CC BY
68
ЭКОНОМИКА, ОРГАНИЗАЦИЯ, УПРАВЛЕНИЕ
Омский государственный университет
УДК 342.001.73+352.001.73
а н костюков ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ РЕФОРМЫ ПРЕЗИДЕНТА Рф В.В. ПУТИНА И РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
АНАЛИЗИРУЮТСЯ НОРМОТВОРЧЕСКИЕ ИНИЦИАТИВЫ ПРЕЗИДЕНТА РФ В. В. ПУТИНА ПО СОЗДАНИЮ СЕМИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГОВ И ПРЕОБРАЗОВАНИЮ ИНСТИТУТА ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА РФ В РЕГИОНАХ В ИНСТИТУТ ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА РФ В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГАХ, ИЗМЕНЕНИЯ ПОРЯДКА ФОРМИРОВАНИЯ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РФ И МЕХАНИЗМА ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ, ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ЗА НАРУШЕНИЕ КОНСТИТУЦИИ РФ, ФЕДЕРАЛЬНЫХ КОНСТИТУЦИОННЫХ ЗАКОНОВ,ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ. ОТМЕЧАЕТСЯ ПОЛОЖИТЕЛЬНОЕ ВЛИЯНИЕ ДАННЫХ ИЗМЕНЕНИЙ НА РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В период с мая по август 2000 года Президентом Российской Федерации В В. Путиным осуществлен ряд важнейших государственно-правовых мероприятий, связанных с существенным изменением государственного механизма, направленных на коренное реформирование отношений в системе государственной и муниципальной власти В совокупности данные государственно-правовые мероприятия можно охарактеризовать как государственно-правовые реформы.
Указом Президента от 13 мая 2000 г. № 849 было утверждено Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе Таким образом, произошло образование семи новых территориальных единиц, обусловленное историческими и экономическими предпосылками. и преобразование института полномочных представителей Президента РФ в регионах в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах. Данная реформа, на наш взгляд, должна положительно отразиться на развитии местного самоуправления Дав толчок развитию экономических, интеграционных, культурных отношений внутри каждого округа, последовательная реализация реформы создаст условия для участия в них муниципальных образований. Вместе с тем, вызывает опасения тот факт, что согласно Положению в задачи полномочного представителя не входит обеспечение прав и свобод человека и гражданина на территории
федерального округа. Вместе же с «силовой» направленностью компетенции полпредов неурегулированность этого вопроса в Положении на практике может повлечь определенный произвол в деятельности представителей и сотрудников их аппаратов. Эта тенденция тем более опасна для местного самоуправления.
В компетенцию полпредов входит организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления; внесение Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина, в том числе права на местное самоуправление (это единственное упоминание о правах и свободах человека и гражданина в тексте Положения). Организация в федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ, которая является одной из основных задач полпреда, должна повысить исполнение федеральных законов, в том числе касающихся местного самоуправления, исключить распространенную практику принятия органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления норматив-
ных актов, противоречащих федеральному законодательству. Деятельность представителей Президента приведет к усилению контроля за действиями и решениями (часто незаконными), предпринимаемыми органами государственной власти субъектов РФ в отношении неугодных им органов местного самоуправления.
Другой важной реформой Президента РФ В.В. Путина стало изменение порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ Если в соответствии с федеральным законом от 05.12.1995 г. в Совет Федерации входили по должности по два представителя от каждого субъекта РФ - главы законодательного и исполнительного органов государственной власти, то согласно федеральному закону от 05.08.2000 г. эти нормы отменены, и Совет Федерации будет сформирован к 01.01.2002 г. на постоянной основе. Ранее существовавший порядок вызвал немало дискуссий: очевидно, что формирование Совета Федерации по должности противоречило принципам выборности и разделения властей, а кроме того непосредственно отражалось на качестве принимаемых законов. С принятием нового закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» представитель от законодательного органа государственной власти субъекта РФ избирается в состав Совета Федерации этим органом на срок его полномочий; представитель от исполнительного органа власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ на срок его полномочий.
Нельзя сказать., что проведенная реформа устранила все недостатки ранее существовавшей модели формирования Совета Федерации. Законодатель не был последовательным в установлении принципа выборности в отношении представителей от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, так и не было устранено противоречия, касающегося вторжения исполнительной власти в законотворческий процесс. Назначаемые представители не смогут быть самостоятельными политическими фигурами: они прежде всего будет отражать интересы власти, делегировавшей их в федеральный парламент, а не интересы населения своего региона. Соответственно и решения, прежде всего законы, в том числе по вопросам развития местного самоуправления, могут приниматься исходя из интересов органов и лиц, назначивших своих представителей в Совет Федерации, а не интересов развития муниципальных образований, прав и свобод человека и гражданина. Если бы члены Совета Федерации избирались непосредственно населением, то органы местного самоуправления могли бы выдвигать своих кандидатов либо поддерживать таких кандидатов, которые отстаивают интересы местного самоуправления, развития муниципальных образований и данного региона в целом.
Тем не менее, уже само формирование Совета Федерации на постоянной, профессиональной основе, а не автоматическое вхождение в его состав по должности может положительно повлиять на развитие местного самоуправления В настоящее время Совет Федерации является своеобразным клубом региональной элиты по обмену опытом в управлении своими субъектами, в том числе и во взаимоотношениях с органами местного самоуправления, в борьбе с неугодными и «слишком» самостоятельными руководителями муниципальных образований. Отношения региональных и муниципальных властей в большинстве субъектов РФ далеки от идеала, а постоянное совершенствование механизма подавления местного самоуправления вследствие «обмена опытом» не может конструктивно отразиться на развитии этого института.
Еще одной важной для дальнейшего развития местного самоуправления реформой стало принятие Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 29.07.2000 г., кото-
рым введен механизм ответственности органов государственной власти субъектов РФ за нарушение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов. Эти изменения направлены на обеспечение соответствия Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) конституций, уставов, законов и иных нормативно-правовых актов субъектов РФ и осуществляемой органами государственной власти субъектов РФ деятельности. В полной мере это относится к законодательству субъектов РФ о местном самоуправлении. Для обеспечения дальнейшего развития местного самоуправления необходимо было бы установить ответственность не только за неприведение в соответствие с федеральным законодательством нормативных актов, признанных судом противоречащими этому законодательству, но и за исполнение индивидуальных актов, также решением суда признанных не соответствующими федеральному законодательству.
Также необходимо сказать о проведении реформы, касающейся изменения механизма ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Федеральным законом от 04.08.2000 г. внесены изменения и дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». К полномочиям РФ отнесено регулирование особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения. Теперь организация местного самоуправления и территории муниципальных образований в Москве и Санкт-Петербурге будут устанавливаться в соответствии с федеральными законами, а не законами этих субъектов РФ.
Однако основной пафос закона направлен на изменение механизма ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. За нарушение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава) и законов субъектов РФ, устава муниципального образования представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а глава муниципального образования отрешен от должности.
В первоначальной редакции п. 3 ст. 49 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» имел отдельные недостатки. Прежде всего, возможность применения мер ответственности связывалась с дачей судом субъекта РФ заключения о признании несоответствия деятельности органов местного самоуправления (любых, а не только представительного), выборного должностного лица местного самоуправления Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству, уставу муниципального образования. Однако процессуальное законодательство не предусматривает такого судебного акта как заключение суда субъекта РФ. Таким образом, регулирование вопросов судопроизводства и установление новых видов судебных постановлений законом, принятым по предметам совместного ведения, неправомерно и противоречит Конституции РФ. В настоящее время для применения мер ответственности в отношении названных органов местного самоуправления необходимо установление противоречия изданного нормативного акта Конституции РФ, федеральному законодательству, конституции (уставу) субъекта РФ, уставу муниципального образования решением суда, вступившим в законную силу. На основании судебного решения нормативный акт должен быть приведен в соответствие с Конституцией РФ и законодательством. В случае неисполнения решения суда, если незаконный нормативный акт повлек нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда, что также должно быть признано в решении суда, представительный орган подлежит роспуску, а глава муниципального образования - отрешению от должности. В связи с этим необходимо отметить, что любой нормативный акт, противоречащий Конституции и эаконо-
дательству, будет нарушать права и свободы граждан либо повлечет наступление иного вреда в силу незаконного характера, тогда как Закон требует, чтобы это было специально установлено судом. Но вынесение решения о признании противоречащим законодательству нормативного акта местного самоуправления уже свидетельствует о нарушении прав и свобод, о наступлении вреда для тех субъек-I тов отношения которых был призван урегулировать неза-' конный нормативный акт. Поэтому, на наш взгляд, данное положение абз. 2 п. 3 ст. 49 не устанавливает новых условий, а лишь загромождает и без того запутанную процедуру.
Если представительный орган или глава муниципаль-! ного образования не исполняют решение суда об отмене ; нормативного акта, то законодательный орган субъекта РФ в отношении представительного органа (по собственной инициативе или по инициативе главы субъекта), а 1 высшее должностное лицо субъекта РФ в отношении гла-I вы муниципального образования выносят письменное j предупреждение о возможности принятия мер в соответ-' ствии с Федеральным законом. Если в течение одного месяца решение суда не будет исполнено, те нормативный | акт продолжает действовать, то в течение шести месяцев со дня вступления решения суда в силу представи-! тельный орган местного самоуправления подлежит рос-| пуску, а глава муниципального образования - отрешению от должности. Основанием для возникновения таких от-| ношений являются закон субъекта РФ или федеральный ; закон (для отношений по роспуску представительного органа) и указ Президента РФ (для глав всех муниципальных I образований) или указ (постановление) высшего должнос-| тного лица субъекта (за исключением глав муниципальных образований столиц и административных центров субъектов РФ).
Закон допускает, что свое право распускать представительный орган местного самоуправления и отрешать от 1 должности главу муниципального образования органы государственной власти субъекта РФ могут не использовать Тогда реализация полномочий по применению мер ответственности поднимается на федеральный уровень. Если в течение трех месяцев со дня вступления в силу I решения суда оно не было исполнено, и не произошло рос-I пуска представительного органа, Президент РФ вправе ! внести в Государственную Думу РФ проект федерального j закона о роспуске представительного органа местного самоуправления. В отношении главы муниципального обра-I зования требуется такой же срок и бездействие высшего должностного лица субъекта РФ, чтобы президент мог отрешить от должности руководителя муниципального обра-I зования. Очевидно, это положение распространяется толь-I ко на глав муниципальных образований, не являющихся ■ административными центрами субъектов РФ. Процедура i же отстранения мэров главных городов регионов, осуще-! ствляемая только Президентом РФ, в Законе не прописана. что является его существенным недостатком, так как отсутствие сроков реализации права отрешения от должности, неурегулированность других вопросов может ис-i пользоваться произвольно. Заслуживает внимания и срав-| нение абз. 4 п. 3 и п. 4, 5 ст. 49 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В первой норме установлен шестимесячный срок, в течение кото-i рого региональными властями могут быть применены меры ответственности к органам местного самоуправления, а в п 4 и 5 говорится о трех месяцах, в течение которых органы государственной власти субъектов РФ эти меры не применили. Отсчет идет от одного события - со дня вступления в силу решения суда, признавшего несоответствие нормативного акта местного самоуправления законодательству. Отсюда непонятно, для чего установлен ! шестимесячный срок для региональных властей, если уже по истечении, трех месяцев их бездействия Президент ^ может принять решение Здесь очевидное противоречие >9 двух норм
Одновременно с прекращением полномочий представительного органа местного самоуправления и главы муниципального образования осуществляется избрание новых депутатов представительного бргана и главы муниципального образования. На период до вступления в должность вновь избранного-Жавы муниципального образования полномочия руководителя муниципального образования осуществляет временный исполняющий обязанности (п. 7 ст. 49 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»), Данная норма, на наш взгляд, некорректна и противоречит Конституции РФ в части назначения должностными лицами государственной власти лиц на выборные должности местного самоуправления, так как органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти РФ. Порядок временного исполнения обязанностей должностного лица, чьи полномочия прекратились досрочно, должен определяться уставом муниципального образования (что закреплено и в ст. 8 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»-п. «9» п. 1). В законе же приоритет отдается назначению временно исполняющего обязанности мэра главой субъекта РФ или Президентом РФ, а потом только говорится: «... если иной порядок не установлен уставом муниципального образования». Как раз данный «иной порядок» и должен быть на первом месте. Скорее всего, как и в случае с исполняющими обязанности губернаторов, если в уставах муниципальных образований не закреплен порядок временного исполнения обязанностей глав муниципальных образований, то в ближайшее время его установят. Тем не менее, данная норма обязательно должна быть изменена.
Вызывает определенные вопросы и круг органов и лиц, которые вносят Президенту РФ предложения об отрешении от должности глав муниципальных образований. Вместе с законодательным органом субъекта РФ и высшим должностным лицом субъекта РФ (что, в принципе, закономерно) такими полномочиями наделены Правительство РФ и Генеральный Прокурор РФ (п, 8 ст. 49 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»), Какие критерии положены в основу данного перечня, непонятно. Почему Правительство наделено такими полномочиями? Почему в состав инициаторов не входят Федеральное Собрание в целом либо его палаты? Почему такими полномочиями не наделен полномочный представитель Президента в федеральном округе, ведь одной из его функций является «организация контроля за исполнением федеральных законов»? Законодательное закрепление некоторых его полномочий было бы нелишним, тем более что он должен лучше владеть ситуацией на местах, чем то же Правительство. Возможно, вместо Генерального Прокурора (или наряду с ним) в перечень следовало бы включить Верховный Суд РФ, поскольку решения его нижестоящих инстанций не исполняются на местах, т. е. положения данной нормы не являются бесспорными.
Основанием для роспуска представительного органа местного самоуправления является закон субъекта РФ или федеральный закон (!) - акт нормативного характера, хотя правильнее было бы осуществлять это индивидуальным правоприменительным актом.
Своеобразной гарантией прав граждан на местное самоуправление служит п. 9 ст. 49 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», который установил, что граждане, чьи права и законные интересы нарушены в связи с роспуском представительного органа местного самоуправления, отрешением от должности главы муниципального образования, вправе обжаловать эти действия и решения в суд субъекта РФ либо Верховный Суд РФ в течение десяти дней со дня официального опубликования закона, указа (постановления). Но данное право граждан в общем виде предусмотрено и в ст. 46 Конституции РФ, и в ст. 46 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», и его особое зак-
реплеиие в ст. 49 определяет только суды, в которые можно обратиться за защитой своих прав - суды субъектов РФ или Верховный Суд РФ Вместе с тем в законе отсутствует норма о праве обжаловать отрешение от должности главой муниципального образования, хотя такое право в аналогичной ситуации имеет высшее должностное лицо субъекта РФ 1 Таким образом, очевидны существенные недостатки принятого закона.
В настоящее время еще рано давать окончательную оценку реформам Президента РФ «по укреплению вертикали государственной власти». Сами нормативные акты не посягают на принципы государственного устройства, на самостоятельность местного самоуправления, провозглашенные Конституцией РФ. Их строгое исполнение, а также приведение в соответствие с Конституцией и федеральным законодательством нормативных актов органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления обеспечит дальнейшее развитие местного самоуправления. Вместе с тем, уже сейчас можно отметить, что эти реформы во многом дисциплинировали региональных и местных лидеров, представительные органы проводят большую работу по приведению регионального и местного законодательства в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами Особую роль в этих положительных изменениях играют полномочные представители Президента в
В. Б. МУРАВЧЕНКО
Администрация г. Омска УДК 352.075.1:342.52
Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» [1] устанавливает, что поступление на муниципальную службу осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде с учетом особенностей, предусмотренным данным Законом.
Порядок поступления и прохождения муниципальной службы, определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации, включая и законодательство Российской Федерации о труде.
К условиям поступления на муниципальную службу относятся:
1) гражданство Российской Федерации, так как, согласно Закону, муниципальным служащим может быть только гражданин Российской Федерации.
Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к муниципальной службе. При этом не допускается установление при лоступлении на муниципальную службу каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений и преимуществ, в зависимости от расы,- пола, национальности, отношения к религии и т.д.
федеральных округах, поскольку даже только за счет получения информации по интересующим их вопросам (в пределах компетенции), они сумели оказать определенное влияние на региональные и местные власти и уменьшить их произвол.
Развитие и совершенствование местного самоуправления в Российской Федерации, его законодательного регулирования - это постоянно продолжающийся процесс. В своем ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил необходимость наведения порядка в муниципальном законодательстве. Оно ближе всего к повседневной жизни граждан и при этом очень низкого качества, перегружено и часто нелогично. Президент считает важным привлечение к этой работе практиков и экспертов местного самоуправпения, общественных союзов городов и муниципальных образований, имеющих богатый теоретический и практический опыт.2
ЛИТЕРАТУРА
1 См. подробнее: Костюков А.Н., Копысова С.Г. Муниципально-правовые отношения. Омск, 2001. С. 146-182.
2 См.: Российская газета. 2001.4 апр.
КОСТЮКОВ Александр Николаевич, канд. юридических наук, профессор, заведующий кафедрой государственного и муниципального права.
Рассматривая положения п.1 ст.7 Закона, необходимо учитывать нормы и других Конституций РФ, касающихся гражданства, другие законодательные акты, регулирующие данные вопросы.
Гражданство Российской Федерации, приобретаемое и прекращаемое в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения.
Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ. Он не может быть лишен своего гражданства или права изменять его.
В законе указывается, что гражданство есть устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основания на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека.
Муниципальный служащий, руководствуясь положениями Конституции РФ и действующего законодательства, может выйти из гражданства Российской Федерации. Однако данное обстоятельство
УСЛОВИЯ И ПОРЯДОК ПРОХОЖДЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ_
В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ХОДЕ КОНКУРСОВ НА ЗАМЕЩЕНИЕ ВАКАНТНЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ДЕЛО ДЕЙСТВИТЕЛЬНО ДОХОДИТ ДО ГРУППОВЫХ ДИСКУССИЙ И НАПИСАНИЯ РЕФЕРАТОВ. ЦЕЛЬ ЭТИХ КОНКУРСОВ - НЕ ВЫЯВЛЕНИЕ НАИБОЛЕЕ ДОСТОЙНЫХ, А ЛЕГИТИМАЦИЯ КАНДИДАТУР, ЗАВЕДОМО ОТОБРАННЫХ РУКОВОДСТВОМ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ. В ВОПРОСЕ ПОДБОРА КАДРОВ МУНИЦИПАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА ЗАМЕТНО СКЛОНЯЕТСЯ НЕ К ТОМУ, ЧТОБЫ ИМЕТЬ РАБОТНИКОВ ЛУЧШИХ, НО - УГОДНЫХ. А ЭТО КАЧЕСТВО НЕ ВЫЯВЛЯЕТСЯ ПОСРЕДСТВОМ КОНКУРСОВ.
