CC BY
94
Ордина О.Н.,
канд. культ. наук, доцент Института (филиала) Московской государственной юридической академии в г. Кирове
СООТНОШЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО
ПРАВОТВОРЧЕСТВА
В связи с передачей ряда функций, выполнявшихся ранее исполнительно-распорядительными органами государства, органами местного самоуправления возникает проблема соотношения государственного регули-
1 Жуков А., Савин Д., Чуев А. Значение административно-территориальных реформ для реализации задач внутренней политики государства // Муниципальная власть. 2005. № 1. С. 94.
рования управленческих отношений и регулирования общественных отношений органами местного самоуправления на территории муниципального образования, т.е. соотношения административного и муниципального правотворчества.
В п. «н» ст. 72 Конституции РФ 1993 г. определены основы соотношения федерального и регионального законодательства в области местного самоуправления, где указывается, что к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления»1.
Местное самоуправление было выведено из сферы государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), что привело к некоторым сложностям в реализации полномочий исполнительной и региональной властей относительно органов местного самоуправления, создало комплекс проблем, требующих решения как в нормативном, так и в организационном плане.
Статья 12 Конституции РФ гарантирует органам местного самоуправления самостоятельность в пределах своих полномочий, в том числе при осуществлении правотворчества, ч. 2 ст. 15 устанавливает рамки муниципального правотворчества, которыми являются Конституция РФ и закон, гл. 8 определяет компетенцию органов местного самоуправления.
Таким образом, местное самоуправление представляет собой специфическое подразделение единой публичной власти. Его органы должны действовать «в русле политики, проводимой государством в различных сферах и отраслях экономического и социального развития»2. Но, как показывает практика, правотворчество муниципалитетов строится без четких правовых ориентиров. В.Г. Розенфельд и A.A. Сергеев отмечают, что по «данным российской прокуратуры ежегодно органами и должностными лицами местного самоуправления издаются десятки тысяч актов, прямо противоречащих законодательству»3.
Существуют различные точки зрения на соотношение административного и муниципального права. По мнению Ю.Н Старилова, муниципальное право является частью административного права, которое следует рассматривать как один из элементов современной структуры российского административного права, его Особенной части 4.
1 Конституция РФ. М., Юрайт, 2002.
2 Васильев В.И. Местное самоуправление: центр и регионы // Журнал российского права. 2003. № 3. С. 13.
3 Розенфельд В.Г, Сергеев А.А. Муниципальное правотворчество // Известия вузов. Правоведение. 2000. № 6. С. 70.
4 Стартов, Ю.Н. О сущности и новой системе административного права: некоторые итоги дискуссии // Государство и право. 2000. № 5. С. 19.
С.Д. Князев полагает, что административное право не поглощает муниципальное, т.к. муниципальное право представляет собой комплексное вторичное образование в системе российского права, возникшее на стыке административного, конституционного, финансового, земельного и других отраслей права. Административное право на федеральном и региональном уровне является средством правового обеспечения организации и функционирования публичной (государственной и муниципальной) администрации Таким образом, «административное право охватывает своим влиянием не только государственные, но и муниципальные формы и методы исполнительной власти»2. С. В. Королев считает, что муниципальное право нельзя считать ни частью какой-либо отрасли, ни «еще одной» отраслью. В силу того, что муниципальное право регулирует комплекс публичных отношений на местном уровне власти, в структуре самого муниципального права можно выделить относительно самостоятельные структурные образования. Это коммунальное конституционное право, коммунальное хозяйственное право, коммунальное финансовое право и др.3.
В связи с несогласованностью позиций вопросы идентификации муниципального права и его соотношения с федеральным и региональным административным правом требуют дальнейшего обсуждения. В первую очередь возникает вопрос о контроле за законностью актов муниципалитетов со стороны органов государственной власти.
Если ранее незаконные акты местных Советов могли быть отменены вышестоящими Советами, то с принятием Конституции РФ 1993 г. в целях гарантии самостоятельности местного самоуправления действует принцип, установленный федеральным законодательством: «Решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда»4.
Но существующий механизм судебного контроля оказался не в состоянии обеспечить в полной мере законность муниципального правотворчества. Часто рассмотрение дел судами длится годами. В.Г. Розенфельд и А.А. Сергеев утверждают, что «это провоцирует порой местные власти издавать заведомо незаконные акты, пусть даже на небольшой срок действия, по принципу "пока суд отменит, мы уже успеем получить желаемый результат"»5.
1 Князев С.Д. Предмет и система административного права Российской Федерации: традиционные взгляды и современные реалии // Юрист. 2001. № 5. С. 50.
2 Князев С.Д. Административное право: предмет, система, реформирование // Известия вузов. Правоведение. СПб.: Изд-во СПб. Ун-та, 2001. № 5. С. 45.
3 Королев В.С. Теория муниципального управления. М., 1999. С. 13.
4 Розенфельд В.Г, Сергеев А.А. Муниципальное правотворчество // Известия вузов. Правоведение. 2000. № 6. С. 70.
5 Там же. С. 70.
В.Г. Розенфельд и А.А. Сергеев считают, что хотя в региональных законах иногда говорится о возможности административного контроля за муниципальным правотворчеством, но полностью осуществить данный контроль субъекты федерации могут. Так, например, в Законе «О местном самоуправлении в Новосибирской области» эти положения никак не конкретизируются. В других — «сводятся к праву органов государственной власти направлять органам местного самоуправления предложения об отмене незаконных актов, которые органы местного самоуправления исполняют в добровольном порядке»1.
Статья 72 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий 2.
В ст. 73 этого Федерального закона говорится об ответственности представительного органа муниципального образования перед государством. В случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, то высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. Полномочия представительного
1 Там же. С. 73.
2 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 08 ноября 2007; с изм. с 01 января 2008) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске.
Таким образом, предусматривается возможность прекращения полномочий органа местного самоуправления по решению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации в случае доказанных в судебном порядке нарушений ими Конституции РФ, законов, устава муниципального образования.
Статья 74 данного Федерального закона устанавливает ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством. В случае издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, то высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации.
Таким образом, на федеральном уровне было закреплено право высшего исполнительного органа субъекта Федерации на проведение проверки законности местного правотворчества. В то же время данный закон не наделил правом осуществления контроля за законностью правовых актов местного самоуправления представительные органы власти субъектов Федерации. По мнению В.Г. Розенфельда и А.А. Сергеева, «депутаты представительных органов власти субъектов Федерации, работая на местах с избирателями, обеспечивая защиту их прав и интересов, могли бы оперативно отслеживать появление на муниципальном уровне незаконных решений, ущемляющих права граждан»1. Поэтому В.Г. Розенфельд В.Г. и А.А. Сергеев выражают недоумение: «предусмотрев в законодательстве подобные меры ответственности», нелогично «обойти стороной вопрос о допустимости контроля за законностью актов местного самоуправления со стороны представительных органов власти субъектов Федерации»2.
В современной науке обсуждается необходимость внесения изменений и дополнений в Конституцию РФ и федеральное законодательство, касающихся включения системы местного самоуправления в систему органов го-
1 Розенфельд В.Г, Сергеев A.A. Муниципальное правотворчество // Известия вузов. Правоведение. 2000. № 6. С. 74.
2 Там же.
сударственной власти. По мнению В.И. Васильева, данная проблема требует рассмотрения вопроса «о централизации ряда законодательных полномочий в сфере организации местного самоуправления, который решается в контексте общей проблемы совершенствования системы государственного управления, оптимального разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления»1.
Возможность отмены правовых актов местного самоуправления в настоящее время ограничена необходимостью осуществления судебных процедур для признания правовых актов, не подлежащих применению. В целях оперативного устранения нарушений закона на муниципальном уровне можно предложить усилить административный контроль исполнительных органов государственной власти, закрепив в федеральном законодательстве возможность приостановления действий незаконных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления до рассмотрения дела судом.
Что касается закрепления в законодательном порядке возможности отмены во внесудебном порядке органом государственной власти правового акта органа местного самоуправления, то данный вопрос в научной литературе в достаточной мере не освещен и решается неоднозначно. Так, например, A.A. Замотаев считает, что предоставление субъектам Федерации такой возможности вызывает сомнения, т.к. большая часть нормативных правовых актов субъектов Федерации противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Поэтому, в первую очередь, необходимо обеспечить правовую чистоту регионального законодательства, а затем претендовать на юридическую оценку корректности органов местного самоуправления 2.
В.Г. Розенфельд и A.A. Сергеев высказываются за закрепление в законодательном порядке возможности отмены во внесудебном порядке органом государственной власти правового акта органа местного самоуправления: контроль за законностью уставов муниципальных образований «следует закрепить в федеральном законе, при этом должны быть четко указаны рамки полномочий субъектов Федерации в этом вопросе... между требованиями обеспечения законности правовых актов муниципальных образований и гарантиями самостоятельности местного самоуправления существует диалектическое противоречие. Поэтому здесь необходимо искать не идеальные, а оптимальные по совокупности различных критериев правовые решения», — утверждают они 3.
1 Васильев В.И. Местное самоуправление: центр и регионы // Журнал российского права. 2003. № 3. С. 10.
2 Замотаев А. Может ли государственная власть руководить властью муниципальной? // Российская Федерация сегодня. 1998. № 18—19. С. 28—30.
3 Розенфельд В.Г, Сергеев А.А. Муниципальное правотворчество // Известия вузов. Правоведение. 2000. № 6. С. 78.
Таким образом, в целях совершенствования системы государственного управления, оптимального разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, необходимо путем принятия соответствующего закона включить систему местного самоуправления в систему органов государственной власти и централизовать ряд законодательных полномочий в сфере организации местного самоуправления.
