CC BY
191
с ним базовых законов субъектов РФ и муниципальных образований. Это позволит изменить ситуацию в положительную сторону.
- Правовые акты главы местного самоуправления по юридической силе вторичны по отношению к уставу муниципального образования и оформленным в виде правовых актов решениям, принятым на местном референдуме.
- Основными видами правовых актов главы муниципального образования являются постановления и распоряжения, которые различаются в зависимости от того, является ли он главой администрации или председателем представительного органа.
- Роль главы муниципального образования в правотворческом процессе напрямую зависит от модели местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании и варьируется от минимальной роли до максимальной, когда одно лицо контролирует все стадии не только принятия, но и исполнения правового акта.
- В зависимости от статуса главы и объема его полномочий акты, принимаемые им, являются либо актами главы местного самоуправления, либо актами главы администрации, либо актами председателя представительного органа.
Примечания
1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.
2 Там же.
3 См.: Модин Н.А. Муниципальное право Российской Федерации: Гражданско-правовые аспекты. Смоленск, 2001. С. 158-159.
4 См.: Устав муниципального образования города окружного значения Ханты-Мансийск от 30 апреля 1996 г. № 31 (с изм. от 19 дек. 2003 г.) // Информ.-правовая система «Консультант-Плюс».
5 См.: Положение «О правовых актах Челябинской городской Думы и Главы города Челябинска» / Авт.-сост. А.В. Иванов; Челяб. гор. Дума. Челябинск, 2001.
6 См.: Иванов Д.В. Правотворчество представительных и исполнительных органов местного самоуправления (на материалах Уральского региона). Челябинск, 2004. С. 94.
7 См.: Нормативно-правовые акты по организационному обеспечению деятельности Администрации города Челябинска: Сб. Челябинск, 1997. С. 29.
8 См., например: Медведев С. Условия вступления в силу уставов муниципальных образований // Законность. 2004. № 8. С. 12-15.
9 См.: Клендарь А. Проблемы нового Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Муницип. право. 2004. № 5-6. С. 7.
10 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
11 См.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учеб. Екатеринбург, 1997. С. 110-114; Местное самоуправление: Учеб. и науч.-практ. пособие / Под ред. В.А. Васильева. М., 1999. С. 166-178 и др.
12 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.
13 См.: Иванов Д.В. Указ. соч. С. 78.
14 Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
15 Там же.
16 См.: Устав муниципального образования города Каменск-Уральского Свердловской области от 4 января 1996 г. № 87 (с изм. от 3 нояб. 2004 г.) // Информ.-правовая система «Консультант-Плюс».
17 См.: Иванов Д.В. Указ. соч. С. 76.
18 См.: Устав муниципального образования города Кургана от 9 июня 1999 г. № 75 (с изм. от 18 июня 2004 г.) // Курган и курганцы. 1999. 20 июля.
О. И. Куленко
Основные формы и особенности государственного контроля в системе местного самоуправления
Вопрос о формах и способах контроля за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления — один из наиболее важных в муниципальном и конституционном праве. Следует согласиться с мнением М.А. Краснова о том, что эти две отрасли права соединяются именно на данной проблеме, поскольку здесь находится точка соприкосновения государства и местного самоуправления. Демократический пра-
вовой режим в местном самоуправлении, т.е. режим, который позволяет местным властям, с одной стороны, вставать над населением, ориентироваться лишь на собственные интересы (карьерного характера), с другой — пренебрегать законом, в котором концентрируется общая воля, — такой режим предполагает механизмы ответственности местных органов как перед населением, так и перед государством1.
Проблема государственного контроля или государственного вмешательства в дела местного самоуправления поднималась еще в дореволюционной России. А. Д. Градов-ский указывал, что органы самоуправления являются местными властями, в руках которых сосредотачивается право обязательных распоряжений, принятия, в случае необходимости, мер принудительных, власть полицейская и, в известной мере, карательная. Само собой разумеется, что они отправляют эту власть на основании законов и при условии ответственности за их нарушения2.
Принципы осуществления государственного контроля за местным самоуправлением были определены в начале ХХ века. Применительно к власти губернаторов в отношении органов местного самоуправления А.Д. Градовский употреблял термин «надзор». Он подчеркивал, что надзор состоит в охранении общих интересов государства и форм закона, в определенном круге установлений, действующих на основании своих учреждений. Надзирающая власть должна быть сильна настолько, чтобы могла воспротивиться каждому акту, противному законам или интересам государства. Но она не должна иметь права вторгаться в само управление, предоставленное определенным местностям, лишая их законной самостоятельности и изменяя законный порядок управления. Отсюда следует, что вмешательство надзирающей власти в действие известных установлений вызывается прежде всего незаконностью этих действий. До тех пор, пока установления стоят на почве закона, надзирающая власть должна бездействовать3.
Близость местного самоуправления непосредственно к народу предполагает необходимость постоянного прямого контроля со стороны населения за его деятельностью. С другой стороны, отделение местного самоуправления от государства не только не означает его свободы от государственного контроля, но и, напротив, подразумевает особую ответственность государства за его эффективное функционирование.
Явный недостаток действенных контрольных инструментов в сфере местного самоуправления возник закономерно. Российское местное самоуправление в силу специфики своего функционирования оказалось выведено как из-под гражданского контроля снизу, так и из-под политического контроля сверху. На первом плане обычно находится проблема слабости местного самоуправления, отсутствия у него достаточных ресурсов для исполнения вмененных ему функций. Но это лишь следствие ситуации, когда целые сферы жизнеобеспечения и удовлетворения повседневных нужд граждан, формально переданные местному самоуправлению, на самом деле выведены из-под государственного контроля и не поставлены ни под какой другой. Местное самоуправление превращается в «серую зону», в которой рождается целый спектр социальных патологий .
Контроль центральных властей над местным управлением существует практически во всех государствах. В странах континентального права важную роль в осуществлении надзора за деятельностью местных властей играют представители государственной администрации на местах. В Венгрии, например, контроль за соблюдением законов местными органами осуществляется назначаемыми сверху специальными представителями республики, имеющими право опротестовывать в судебном порядке являющиеся, по их мнению, незаконными решения местных властей. В Литве основным институтом надзора за деятельностью местных органов являются полномочные представители правительства. Они вправе не только опротестовывать решения местных властей, но и приостанавливать их осуществление в случае, если такие решения нарушают права граждан и организаций (с последующей передачей дела в суд, который выносит окончательное решение)5.
Административный контроль центральных властей за деятельностью местных органов выражается, прежде всего, в их праве утверждать некоторые акты и санкционировать отдельные действия последних, смещать должностных лиц местного самоуправления. К числу вопросов, по которым местные органы не вправе принимать самостоятельные решения, относятся их финансовые акты, сделки с муниципальным имуществом и т.д. В Великобритании утверждению центральных властей подлежат проекты местных нормативных актов, планы капиталовложений, застройки населенных пунктов, приобретение земельных участков, получение займов. Одним из средств контроля является издание центральными министерствами различных циркуляров, устанавливающих стандарты местных служб, толкующих законодательство, разъясняющих государственную политику. Большинство таких циркуляров не содержит директивных указаний, а носит лишь рекомендательный характер. Практикуется и непосредственное инспектирование деятельности местных органов заинтересованными министерствами.
Законодательство отдельных государств (Великобритания, Скандинавские страны) предусматривает осуществление контроля над определенными сферами деятельности местных органов, и в первую очередь финансовой, специальными контролерами, имеющими право ставить вопрос об ответственности должностных лиц муниципалитетов за неправильное исполнение финансово-бюджетных и некоторых иных полномочий.
Проблема взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе в сфере осуществления контроля за деятельностью муниципальных органов, в условиях, когда местное самоуправление представляет собой относительно самостоятельный институт власти, организационно обособленный от системы государственных органов, является одной из серьезнейших проблем становления в России местного самоуправления.
Любой управленческий механизм, и в первую очередь механизм обеспечения жизнедеятельности населения, требует особого подхода к организации контроля и надзора за его деятельностью. Принципиальные изменения Конституции России 1993 г. в структуре и компетенции органов местного самоуправления в сравнении с деятельностью местных Советов депутатов и их исполнительных органов стали точкой отсчета в формировании новых методов и системы контроля .
Основные формы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления предопределены, прежде всего, теми ключевыми принципами, на которых основана местная власть в России. К указанным принципам относятся: «подзаконность», то есть функционирование местного самоуправления в рамках, заданных законом; принцип «выделенной компетенции» — наличие у органов местного самоуправления собственных полномочий, в пределах которых они самостоятельны; принцип «ресурсной обеспеченности» — наличие собственных ресурсов, достаточных для осуществления органами местного самоуправления своих полномочий; принцип «выборности», то есть требование об обязательности выборных органов в системе местного самоуправления.
Основным инструментом (а в идеальном случае и единственным) должен быть закон. Для государственной власти это обеспечивает гарантию того, что местное самоуправление будет функционировать в пределах тех установлений, которые определены принятыми этой властью законами. Для местного самоуправления это гарантия от волюнтаристского вмешательства в деятельность его органов государственных чиновников. Закон обеспечивает достаточную стабильность отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Конечно, всегда есть какая-то вероятность несоблюдения закона одной или обеими сторонами. Но такая вероятность нейтрализуется деятельностью прокурорской и судебной систем. В случае возникновения спора ситуация может быть разрешена независимой и непредвзятой стороной.
Принципы выделения компетенции и ресурсной обеспеченности, а также выборности местной власти решаются посредством принятия соответствующих законов, поэтому, по сути, реализуются в рамках принципа подзаконности функционирования органов местного самоуправления.
Таким образом, наиболее важным элементом контроля в сфере местного самоуправления является, в силу высокой правотворческой необходимости, контроль за соблюдением законности правовых актов. Существенную трудность составляет то, что правовое регулирование местного самоуправления осуществляется на общефедеральном уровне, законодательством субъектов Российской Федерации и непосредственно актами местного самоуправления (включая акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований).
Другой, не менее важный элемент контроля — непосредственное исполнение соответствующего законодательства о местном самоуправлении. Стабилизация, планомерное развитие и совершенствование системы местного самоуправления возможны лишь при неукоснительном соблюдении действующего законодательства как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях.
Государственная власть в определенных случаях может вторгаться в компетенцию местного самоуправления, но не ради вторжения как такового, а ради защиты прав и свобод человека и гражданина.
В Российской Федерации контроль государства за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления проявляется прежде всего в процедуре их ответственности в случае нарушения ими Конституции РФ, конституции (устава) субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального образования, предусмотренной статьей 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции Федерального закона РФ № 107-ФЗ от 4 августа 2000 г.), а с 1 января 2006 г. — ст. 72-75 Федерального закона от 6 октября 2003 г.
Как отмечается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. № 14-П по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», для того чтобы обеспечить реализацию конституционных положений о соответствии деятельности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления Конституции РФ и основанным на ней нормативным правовым актам, а также защитить права граждан, в том числе право на осуществление местного самоуправления, от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация как суверенное государство вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующих органов и выборных должностных лиц. Досрочное прекращение полномочий — при условии, когда оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, — само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления.
Следует отметить, что существовавшая на протяжении 5 лет с момента принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в августе 1995 г. вплоть до августа 2000 г. процедура ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством была малоэффективна. Она предусматривала несколько стадий и была растянута во
времени: требовалось наличие нескольких судебных решений, устанавливающих нарушения со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления; обращение представительного органа государственной власти субъекта РФ в соответствующий суд за заключением о признании несоответствия деятельности органа, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции РФ, федеральным законам и законам субъектов Федерации, уставу муниципального образования; принятие судом субъекта Федерации данного заключения; рассмотрение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ вопроса о прекращении полномочий органа или выборного должностного лица местного самоуправления и назначении новых выборов.
По этой причине за 5 лет существования первоначальной редакции п. 3 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» она применялась на практике в единичных случаях.
Ни глава исполнительной власти субъекта Федерации, ни органы прокуратуры не вправе были самостоятельно инициировать вопрос о прекращении полномочий органов местного самоуправления в связи с систематическими нарушениями последними законодательства. Правом обращения в суд за соответствующим заключением обладал только законодательный (представительный) орган субъекта РФ.
В настоящее время (до 1 января 2006 г.) ст. 49 вышеназванного Федерального закона действует в редакции от 4 августа 2000 г. Как и прежде, начало процедуры и саму возможность роспуска представительного органа местного самоуправления и отрешения от должности главы муниципального образования законодатель связывает с наличием судебного решения. Однако если ранее требовалось не менее двух решений судов, установивших нарушения со стороны органов местного самоуправления, причем при издании как нормативных, так и ненормативных, индивидуальных правовых актов, то сейчас достаточно лишь одного решения суда, которым нормативный правовой акт органа местного самоуправления признан противоречащим Конституции РФ, федеральному конституционному, федеральному закону, конституции (уставу), закону субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования. Если ранее необходим был сам факт наличия установленных судом нарушений закона, независимо от того, устранил ли орган местного самоуправления допущенные нарушения или нет, то в настоящее время в качестве основания для прекращения полномочий органа местного самоуправления, допустившего принятие незаконного нормативного акта, служит злостное неисполнение органом или главой местного самоуправления решения суда после письменного предупреждения со стороны, соответственно, представительного (законодательного) органа субъекта Федерации или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).
Процедура роспуска местного представительного органа или отрешения главы муниципального образования может быть сведена к следующим ключевым моментам7:
- суд принял решение о признании местного нормативного акта не соответствующим закону;
- решение суда не исполняется местным представительным органом или главой муниципального образования;
- неисполнение судебного решения повлекло нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или причинение вреда;
- отмеченные последствия признаны судом;
- законодательный орган субъекта Федерации предупреждает местный представительный орган, а высшее должностное лицо субъекта Федерации предупреждает главу муниципального образования о возможности соответственно роспуска или отрешения;
- местный представительный орган или глава муниципального образования в течение месяца со дня объявления письменного предупреждения не принимает мер для исполнения решений суда.
В этом случае местный представительный орган может быть распущен законом субъекта Федерации, а глава муниципального образования отрешен от должности актом высшего должностного лица субъекта Федерации не позднее шести месяцев со дня вступления в силу соответствующего решения суда.
Представительный орган распускается законом субъекта Федерации либо федеральным законом, а глава муниципального образования отрешается от должности указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта РФ, за исключением глав муниципальных образований — столиц и административных центров субъектов Российской Федерации, либо указом Президента РФ.
Если в прежней редакции закона вопросы прекращения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушения законов решались исключительно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации, то сейчас в число институтов федерального вмешательства законодатель включил, помимо губернаторов, и Президента РФ.
В случае если в течение 3 месяцев со дня вступления в силу решения суда орган местного самоуправления не отменил нормативный правовой акт или отдельные его положения, а законодательный орган субъекта Федерации или его высшее должностное лицо не приняли предусмотренные настоящей статьей меры, то Президент России вправе внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске представительного органа местного самоуправления либо отрешить главу муниципального образования от должности. Эти меры высшее должностное лицо государства принимает либо самостоятельно (например, по поступившей информации от структур Администрации Президента РФ), либо на основании предложений, поступивших от органов государственной власти субъектов РФ, Правительства РФ, Генерального прокурора РФ.
В закон включено важное положение о том, что граждане, права и законные интересы которых нарушены в связи с роспуском представительного органа местного самоуправления, отрешением главы муниципального образования от должности, вправе обжаловать эти действия в соответствующий суд субъекта Федерации либо Верховный Суд РФ в течение 10 дней со дня официального опубликования закона, указа (постановления). Суды должны рассмотреть жалобу и принять решение не позднее 10 дней со дня ее подачи.
Таким образом, окончательное решение о правомерности прекращения полномочий органов местного самоуправления остается за судебной властью. В то же время такой механизм роспуска представительного органа местного самоуправления и снятия с должности главы муниципального образования достаточно громоздок, что подтверждается фактом отсутствия правоприменительной практики такого рода.
Отчасти решить имеющиеся противоречия в нормативно-правовом регулировании механизма привлечения к ответственности глав муниципальных образований и главы местной администрации перед государством должен Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., ст. 74 которого предусматривает основания ответственности главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством. Пункт 1 указанной статьи устанавливает, что отрешение от должности главы муниципального образования или главы местной администрации происходит вследствие:
1) издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такие противо-
речия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;
2) совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
Правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации издает высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти).
Вместе с тем представляется не соответствующим Конституции РФ предлагаемое введение временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 75 Закона), поскольку это подрывает независимость разных уровней власти, противоречит ряду решений Конституционного Суда РФ .
Также вызывает сомнение обоснованность введения нового механизма назначения временной финансовой администрации муниципального образования в случае, если просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств превышает 30 процентов собственных доходов бюджетов в отчетном году. Такой механизм не предусмотрен Конституцией, взят из экономической сферы и фактически приравнивает любое муниципальное образование к хозяйствующему субъекту — банкроту.
Согласно закону временная финансовая администрация вводится решением арбитражного суда субъекта Федерации. В этом есть определенная проблема, так как согласно ч. 3 ст. 128 Конституции РФ полномочия федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом, то есть потребуется закрепление соответствующих норм в Федеральном конституционном законе об арбитражных судах9.
Несомненно, во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления, в особенности исполнительной власти, только надзора за законностью явно недостаточно.
В Европейской хартии о местном самоуправлении говорится о такой разновидности административного контроля над органами местного самоуправления, как контроль вышестоящих органов власти за надлежащим выполнением органами местного самоуправления делегированных им полномочий. В связи с тем, что федеральное законодательство до 2003 г. не регламентировало процедуру такого контроля, поиски его форм велись самостоятельно в различных субъектах Федерации.
В одном случае (Томская, Новосибирская области) в общей форме закрепляется право органов государственной власти осуществлять контроль за выполнением органами и должностными лицами местного самоуправления законодательства, а также возложенных на них федеральными и областными законами отдельных полномочий. В других случаях (Ленинградская, Пензенская области) создаются территориальные органы государственной исполнительной власти — в районах, городах, — в частности, для контроля за соблюдением законности действий органов и должностных лиц органов местного самоуправления10.
Вместе с тем при определении пределов осуществления субъектами Федерации государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления должны соблюдаться принципы, установленные Конституцией РФ. Как было отмечено в По-
становлении Конституционного суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. “О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области”»11, Конституция Российской Федерации прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль законности при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления (ч. 2 ст. 132; ч. 2 ст. 15). Формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и принятыми в соответствии с нею федеральными законами, а также противоречить принципу разделения властей.
Тем самым в такой сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, как обеспечение законности, устанавливаются пределы полномочий субъекта Российской Федерации в контроле за соблюдением законности при осуществлении местного самоуправления, рамки которого в соответствии с Конституцией РФ конкретизируются Федеральным законом РФ от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» и другими федеральными законами.
Между тем, как отмечается в указанном постановлении, п. 1 ст. 89 Устава Курской области государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления провозглашается как общий принцип отношений между органами государственной власти Курской области и муниципальными образованиями. При этом пределы, формы и порядок его осуществления однозначно не определены, как не определен и перечень осуществляющих его органов и должностных лиц. Тем самым указанные положения исходят только из допустимости государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения его целесообразности, причем без установления каких-либо пределов такого контроля.
Следовательно, п. 3 ст. 89 Устава Курской области, оцениваемый в единстве с ее п. 1 и 2, не исключает установления фактически неограниченного контроля за деятельностью органов местного самоуправления Курской области с точки зрения ее целесообразности, что означает посягательство на самостоятельность местного самоуправления в решении населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.
Эти предписания Конституции нарушаются и положениями ст. 90 Устава Курской области, устанавливающей право органов государственной власти Курской области «потребовать отмены или приведения в соответствие с действующим законодательством опротестованного акта органа местного самоуправления», допускающего не опосредованные судебным контролем отмену или изменение органами государственной власти Курской области незаконных, по их мнению, актов органов местного самоуправления либо не установленные федеральным законодательством способы привлечения к ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц. Они могут также трактоваться как позволяющие органам государственной власти субъекта РФ принимать самостоятельные решения, прекращающие или приостанавливающие действие либо влекущие невозможность применения актов органов местного самоуправления, чем нарушаются конституционные гарантии местного самоуправления, включая право на судебную защиту и принцип разделения властей.
К новым контрольным полномочиям органов государственной власти в системе местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года следует отнести право давать обязательные для исполнения предписания, а также право отмены или приостановления муниципальных правовых актов. В настоящее время в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» высший орган исполнительной власти субъекта РФ вправе лишь предложить органу или должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством РФ изданные ими правовые акты в случае, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным актам РФ, конституции (уставу), законам и иным нормативным актам субъекта РФ, а также вправе обратиться в суд12.
В соответствии с п. 3 ст. 21 Закона, начиная с 1 января 2006 г. в случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке. Предписания по своей природе будут правоприменительными актами, указывающими на допущенное органами местного самоуправления нарушение закона и обязательными для исполнения.
В соответствии со ст. 48 Федерального закона от 6 октября 2003 г. муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено судом, а в части, регулирующей осуществление отдельных государственных полномочий, — уполномоченными органами государственной власти РФ (субъекта РФ).
Так, уже, в частности, не дожидаясь вступления в силу Закона от 6 октября 2003 г., Правительство РФ своим Постановлением от 3 марта 2004 г. № 123 утвердило Правила отмены решений органов исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов, а также решений органов местного самоуправления, принятых во исполнение переданных им полномочий по государственному регулированию тарифов на тепловую энергию, в соответствии с которыми органы исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов являются органами, уполномоченными отменять решения органов местного самоуправления13.
Предоставленные органам государственной власти полномочия для осуществления административного контроля за реализацией органами местного самоуправления делегированных им полномочий согласуются со ст. 132 Конституции РФ и ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления. Вместе с тем следует согласиться с А.А. Сергеевым в том, что предоставление исполнительным органам государственной власти права во внесудебном порядке, по своему произвольному усмотрению отменять муниципальные правовые акты или приостанавливать их действие нарушает статус местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти, организационно обособленного от государственной власти. Указанные положения ст. 48 Закона умаляют принцип децентрализации публичной власти и включают органы местного самоуправления в качестве нижестоящих органов в единую вертикаль государственной власти .
Рассматривая государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, следует отметить также необходимость наличия в числе полномочий государственных контролирующих органов возможность контролировать использование муниципальной собственности и муниципальных финансов. Невозможно определить необходимый уровень трансфертов муниципальному образованию, не имея возможности проведения аудита его бюджета. Например, глава 14-1 Устава Челябинской области предусматривает в структуре администрации области контрольно-счетную палату, являющуюся постоянно действующим органом государственного финансового контроля. Однако ее полномочия распространяются только на областной бюджет и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов15.
В настоящее время, при отсутствии надлежащей организации контрольноревизионной работы в самих муниципальных образованиях, контрольно-ревизионные управления Министерства финансов РФ (подразделения которых имеются в каждом субъекте Федерации) вправе проводить ревизии и финансовые проверки поступления и
расходования средств местных бюджетов только по обращениям органов местного самоуправления, на договорной основе.
Новая редакция ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступающего в силу с 1 января 2006 г., предусматривает создание контрольных органов муниципальных образований, однако их деятельность будет носить внутренний характер и вряд ли обеспечит надлежащий и объективный финансовый контроль.
Другой разновидностью государственного контроля за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления является контроль со стороны антимонопольных органов — территориальных подразделений федеральной антимонопольной службы. Предметом контроля является, прежде всего, соблюдение органами местного самоуправления требований ст. 7 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 (в редакции от 9 октября 2002 г.) «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»16, согласно которой органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминирующие или, напротив, благоприятствующие условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов или граждан, в том числе запрещается необоснованно препятствовать осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере.
Надо заметить, что Правила рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, утвержденные Приказом Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства РФ от 25 июля 1996 г. № 91, сходны по процедуре с судебным рассмотрением гражданских дел об оспаривании неправомерных актов органов местного самоуправления, причем антимонопольный орган, как и прокуратура, вправе рассматривать дела о нарушении антимонопольного законодательства по собственной инициативе, при этом он не связан фактами, изложенными заинтересованным лицом в заявлении.
Подводя итог анализу государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, необходимо отметить, что в силу разнообразия контрольнонадзорных функций и их специфики в зависимости от сферы политикоадминистративного управления вряд ли возможно их сведение под эгиду одного либо нескольких федеральных органов государственного контроля.
В связи с этим можно согласиться с предложением Л.В. Акопова о возможности и необходимости создания общегосударственного института политико-правовой и межотраслевой координации контрольных полномочий специализированных контрольных органов посредством учреждения в структуре федеральных органов исполнительной власти федеральной службы государственного контроля, находящейся под руководством главы государства17.
Примечания
1 См.: Краснов М. А. Введение в муниципальное право. М., 1993. С. 15-16.
2 См.: Градовский А.Д. Собрание сочинений. Т. 9: Начала русского государственного права. Ч. 3: Органы местного управления. СПб., 1904. С. 30.
3 Там же. С. 580.
4 См.: Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы развития. М., 2002.
5 См.: Контроль центральных властей над местным управлением в странах современного мира: Науч.-аналит. обзор // Соц. и гуманит. науки. Сер. 4. Государство и право. 1998. № 1. С. 115-116.
6 См.: Бурмистров С. А. Система организации контроля и надзора в сфере местного самоуправления // Проблемы обеспечения конституционной законности как функции публичных структур: Сб. ст. М., 1997. С. 129.
7 См.: Соловьев С. Юридическая ответственность глав муниципальных образований // Законность. 2002. № 8. С. 35.
8 См.: Беркович Е.Ф. Законность — конституционный принцип местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 2004.
9 См.: Савицкий В.А. Регулирование ответственности в сфере местного самоуправления // Конституци-
см.: Васильев в..та. мхесхпое самоуправление: учеи. и науч._ира^ч. пособие. м., 1999. с. 445.
11 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 50. Ст. 4943.
12 Там же. 1999. № 42. Ст. 5005.
13 См.. : Российская газета. 2004. 6 марта.
14 См.: Сергеев А. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: правовая теория и социальная практика // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в РФ. М., 2004. С. 73.
15 См.: Устав Челябинской области от 13 апреля 1995 г. (с изм. от 24 апр. 2001 г.).
16 См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 499; Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 41. Ст. 3969.
17 См.: Акопов Л.В. Контроль в управлении государством (конституционно-правовые проблемы): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д., 2002. С.30.
ТРУДОВОЕ ПРАВО,
ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕСС
С.Е. Ильин
Принципы исполнительного производства
Сущность исполнительного производства проявляется и в его принципах, т.е. тех положениях, началах, идеях, в соответствии с которыми осуществляется правовое регулирование принудительного исполнения судебных постановлений и актов других органов.
Принципам права придается большое значение как в правовой науке, так и в правоприменительной практике. Практически ни одно постановление Конституционного Суда РФ не обходится без указания на те или иные принципы, из которых исходил суд, принимая то или иное решение1. Правовые принципы определяются как выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание2.
Принципы взаимообусловлены правовыми нормами, т.е. они носят нормативный характер. «Нормативный» означает содержащий нормы права, а «руководящие» — такие, которыми следует руководствоваться3.
Анализ исполнительного производства показывает, что исследование его принципов — весьма важная задача, поскольку позволяет раскрыть особенности этого вида государственной деятельности, содержание работы органов принудительного исполнения, ответить на вопрос о том, каким должно быть сегодняшнее исполнительное производство в государстве.
Принципы исполнительного производства — это нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, которыми следует руководствоваться в сфере принудительного исполнения судебных постановлений и постановлений других органов .
Полагаем, что принципами исполнительного производства могут быть те, которые закреплены в федеральном исполнительном законодательстве.
Принцип принудительного исполнения судебных актов и актов других органов службой судебных приставов как специально уполномоченным государственным органом. Федеральный закон называется «Об исполнительном производстве», однако он в основном регулирует принудительное исполнение судебных постановлений и постановлений других органов. Об этом прямо говорится в ст. 1, 3, 4 и других статьях федерального закона. В ст. 3 сказано, что принудительное исполнение судебных актов и актов других органов возлагается на службу судебных приставов, в которой в соответ-
