CC BY
245
1.7. РЕАЛИЗАЦИЯ ПРАВОВЫХ ПОЗИЦИЙ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ КАК УСЛОВИЕ ГАРМОНИЗАЦИИ ОТЕЧЕСТВЕННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Перейти на Гпавное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Никифорова Наталья Викторовна, аспирантка, старший преподаватель. Место работы: кафедра конституционного и международного права, Сибирский университет потребительской кооперации. E-mail: [email protected]; [email protected].
Аннотация: Определение места и роли правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации является дискуссионной проблемой в доктрине и практике. На современном этапе происходит формирование правового института конституционноправовой ответственности. В статье представлены подходы к реализации правовых позиций Конституционного Суда РФ в правотворческой деятельности, проводится анализ действующего законодательства, излагаются предложения о внесении изменений в данное законодательство.
Ключевые слова: правовые позиции Конституционного Суда РФ, правотворческая деятельность, гармонизация, конституционно-правовая ответственность, орган законодательной власти субъекта Российской Федерации.
THE REALIZATION OF THE LAW POSITIONS OF THE
CONSTITUTIONAL COURT OF THE RUSSIAN FEDERATION OF THE CONSTITUTIONALLY-LEGAL RESPONSIBILITY AS A
CONDITIONS OF THE HARMONIZATION OF THE RUSSIAN LEGISLATION
Nikiforova N.V., post-graduate student, senior lecturer. Place of work: Chair of Constitution and International law, Siberian University of Consumer Cooperatives. E-mail: [email protected]; [email protected].
Annotation: The definition of place and role of the Constitutional Court of the Russian Federation law positions are discussing problems in doctrine and in practice. During the modern period law institute constitutionally-legal responsibility is formed. The article presents approaches about the realization of law positions of the Constitutional Court of the RF are stated by legislative activity, activity of the prosecutor analyses, and some proposal to raise af-fectivity prosecutions.
Keywords: law positions, of the Constitutional Court of the RF, legislative activity, harmonization, constitu-tionally-legal responsibility, legislature of the states.
На сегодняшний день в юридической литературе достаточно часто используется термин «гармонизация законодательства», обозначающий одну из целей правового регулирования, поддержания правовой системы в состоянии функционального равновесия. Теоретические подходы к гармонизации правовых актов бы-
ли сформулированы Ю.А. Тихомировым, который сматривает гармонизацию как процесс обеспечения согласованности правовых актов, соразмерности объему полномочий принявших их субъектов, достижения целей, заданных государственными институтами1. В данной статье гармонизация законодательства РФ рассматривается через реализацию правовых позиций Конституционного Суда РФ о конституционно-правовой ответственности. Конституционный Суд РФ, осуществляя толкование Конституции РФ, обосновывая итоговое решение по делу, формулируя правовые позиции, оценивает базовые ценности, нашедшие закрепление в Конституции РФ (народовластие, разделение властей, федерализм), тем самым способствует реализации конституционных норм и унификации подходов к конституционно-правовой ответственности в отечественном законодательстве. Конституционный Суд РФ также осуществляет проверку законов на соответствие их Конституции РФ, устраняет из правового поля неконституционные законы.
Однако в отечественной правовой науке реализация правовых позиций Конституционного Суда РФ не была предметом отдельного комплексного исследования. Это можно объяснить новизной данного правового явления для современной правовой науки и правоприменительной практики. Исследователи не пришли к единому мнению о их правовой природе, но в тоже время отмечают их нормативный2, общий3, межотраслевой характер4. Оценив свойства данного правового явления, приходим к выводу о их самостоятельном значении как источника права, поэтому исследование влияния правовых позиций Конституционного Суда РФ о конституционно-правовой ответственности на развитие отечественного законодательства представляется актуальным, имеющим перспективу практического применения.
В законодательстве РФ с начала 90-х годов XX века заметны тенденции к укреплению позиций федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Это обусловлено выполнением задач, стоящих перед отечественным конституционным правом: усовершенствовать федеративную основу РФ, определить статус субъектов Федерации, предусмотреть подходы к взаимодействию РФ и её субъектов, установить систему местного самоуправления. Однако остаются неурегулированными вопросы разграничения полномочий многих публично-властных субъектов права в сфере социального обеспечения, административных, муниципальных отношений. Это негативно сказывается на результатах работы органов государственной власти и органов местного самоуправления (объеме и качестве принимаемых правовых актов, предоставлении социальных услуг населению, органи-
1 Тихомиров, Ю.А. Коллизионное право: учебное и научнопрактическое пособие / Институт законодательства и сравнительного правоведения. - М. : Юринформцентр, 2000. - С. 238.
2 Эбзеев, Б.С. Конституционный Суд Российской Федерации: становление, юридическая природа, правовые позиции : Вступительная статья \ Б.С.Эбзеев // Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации : в 2 томах. \ Г.А. Гаджиев, В.А. Кряжков, Л.В. Лазарев [и др.] ; отв. ред. Б.С. Эбзеев. - М. : Юристъ, 2000. Т.1. - С. 24 - 25.
3 Витрук, Н.В. Конституционное правосудие. Судебноконституционное право и процесс : Учеб. пособие для вузов по спец. «Юриспруденция» . - 2-е изд. перераб. и доп. - М. : Юристъ, 2005. С.124.
4 Богданова, Н.А. Система науки конституционного права. - М. :
Юристъ, 2001. - С. 220-221.
зациям, расходовании бюджетных средств). Обозначенные проблемы в настоящее время находят адекватную реакцию Конституционного Суда РФ, который в большинстве своих решений рассматривает вопросы установления системы органов государственной власти и местного самоуправления в РФ, юридической природы и порядка реализации конституционноправовой ответственности публично-властных субъектов права и др. Формирование правового института конституционно-правовой ответственности в современных условиях соответствует основным направлениям правового развития нашей страны5, в законодательстве РФ следует развивать механизмы конституционно-правовой ответственности, меры которой должны быть соразмерны объему полномочий субъекта права.
Следует отметить, что процесс закрепления механизма реализации решений и правовых позиций органов конституционной юстиции в федеральном законодательстве идет медленно, не все элементы отражены в нормативных правовых актах (отсутствует указание на формы реализации правовых позиций, недостаточно прописан механизм ответственности за неисполнение законодательными органами государственной власти решений Конституционного Суда РФ и неполный учет правовых позиций). Хотелось бы также отметить, что малоизученными остаются нормативноправовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, которыми регламентируется правотворческий процесс.
Анализ практики Конституционного Суда РФ позволяет говорить о влиянии органов конституционного правосудия на формирование института конституционно-правовой ответственности, оценке состоянию правового регулирования в данной сфере. За период с 1996 г. по 2оо9 г. Конституционный Суд РФ выработал единые подходы к конституционно-правовой ответственности публично-властных субъектов права: основание ответственности - совершение конституционного правонарушения, ненадлежащее осуществление полномочий ; нормативное закрепление основания ответственности должно быть конкретным8; привлечение к ответственности должно быть обоснованным, а мера ответственности - соразмерна негативным социаль-
5 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации Д.А. Медведева от 5 ноября 2008 года. URL: http:// www.kremlin.ru / text / appears / 2008 / 11 / 208749.shtml (дата обращения: 14.02.2009).
6 В период с 1992г. по 1995г. решений по интересующей нас проблеме вынесено не было. \\ Подсчитано автором. См.: Конституционный суд Российской Федерации: Постановления. Определения, 1992 - 1996 \ Сост. и отв. ред. Т.Г. Морщакова. - М. : Новый Юристъ, 1997. - 688 с.
7 По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации": постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000г. \\ Собрание законодательства РФ, 2000, № 25, Ст. 2728; По делу о проверке конституционности подпункта «л» пункта 25 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и пункта 10 части 9 статьи 41 Закона Вологодской области «О выборах депутатов законодательного собрания Вологодской области» в связи с жалобой общественного объединения «Политическая партия «Союз Правых Сил»: постановление Конституционного Суда РФ от 11 марта 2008 г. № 4-П \\ Собрание законодательства РФ, 2008, № 11, ч. 2, Ст. 1073.
8 По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края: постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996г. №2 - П \\ Вестник Конституционного Суда РФ, 1996, № 1.
ным последствиям деятельности публично-властного субъекта, что достигается в ходе судебной и законодательной процедуры9; процедура привлечения к конституционно-правовой ответственности демократичная и включает соответствующие гарантии, в том числе гарантии судебной защиты для субъекта, совершившего конституционное правонарушение.
Конституционный Суд РФ неоднократно в своих решениях (постановлении от 18 января 1996г. № 2 - П, определении от 14 января 1999г. N 37-О) подчеркивал юридическую природу конституционно-правовой ответственности (отвергал политический характер отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ). Благодаря правовым позициям Конституционного Суда РФ были исключены «расплывчатые» формулировки оснований ответственности, что помогло отграничить отрешение от должности в качестве меры конституционно-правовой ответственности от отрешения от должности в связи со стойкой неспособностью по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия, избежать неверного применения. В 1999 году был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (Да-
лее ФЗ № 184)10, унифицировавший подходы к основаниям, мерам и процедурам конституционноправовой ответственности органов государственной власти субъектов РФ. Можно положительно оценить поправки, внесенные Федеральным законом от 29 июля 2000 года № 106 -ФЗ (далее ФЗ № 106)11 о включении новой меры конституционно-правовой ответственности - предупреждение Президента РФ законода-тельному(представительному) органу государственной власти субъекта РФ и высшему должностному лицу субъекта РФ. Стоит отметить её большое превентивное значение, так как бездействие публично-властных субъектов права равносильно невыполнению возложенных на них полномочий.
Далее отметим, что после закрепления в ФЗ № 184 роспуска регионального парламента в качестве меры конституционно-правовой ответственности, оставалась неопределенность в вопросах основания и процедуры её применения. Конституционный Суд РФ в своих решениях и правовых позициях (определение от 8.06.2000г. № 91 - О12, постановление от 4.04.2002г. №8 -П13) научно обосновал как целесообразность
9 По запросу администрации Калининградской области о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Калининградской области: определение Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января 1999 года N 37-О \\ Конституционный суд Российской Федерации: Постановления. Определения, 1999 \ Сост. и отв. ред. Т.Г. Морщакова. - М. : Юристъ, 2000. - 430 с.
10 Собрание законодательства РФ, 1999, N 42, ст. 5005.
11 Собрание законодательства РФ , 2000, № 31, ст. 3205.
12 По запросу Правительства Республики Ингушетии о проверке конституционности части первой статьи 2 статей 5,6,7,8 п.2 статей 9, статьи 21 и п. 4 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: определение Конституционного Суда РФ от 8 июня 2000 года № 91-О \\ Собрание законодательства РФ, 2000. № 28, ст. 3000.
13 По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея: постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля .2002года №8 - П // Собрание законодательства РФ, 2002, № 15, ст. 1497.
применения данной меры ответственности, так и сформулировал общие подходы к её применению на практике (законодательная, судебная процедура и т.д.)
Правовые позиции Конституционного Суда РФ во многом способствовали выработке теоретических подходов к ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц в муниципальном праве. В них была разъяснена муниципально-правовая природа отзыва выборного должностного лица местного самоуправления (постановление от 24 декабря 1996 года № 21-П14, постановлении от 2 апреля 2002 г. N 7-П15 и др.). Это позволило унифицировать подходы к основаниям отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, так как правовое регулирование отзыва осуществляется на федеральном, региональном, муниципальном уровнях власти.
С 2000 года в связи с проведением в РФ административной реформы, направленной на установление единой системы исполнительной власти в стране и повышение качества работы органов государственной власти и органов местного самоуправления, наблюдается изменение подходов к конституционно-правовой ответственности, в законодательство РФ вводятся новые меры ответственности. Основанием конституционно-правовой ответственности было предложено рассматривать не только правонарушение, но и неудовлетворительные результаты работы органа государственной власти, органа местного самоуправления. В Федеральном законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Далее ФЗ № 131) глава местной администрации, наравне с главой муниципального образования, был признан субъектом конституционно-правовой от-ветственности1 . В 2007 и 2009гг.17, в результате изменений и дополнений, внесенных в ФЗ № 131, были дополнены основания досрочного прекращения полномочий представительного органа местного самоуправления (не проведение в течение трех месяцев подряд правомочного заседания избранным (вновь избранным) в правомочном составе представительным органом местного самоуправления. Действительно, выборный орган местного самоуправления, бездействуя, не выполняет свою функцию - представительство интересов населения муниципального образования. Также была введена новая мера ответст-
14 По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995г. «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации: постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996г. № 21-П \\ Вестник Конституционного Суда РФ, 1996, № 5.
15По делу о проверке конституционности отдельных положений закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева : постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 года Собрание законодательства РФ, 2002, № 14, ст. 1374.
16 Собрание законодательства РФ, 2003, № 40, ст. 3822.
17 Федеральный закон от 18 июня 2007 г. № 101-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований» // Собрание законодательства РФ, 2007, № 26. ст. 3074; Федеральный закон от 07 мая 2009 года № 90 - ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» Собрание законодательства РФ, 2009, № 19, ст. 2280.
венности - удаление главы муниципального образования в отставку. Глава муниципального образования рассматривается в качестве представителя исполнительной власти на местном уровне, поэтому он ответственен за обеспечение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, результативность работы местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления.
Стоит признать, что нормативное закрепление реальной ответственности органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц за результаты своей работы является важным условием развития демократических правовых институтов. Федеральный законодатель стремится установить меры конституционно-правовой ответственности органов местного самоуправления, устранить пробелы в правовом регулировании оснований и процедуры применения конституционно-правовых санкций, унифицировать подходы к конституционно-правовой ответственности. Конституционный Суд РФ во многом способствовал реализации в действующем конституционном законодательстве конституционного принципа взаимной ответственности государства и личности.
Анализ действующего законодательства РФ о конституционно-правовой ответственности, практики Конституционного Суда РФ выявил проблемы нормативного закрепления и реализации мер конституционноправовой ответственности органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Положительное влияние на разрешение проблем может оказать усовершенствование механизма реализации правовых позиций Конституционного Суда РФ. Особое внимание должно быть уделено соблюдению правовых позиций законодательными органами государственной власти субъекта РФ, представительными органами местного самоуправления (при разработке и принятии устава муниципального образования).
Во-первых, целесообразно включить в Регламент законодательного органа государственной власти субъекта РФ новый вид законопроектов - закон о внесении изменений и дополнений в закон субъекта РФ в связи с признанием его положений (полностью или частично) не соответствующими Конституции РФ решением Конституционного Суда РФ.
Во-вторых, повышению качества принимаемых законов будет способствовать более детальная конкретизация в Регламенте обязанностей депутатов и других субъектов права законодательной инициативы по оценке содержания законопроектов, вносимых в региональный парламент. Они должны анализировать содержание решений Конституционного Суда РФ и правовых позиций, имеющих отношение к регулированию общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования данного законопроекта . Исполнение данной обязанности должен проконтролировать ответственный (профильный) комитет при даче заключения на законопроект.
В-третьих, необходимо включить в Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» дополнительные критерии оценки законности содержания уставов муниципальных образований при процедуре их государственной регистрации, а именно соответствие правовым позициям Конституционного Суда РФ по вопросам организации местного самоуправления. Процедура государственной регистрации устава муниципального образования состоит в право-
вой оценке современного состояния правового регулирования в сфере местного самоуправления и соблюдения процедуры принятия нормативного правового акта. В современных условиях это невозможно без учёта правовых позиций Конституционного Суда РФ.
Проблемы, поднятые в данной статье, носят дискуссионный характер. Появление новых научных исследований по вопросу реализации правовых позиций Конституционного Суда РФ позволит научно обосновать и внедрить в конституционное законодательство РФ недостающее правовое регулирование в данной области.
Рецензия
на статью Никифоровой Н.В. Тема: «Реализация правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации о конституционно-правовой ответственности как условие гармонизации отечественного законодательства».
Представленная для опубликования статья подготовлена по итогам научного исследования, которое проводилось в ходе обучения в аспирантуре по специальности 12.00.02-коституционное право, муниципальное право.
Подготовленная статья охватывает некоторые теоретические и практические аспекты реализации правовых позиций Конституционного Суда РФ о конституционно-правовой ответственности, их влияние на гармонизацию российского законодательства.
И.В. Никифорова проводила научные исследования , опираясь на солидную нормативно-правовую и теоретическую базу, труды ведущих юристов в сфере конституционного правосудия и конституционно-правовой ответственности. В результате комплексного исследования была подготовлена кандидатская диссертация, обсуждение которой состоялось в июне 2009 года.
Статья Н.В. Никифоровой свидетельствует о зрелых суждениях автора о природе правовых отношений Конституционного Суда РФ, содержит обоснованные выводы и критическое осмысление действующего законодательства и научной литературы по вопросам реализации правовых позиций Конституционного Суда РФ о конституционно-правовой ответственности, отражает личный вклад автора и рекомендуется для опубликования в журнале « Пробелы в российском законодательстве».
Научный руководитель: заведующий кафедрой конституционного и международного права Сибирского университета потребительской кооперации, д.ю.н., профессор Кравец И.А.
