CC BY
71
УДК 342
ВОЗВРАЩЕНИЕ ИНСТИТУТА ВЫБОРНОСТИ
ВЫСШИХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ПРОЯВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ
THE INSTITUTE OF AN ELECTION OF THE RUSSIAN FEDERATION SUBJECT'S HIGHEST OFFICIALS RETURNING AS A CONSTITUTIONAL LEGAL POLICY MANIFESTATION
Д. Л. СУРКОВ (D. L. SURKOV)
Рассматривается возвращение института выборности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в контексте теории правовой политики и одной из ее разновидностей - конституционноправовой политики.
Ключевые слова: выборы, главы субъектов Федерации, правовая политика, конституционно-правовая политика, законность.
Article is devoted to consideration of returning of fn election of the Russian Federation subject's highest officials institute in a context of the theory of legal policy and one of its forms- the constitutional legal policy.
Key words: election, Russian Federation subject's highest officials, legal policy, constitutional legal policy, legality.
16 января 2012 г. Президентом РФ в Государственную Думу был внесён проект Федерального закона № 8434-6 «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”», предусматривающий возвращение в отечественную правовую систему института выборности глав субъектов Федерации.
Данный институт ранее уже был известен российскому законодательству. В частности, Федеральный закон № 184-ФЗ [1] в редакции, действовавшей до принятия Федерального закона от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ [2], предусматривал выборность высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Однако в дальнейшем институт выборности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации был заменён институтом наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по представлению Президента Рос-
© Сурков Д. Л., 2012
сийской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Вышеизложенные нововведения в правовом регулировании организации исполнительной власти в субъектах Федерации вызвали бурную научную дискуссию [3]. Однако рассмотрение законности замены института выборности глав субъектов Федерации институтом наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации Президентом РФ, а также оценка конституционности нововведенного правового регулирования не является предметом настоящей статьи.
Однако несмотря на существующий опыт правового регулирования института выборности высших должностных лиц субъектов Федерации, указанный законопроект не ограничивается воспроизведением ранее действовавших положений и предусматривает ряд новелл в правовом регулировании данного института.
При этом выступление Президента с данной законодательной инициативой, бесспорно,
является проявлением конституционно-правовой политики государства. В связи с чем необходимо рассмотреть возвращение института выборности высших должностных лиц субъектов Федерации, в первую очередь, через призму данного вида правовой политики.
В целом родовое понятие правовой политики можно охарактеризовать как совокупность последовательных и целенаправленных государственно-властных решений, облечённых в правовую форму и направленных на упорядочение и организацию определенной сферы общественных отношений [4]. В приведённом определении указаны два, на наш взгляд, важнейших признака, характеризующих правовую политику в целом и конституционно-правовую в частности, а именно: последовательность и целенаправленность.
В связи с вышеизложенным возвращение института выборности высших должностных лиц субъектов Федерации, являясь актом конституционно-правовой политики
Российской Федерации, однако, не отвечает требованиям последовательности и целенаправленности.
Так, ни субъектом права законодательной инициативы, ни в дальнейшем ответственным комитетом Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству не указываются предпосылки, а также цель возвращения данного института в отечественную правовую систему [5]. При этом мировое сообщество неоднократно обращало внимание на снижение в Российской Федерации уровня региональной демократии в связи с отменой прямых выборов глав регионов.
В частности, в пункте «е» Рекомендаций Конгресса местных и региональных властей Совета Европы № 297 (2010) от 28 октября 2010 г. Конгресс рекомендовал Комитету министров Совета Европы призвать российские власти восстановить прямые выборы губернаторов регионов для того, чтобы вернуться к уровню региональной демократии, который существовал в Российской Федерации до 2004 г. Однако Российской Федерацией данные требования игнорировались на протяжении двух лет с момента принятия указанных Рекомендаций.
28 октября 2011 г. на праздновании двадцатилетнего юбилея Конституционного Суда РФ в Кремле Председатель Федерального конституционного суда ФРГ Андреас Фоску-ле отметил, что Конституционный Суд РФ более не является статическим образованием, поскольку в новом тысячелетии его голос стал тише, так как, в частности, одобрив решение о новом порядке назначения губернаторов, Конституционный Суд РФ допустил ослабление системы сдержек и противовесов [6].
Однако даже такая очевидная критика международным сообществом отмены выборности глав субъектов Российской Федерации не послужила поводом к реанимации института выборности губернаторов.
По нашему мнению, удовлетворительных причин не нашлось и у самого Конституционного Суда РФ при признании в Постановлении от 21 декабря 2005 г. № 13-П соответствующими Конституции РФ оспариваемых гражданином В. Ф. Гришкевичем положений ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 г.) в части, предусматривающей, что гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации [7].
Необходимо согласиться с судьёй Конституционного Суда РФ А. Л. Кононовым -одним из двух судей, не согласившихся с общей позицией Конституционного Суда РФ по данному вопросу и высказавших особое мнение - в том, что Конституционный Суд в весьма туманных эвфемизмах в своём Постановлении от 21 декабря 2005 г. № 13-П намекает на некие «конкретные социально-правовые условия», на «развивающийся социально-исторический контекст», на полноту суверенитета законодателя, который «на каждом конкретном этапе развития полномочен корректировать организационно-правовой
механизм достижения конституционных целей». По мнению А. Л. Кононова, аргументация Конституционного Суда, если это можно
назвать так, полностью изменила общепринятые представления о верховенстве Конституции, её соотношении с законодательством, пределах её толкования и собственных правовых позициях Конституционного Суда, которые свободно могут меняться «в духе времени»; при этом с этой точки зрения, конечно, можно оправдать всё, что угодно, но это уже будет за пределами права [8].
Таким образом, исключение выборности глав субъектов Федерации, равно как и введение данного института вновь в отечественную правовую систему, представляется необоснованным с точки зрения проведения последовательной конституционно-правовой политики в демократическом правовом государстве.
Данный вывод подтверждает также тот факт, что ещё до отмены в 2004 г. выборов глав субъектов в 2000 г. аналогичная законодательная инициатива была реализована депутатом Государственной Думы В. В. Ледником. Однако тогда, в 2000 г., внесённый указанным депутатом законопроект № 31201-3 «О внесении изменений в статью 18 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” (в части назначения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации))» не прошёл и первого чтения [9].
Несмотря на то, что возвращение института выборности глав субъектов в отечественную правовую систему можно считать свершившимся фактом непоследовательной и волюнтаристской деятельности федеральных органов государственной власти, которая вряд ли может быть названа конституционно-правовой политикой государства, необходимо проанализировать данное нововведение на предмет его соответствия такому важнейшему принципу правовой политики, как законность.
Принцип законности подразумевает осуществление правовой политики, вне зависимости от её вида, в соответствии с положениями Конституции РФ, федеральных законов, а также иных нормативно-правовых актов; при этом толкование и применение правовых норм должно быть единообразным на
всей территории страны, в связи с чем правовая политика должна проводиться также в соответствии с Постановлениями Конституционного Суда РФ, поскольку именно данный вид правовых актов содержит в себе общеобязательное толкование правовых норм. В связи с вышеизложенным представляются спорными следующие положения законопроекта.
Во-первых, законопроект предусматривает дополнение пп. «г» п. 1 ст. 19 Федерального закона № 184-ФЗ двумя новыми основаниями для утраты доверия Президента РФ: 1) выявление в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации фактов коррупции; 2) неурегулиро-вание конфликта интересов как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
Однако не представляется возможным определить, какого рода должно быть «выявление» в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации фактов коррупции, - требуется ли в данном случае не только выявление, но и доказывание, установление в судебном либо ином юрисдикционном порядке совершения фактов коррупции высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в отсутствие обстоятельств, исключающих противоправность деяния, либо оснований, освобождающих от ответственности данное лицо.
Вместе с тем Конституционный Суд РФ неоднократно в своих постановлениях [10] указывал на необходимость соблюдения принципа определённости основания юридической ответственности при конструировании последней, поскольку указанный принцип обусловлен общеправовым принципом определённости правовой нормы, в силу которого основание юридической ответственности должно быть определённым (точным, ясным).
По нашему мнению, без установления чётких правовых критериев (оснований) для отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации Президентом РФ, в отсутствие надлежащих процедур осуществления отрешения, не достигаются те конституционные цели, для обеспечения которых данный институт вводится.
В связи с вышеизложенным отрешение Президентом РФ от должности высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации в предложенной законопроектом редакции оснований такого отрешения утрачивает признаки демократического института, создаёт предпосылки для его использования в целях, противоречащих принципам народовластия и свободных демократических выборов, и, следовательно, не может быть реализован как нарушающий положения Конституции РФ, в том числе гарантии самостоятельности органов исполнительной власти.
Во-вторых, пп. «б» п. 4 ст. 1 законопроекта предлагается считать отзыв высшего должностного лица субъекта Российской Федерации состоявшимся, если за него проголосовало более половины от числа участников голосования, включенных в списки для голосования по отзыву.
Как указал Конституционный Суд РФ в п. 9 Постановления от 7 июня 2000 г. № 10-П [11], в условиях свободных выборов может иметь место избрание соответствующего должностного лица голосами меньшинства от общего числа зарегистрированных избирателей, в связи с чем без установления дополнительных, более строгих требований к голосованию при отзыве в сравнении с выборами отзыв может быть осуществлён голосами граждан, также составляющих меньшинство, но голосовавших на выборах против избрания данного лица. Во избежание этого законодатель обязан предусмотреть, чтобы голосование по отзыву назначалось лишь при условии, что собраны подписи весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица, а также чтобы отзыв мог иметь место исключительно по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании.
Вместе с тем абз. 2 п. 7.3 ст. 19 Федерального закона № 184-ФЗ (в редакции законопроекта) установление порядка проведения выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, а также порядка его отзыва отнесено к основным полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Порядок определения победителя на выборах высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации (система простого большинства, относительного, квалифицированного и т. п.) в силу того, что является составной частью порядка проведения выборов, устанавливается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ.
В связи с этим необходимо прийти к выводу, что порядок признания отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации состоявшимся (не состоявшимся) в силу того, что он является составной частью порядка отзыва, также устанавливается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Таким образом, в случае, если законом субъекта Российской Федерации, в рамках предоставленных законодательным (представительным) органам государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий, будет установлен иной, облегчённый порядок определения отзыва состоявшимся, чем получение кандидатом «более половины от числа участников голосования, включенных в списки для голосования», подобная ситуация будет противоречить правовой позиции Конституционного Суда РФ, сформулированной им в Постановления от 7 июня 2000 г. № 10-П.
В связи с вышеизложенным необходимо прийти к выводу, что возвращение института выборности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации не соответствует признакам последовательности и целенаправленности конституционно-правовой политики, в то время как отдельные положения законопроекта противоречат правовым позициям Конституционного Суда РФ, а следовательно, нарушают важнейший принцип правовой политики демократического, правового государства - принцип законности.
1. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 1999. -18 октября. - № 42. - Ст. 5005.
2. Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» // Собрание законодательства РФ. - 2004. -13 декабря. - № 50. - Ст. 4950.
3. Романовский Г. Б. Система органов исполни-
тельной власти в субъектах Российской Федерации: проблемы организации и функционирования // Публично-правовые исследования : ежегодник Центра публично-правовых исследований. - Т. 3. - М. : АНО «Центр публично-правовых исследований», 2008. -
С. 72-118 ; Петров Н. Назначение губернаторов: итоги первого года // Брифинг московского центра Карнеги. - Т. 8. - 2006. - № 3. -С. 7 ; Старостенко К. В. Система выборов в Российской Федерации: ограничение политического многообразия // Общество и право. -2008. - № 1 и др.
4. Костюков А. Н. Российская муниципальноправовая политика : монография. - М. : Юр-литинформ, 2012. - С. 6 ; Матузов Н. И. Понятие и основные приоритеты российской правовой политики // Правоведение. - 1997. -№ 4. - С. 8.
5. Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» ; Заключение Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству по проекту федерального закона № 8434-6 «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”», внесённому Президентом Российской Федерации // Официальный сайт Государственной Думы / Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности. - ЦЯЬ: http://asozd2.duma.gov.ru/ тат.ш!У(8ргаука)?0репА^ей&КМ=8434-6&02.
6. ЗакатноваА., Завражин К. Старший суд. 30 октября Конституционный суд отмечает 20-летний юбилей // Российская газета. Федеральный выпуск. - 2011. - № 5619 (243). - 28 окт.
7. Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных орга-
нов государственной власти субъектов Российской Федерации” в связи с жалобами ряда граждан» // Собрание законодательства РФ. -2006. - № 3. - Ст. 336.
8. Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А. Л. Кононова по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 3. - Ст. 336.
9. Законопроект № 31201-3 «О внесении изменений в статью 18 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” (в части назначения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации» // Официальный сайт Государственной Думы РФ. - иКЬ: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf.
10. Постановление Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Н. Ситало-вой» // Собрание законодательства РФ. -1995. - № 18. - Ст. 1708 ; Постановление Конституционного Суда РФ от 15 июля 1999 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР “О Государственной налоговой службе РСФСР” и Законов Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации” и “О федеральных органах налоговой полиции”» // Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 30. - Ст. 3988 ; Постановление Конституционного Суда РФ от 11 марта 1998 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности статьи 266 Таможенного кодекса Российской Федерации, части второй статьи 85 и статьи 222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан М.М. Гаглоевой и А.Б. Пестрякова» // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 12. - Ст. 1458.
11. Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» // Собрание законодательства РФ. - 2000. -№ 25. - Ст. 2728.
