CC BY
359
1.11. ИНСТИТУТ ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА РФ В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГАХ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
Тимохин Николай Валерьевич. Должность старший преподаватель. Место работы: кафедра публичного права, Поволжский кооперативный институт. E-mail: n-i-k-o-l-a-i@mail.ru
Аннотация: В представленной статье дается анализ правового статуса, основных задач, функций, а также правового регулирования координационной деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Подчеркивается необходимость расширения функций полномочных представителей Президента Российской Федерации по обеспечению единого правового пространства. В обобщении и унификации нуждаются нормы Положений о территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, в части характеристики взаимоотношений с полномочным представителем Президента РФ в федеральном округе. В статье содержатся предложения по совершенствованию правового регулирования данного института.
Ключевые слова: координационная деятельность; институт полномочных представителей Президента Российской Федерации; федеральные округа; единое правовое пространство; процедура согласованных действий; взаимодействие; совершенствование правового регулирования.
institution of plenipotentiaries of the president
OF RF iN FEDERAL DISTRICTS: PROBLEMS OF LEGAL CONTROL AND THE MAIN AREAS FOR IMPROVEMENT
Timokhin Nikolay Valerievich. Position: senior lecturer. Place of employment: public law chair, Povolzhsky Cooperative institute. E-mail: n-i-k-o-l-a-i@mail.ru
Annotation: This article gives the analysis of legal status, the main aims, functions, and legal control of coordinating activities of plenipotentiaries of the President of the Russian Federation in federal districts. The article emphasizes the need for expansion of their functions connected with guaranteeing of single legal space. Norms of Statutes of territorial governmental forms of federal authorities, notably description of mutual relations with the plenipotentiary of the President of RF in federal district, need generalization and unification. The article contains proposals concerning improvement of legal control of this institution. Keywords: coordinating activities; institution of plenipotentiaries of the President of the Russian Federation; federal districts; single legal space; procedure of concerted action; mutual relations; improvement of legal control.
В XXI веке в Российской Федерации проходят государственные преобразования, основной вектор которых направлен на укрепление властной вертикали и повышение эффективности государственного управления. Соответствующие изменения, начатые в 90-е годы прошлого столетия, представляют собой серьез-
ную до настоящего времени незавершенную задачу, сложность и своевременность которой нельзя переоценить.
В современных условиях глобального кризиса существует объективная необходимость укрепления позиций России не только в международных политических, но и социально-экономических процессах, что предъявляет новые требования к качеству и эффективности государственной власти, в том числе в части согласованности действий всех ее структур, обеспечения единства правового пространства. Как отметил Президент РФ Д.А. Медведев в Послании Федеральному Собранию от 12 ноября 2009 г. «В ХХІ веке нашей стране вновь необходима всесторонняя модернизация. И это будет первый в нашей истории опыт модернизации основанной на ценностях и институтах демократии» .
Конституция Российской Федерации прямо не предусматривает институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Вместе с тем в соответствии с пунктом "к" статьи 83 Основного Закона страны глава государства вправе назначать и освобождать полномочных представителей Президента Российской Федерации. Отсутствие конкретизации их правового статуса в свою очередь предоставляет Президенту России возможность самостоятельно решать вопрос о своих полномочных представителях в любых государственных органах и территориальных образованиях, в том числе и в федеральных округах.
Правовой статус, основные задачи, функции, а также правовое регулирование координационной деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе определены в соответствующем Положении, утвержденном Указом Президента РФ от 13 мая 2000 года №8492. Согласно данному Положению полномочные представители Главы государства представляют Президента России и обеспечивают в пределах соответствующих федеральных округов реализацию его конституционных полномочий. Указом Президента РФ от 19 января 2010 г. №82 были внесены изменения в перечень федеральных округов, был образован СевероКавказский федеральный округ.
Анализ Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе свидетельствует, что в нем заложен большой потенциал его координационных полномочий.
Проводя сравнительный анализ функций полномочного представителя Президента РФ в субъектах России, установленных в соответствующем Положении 1997 года, и функций полномочного представителя Главы государства в федеральном округе, зафиксированных в Положении 2000 года, можно констатировать, что относительно координационной функции произошло существенное содержательное изменение. Согласно Положению 1997 г. к координационной функции относилась координация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти при их взаимодействии с органами го-
1 См.: Российская газета. 2009. 13 ноября.
2 См.: Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. №849 в ред. от 19 января 2010 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» //СЗ РФ. 2000. №20. Ст. 2112; №26. Ст. 2748; №38. Ст. 3781; 2001. №6. Ст. 551; 2004. №15. Ст. 1395; №41. Ст. 4021; 2005. №13. Ст. 1135; 2008. №16. Ст. 1673; 2009. №18 (ч. 2). Ст. 2222; 2010. №4. Ст. 369.
SB
сударственной власти субъекта РФ (ст.5)3. В Положении о представителе Президента РФ в федеральном округе 2000 г. координационная функция формулируется гораздо шире, речь идет о координации всей деятельности федеральных органов исполнительной власти, а не только в сфере их взаимодействия с государственными органами субъектов РФ.
В частности, согласно Положению 2000 г. к функциям полномочных представителей главы российского государства в федеральных округах относятся: обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти; организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления; участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления; организация по поручению Президента Российской Федерации проведения согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.
Таким образом, первой функцией полномочного представителя, которая составляет приоритетное направление его деятельности, Положение называет обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе. Исходя из этого важным моментом в деятельности полномочного представителя становится его роль координатора деятельности федеральных органов исполнительной власти на «подведомственной территории».
Следует отметить, что в целях обеспечения наиболее слаженного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, а также во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849 принято и действует Постановление Правительства Российской Федерации от 12 августа 2000 №592 «О взаимодействии федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» . Осуществление правового регулирования вопросов координации и взаимодействия полномочных представителей Президента Российской Федерации указанным постановлением сводится к тому, что им утверждена схема взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента РФ, а также установлено, что руководителям федеральных органов исполнительной власти необходимо определить структурные подразделения, ответственные за координацию взаимодействия федерального органа исполнительной власти и его территориальных органов с полномочными представителями Президента РФ.
3 См.: Указ Президента РФ от 09 июля 1997 г. № 696 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации» (в редакции от 13.05.2000 г. Утратил силу) // СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3421. 2000. № 20. Ст. 2112.
4 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 12 августа 2000 № 592 «О взаимодействии федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ.2000. № 34. Ст. 3473.
Примечательно, что работа по приведению локальных нормативных актов федеральных органов исполнительной власти в соответствие с требованиями постановления Правительства Российской Федерации от 12 августа 2000 г. № 592 в части вопроса о взаимодействии с полномочными представителями Президента Российской Федерации была кропотливой и достаточно долговременной.
Кроме того, по нашему убеждению, произведенные в 2004 и 2008 годах существенные изменения системы и структуры федеральных органов исполнительной власти обязательно должны были затронуть и содержание Постановления Правительства РФ от 12 августа 2000 г. № 592. Однако, к сожалению, этого не произошло. Данную проблему не позволяет нивелировать ни преемственность функций, ни переподчинение территориальных органов некоторых ведомств, так как в ряде случаев они разделены между вновь образованными федеральными органами исполнительной власти, а часть из них передана на иной уровень публичного управления или негосударственным структурам. Отсутствуют согласования данного нормативного акта с изменениями в структуре и работе Правительства РФ, с правовыми актами, регламентирующими вопросы образования и организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, функционирования полномочных представителей Президента в федеральных округах.
Проведенный анализ позволяет утверждать, что нормы Положений о территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, в части характеристики взаимоотношений с полномочным представителем Президента РФ в федеральном округе, в настоящее время нуждаются в обобщении и унификации. На наш взгляд, Правительству РФ совместно с Администрацией Президента РФ надлежит принять специальный правовой акт, посвященный вопросам взаимоотношений и взаимодействия территориальных отделений федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах. Кроме того, думается, некоторым образом нейтрализовать сложившуюся ситуацию позволит распространение практики заключения соглашений или регламентов взаимодействия как между федеральными органами исполнительной власти, так и с полномочными представителями Президента в федеральных округах, содержащих согласованные заинтересованными сторонами позиции и механизмы.
В настоящее время федеральными нормативными актами установлен целый комплекс полномочий полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Так, в целях осуществления полномочий по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе полномочные представители Главы российского государства вправе:
- запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, от федеральных органов государственной власти, а также от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и от должностных лиц;
- пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации Президента Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти;
- направлять своих заместителей и сотрудников своих аппаратов для участия в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
- направлять на рассмотрение федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, руководителей организаций и должностных лиц жалобы и обращения граждан;
- образовывать совещательные и консультативные органы и др.
Координационная функция полномочного представителя самым тесным образом взаимосвязана с функцией, обозначенной в абзаце 3 статьи 6 Положения — организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями, и по существу от нее неотделима. В самом деле, координация предполагает взаимодействие, сколько-нибудь эффективная координация деятельности федеральных органов исполнительной власти в округах невозможна без взаимодействия, согласования этой деятельности с интересами и деятельностью органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, а также общественных структур на территории округа. Поэтому функцию организации взаимодействия мы рассматриваем в составе координационной функции.
По нашему мнению, можно определенно говорить, что нормы Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе значительно расширили компетенцию полномочных представителей Президента России в федеральных округах в сфере взаимодействия с органами публичной власти и координации их деятельности. Это объясняется тем, что был усилен президентский контроль за деятельностью органов исполнительной власти как федерального, так и регионального уровней. Вместе с тем, вопрос об эффективности координационной деятельности Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах не снят с повестки дня, является актуальным при обсуждении проблем государственного строительства и управления. Проведенная реструктуризация федеральных органов исполнительной власти, реализуемая на основании Указа Президента РФ 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»5, изменила устоявшуюся систему и отразилась на реализации полномочий полпредов Президента РФ. В настоящее время во многие федеральные законы и положения о федеральных органах исполнительной власти включены пункты, касающиеся взаимодействия органов государственной власти с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах.
Говоря об основных направлениях совершенствования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах можно отметить следующее.
5 См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в ред. от 22 июня 2009 г. №710 // СЗ РФ. № 11. 2004. Ст. 945. 2001. № 21.Ст. 2023. 2005. №12. Ст. 1023. № 47. Ст. 4880; № 52 (ч. 3). Ст. 5690. 2006. № 14. Ст. 1409. 2007. № 8. Ст. 978; № 40. Ст. 4717. 2008. № 20. Ст. 2290; №41. Ст. 4653; 2009. №26. Ст. 3167.
Первое. Мы полагаем необходимым расширение функций полномочных представителей Президента Российской Федерации по обеспечения единого правого пространства. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах сегодня неоправданно лишены такого полномочия, как внесение в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации представлений в случае противоречия принятых ими нормативных правовых актов Конституции России, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента Российской Федерации, постановлениям и распоряжениям Правительства Российской Федерации. Аналогичную функцию полномочные представители Президента в федеральных округах могли бы реализовывать в отношении территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае нарушения, неисполнения или ненадлежащего исполнения ими федеральных нормативных правовых актов и вступивших в законную силу решений судов.
Второе. Представляется так же необходимым наделить полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах правом правотворческой инициативы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а так же правом внесения предложений о целесообразности принятия ими того или иного правового акта.
Третье. Должна быть четко урегулирована процедура согласованных действий полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и органов власти субъектов Федерации. Вполне уместно проведение координационных совещаний и совместных рабочих групп по подготовке проектов правовых актов, по обсуждению их концепции, социально-экономических предпосылок и последствий их принятия.
В условиях глобального экономического кризиса особое значение приобретает своевременная реализация на местах антикризисных мероприятий, инициируемых федеральной государственной властью. Координации деятельности всех органов государственной власти и местного самоуправления по решению социально-экономических задач в регионах возложена на полномочных представителей Президента в федеральных округах.
Учреждение института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, следует расценивать как один из административных способов поиска форм и методов управления системой федеративных отношений. Институт полномочных представителей Президента сегодня является составной частью нового конституционного механизма разработки, принятия, реализации и контроля за исполнением решений верховной федеральной власти (Президента РФ), поэтому его необходимо совершенствовать.
Список литературы:
1. Российская газета. 2009. 13 ноября.
2. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. №849 в ред. от 19 января 2010 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» / / СЗ РФ. 2000. №20. Ст. 2112; №26. Ст. 2748; №38. Ст. 3781; 2001. №6. Ст. 551; 2004. №15. Ст. 1395; №41. Ст. 4021; 2005. №13. Ст. 1135; 2008. №16. Ст. 1673; 2009. №18 (ч. 2). Ст. 2222; 2010. №4. Ст. 369.
3. Указ Президента РФ от 09 июля 1997 г. № 696 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации» (в редакции от 13.05.2000 г. Утратил силу) / / СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3421. 2000. № 20. Ст. 2112.
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 12 августа 2000 № 592 «О взаимодействии федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» / / СЗ РФ.2000. № 34. Ст. 3473.
5. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в ред. от 22 июня 2009 г. №710 / / СЗ РФ. № 11. 2004. Ст. 945. 2001. № 21.Ст. 2023. 2005. №12. Ст. 1023. № 47. Ст. 4880; № 52 (ч. 3). Ст. 5690. 2006. № 14. Ст. 1409. 2007. № 8. Ст. 978; № 40. Ст. 4717. 2008. № 20. Ст. 2290; №41. Ст. 4653; 2009. №26. Ст. 3167.
Рецензия
на научную статью Тимохина Николая Валерьевича на тему: «Институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах: проблемы правового регулирования и основные направления совершенствования»
Одной из основных задач политико-правовых трансформаций механизма государственной власти выступает обеспечение его эффективности, повышение профессионализма властных структур, осуществление своевременной координации и систематического контроля за процессом управленческой деятельности. Институт полномочных представителей Президента является составной частью новой конституционной технологии разработки, принятия, реализации и контроля за исполнением решений верховной федеральной власти (Президента РФ).
Кроме того, в условиях глобального экономического кризиса особое значение приобретает своевременная реализация на местах антикризисных мероприятий, инициируемых федеральной государственной властью.
Координация деятельности всех органов государственной власти и местного самоуправления по решению социально-экономических задач в регионах возложена на полномочных представителей Президента в федеральных округах. Эти обстоятельства обусловливают актуальность, теоретическую и практическую значимость проведенного исследования.
В представленной статье анализируются правовой статус, основные задачи, функции, а также правовое регулирование координационной деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе. Автор отмечает необходимость обобщения и унификации норм Положений о территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, в части характеристики взаимоотношений с полномочным представителем Президента РФ в федеральном округе.
В научной статье высказана позиция о необходимости расширения функций полномочных представителей Президента Российской Федерации по обеспечению единого правого пространства, а также наделения полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах правом правотворческой инициативы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а так же правом внесения предложений о целесообразности принятия ими того или иного правового акта.
Автором изучен достаточный для раскрытия проблем главы круг отраслевых и специальных источников. Н.В. Тимохин логически стройно и грамотно изложил материал, проанализировал теоретические и практические аспекты рассматриваемой проблемы. Содержание работы свидетельствует и широте взглядов автора, и основательности проведенного исследования.
Научная статья носит самостоятельный, творческий характер, соответствует всем предъявляемым требованиям и может быть опубликована в журнале рекомендованном ВАК.
Доктор юридических наук, профессор кафедры публичного права Поволжского кооперативного института
АНО ВПО «Российского университета кооперации» В.Г.Анненкова
