают недовольство граждан деятельностью должностного лица в целом — речь в них всегда идет о конкретном действии (бездействии) и восстановлении нарушенных прав. Конечно, многочисленные жалобы разных лиц на одного и того же чиновника могут явиться поводом для применения к нему служебных взысканий, но в таком виде этот механизм обратной связи не представляется нам действенным.
Мы предлагаем, развивая предложенный выше институт выражения недоверия населением должностному лицу, введение новой разновидности обращений граждан, для которой характерны:
а) обязательный минимум числа граждан, подписавшихся под обращением,
1 Бондарчук Р.Ч., Прокопьев Е.В. Комментарий к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (постатейный). — М. : Юстицинформ, 2007.
выраженный в процентном отношении к числу граждан, проживающих на территории, которая находится в сфере ответственности должностного лица;
б) обоснованность обращения как условие его рассмотрения по существу;
в) в случае подтверждения изложенных в обращении оснований и положительного рассмотрения обращения инициируется процедура отрешения публичного должностного лица от должности в связи с выражением недоверия населением.
Таким образом, представляется целесообразным пересмотреть концепцию участия граждан в формировании органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Степень влияния граждан на формирование органов исполнительной власти может быть увеличена не только введением дополнительных форм участия в назначении должностных лиц (таких как прямые выборы глав субъектов РФ), что в целом противоречило бы вектору сегодняшней административной реформы, но и введением форм участия граждан в отрешении от должности лиц, деятельность которых в структуре исполнительной власти вызывает их неудовлетворенность. Такой подход позволит создать полноценный механизм обратной связи, практически отсутствующий в современной структуре исполнительной вертикали власти.
