CC BY
240
УДК 342.25
УРУСОВА Ирина Олиевна, мировой судья судебного участка № 2 г. Нальчика, аспирант кафедры конституционного права и государственного строительства Пятигорского государственного лингвистического университета, г. Нальчик, Россия
urusova-2012@vandex. ш
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОВЕТ РФ И ИНСТИТУТ ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА РОССИИ В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГАХ В КОНТЕКСТЕ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ВЫСШИХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ С ПРЕЗИДЕНТОМ РФ
В статье рассматриваются практические механизмы реализации правовых взаимоотношений высших должностных лиц субъектов РФ с Президентом Российской Федерации посредством их участия в работе Государственного Совета РФ и с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах. Анализируя результаты взаимодействия глав регионов РФ с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах и в Госсовете РФ, автор приходит к выводу, что для развития правового и политического потенциала, заложенного в указанных институтах власти, целесообразно урегулировать их деятельность посредством разработки и принятия соответствующих федеральных законов.
Ключевые слова: Президент РФ, Государственный совет РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах.
URUSOVA Irina Olyevna, Justice of the Peace, Magistracy №2, Nalchik city, Postgraduate Student, Chair of Constitutional Law and State Development, Pyatigorsk State University of Linguisitcs,
Nalchik, Russia [email protected]
STATE COUNCIL OF THE RUSSIAN FEDERATION AND THE INSTITUTE OF RUSSIAN PRESIDENTIAL ENVOY IN FEDERAL DISTRICTS IN THE CONTEXT OF RELATIONSHIPS OF SENIOR OFFICIALS OF THE RUSSIAN FEDERATION AND PRESIDENT OF THE RUSSIAN FEDERATION
This paper discusses the practical realization mechanisms of the legal relationship of senior officials of the RF subjects with the President of the Russian Federation through their participation in the work of the State Council of the Russian Federation and with the president's plenipotentiary representative in the federal districts. Analyzing the results of the interaction of heads of Russian regions with the president's plenipotentiary representative in the federal districts of the Russian Federation and the State Council, the author concludes that the development of the legal and political potential inherent in these institutions of power is expedient to regulate their activities through the development and adoption of relevant federal laws.
Keywords: Russian President, the State Council of the Russian Federation, the plenipotentiaries of the President in the federal districts.
В этой статье нам хотелось бы проанализировать имеющиеся механизмы взаимодействия на практике Президента РФ и глав регионов.
По уровню и значимости Государственного совета Российской Федерации [1] для представительства интересов регионов, по нашему глубокому убеждению, не может сравниться ни один орган государственной власти России, даже Совет Федерации Федерального собрания РФ, потому что именно в Государственном совете происходят обсуждения важнейших социально-экономических проблем регионов и страны в целом лично Президентом РФ с высшими должностными лицами субъектов Федерации, что способствует как оперативности решения насущных проблем регионов, так и повышению личной ответственности высшего должностного лица перед главой Федерации, в то время как в Совете Федерации, после изменения порядка его формирования и замены высшего должностного лица и председателя высшего представительного (законодательного) органа субъекта на представителей от исполнительной и законодательной ветвей власти субъектов Федерации, политический вес Совета Федерации закономерно снизился, хотя круг полномочий сенаторов практически не изменился.
В соответствии с абз.3 п.18 Положения о Государственном совете Российской Федерации [2] «В случае выработки решения о необходимости принятия федерального конституционного закона, федерального закона или внесения в них изменений, внесения поправок в проект федерального конституционного закона или федерального закона проект соответствующего акта вносится в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы Президента Российской Федерации».
Таким образом, при анализе приведенных основ Положения о Государственном совете РФ закономерен вывод, что этот совещательный орган при Президенте РФ является своего рода трибуной для выражения мнения высших должностных лиц субъектов РФ, которое услышит и может использовать в своей деятельности как лично Президент РФ, так и Председатели обеих палат Федерального собрания РФ, Полномочные представители Президента РФ в округах, лидеры политических партий, представленных в Государственной Думе РФ, что, несомненно, играет большую роль при выработке согласованных как с федеральной властью, так и с федеративными субъектами законопроектов по наболевшим для регионов вопросам.
Однако, учитывая, что, по сути, Государственный совет РФ является единственным органом, где высшие должностные лица субъектов России могут встретиться все вместе для выра-
жения своих политических взглядов (ранее таким органом был Совет Федерации Федерального собрания РФ, но после изменения порядка его формирования у глав регионов фактически исчезла столь мощная объединяющая сила), было бы логичным и оправданным обязательное участие в составе Государственного совета РФ и Председателя Правительства РФ. Данное предложение мы аргументируем тем, что именно Правительство РФ координирует и контролирует деятельность высших исполнительных органов субъектов Федерации по вопросам реализации своих полномочий в предметах совместного с регионами ведения.
Если обратиться к абз.1 п.12 Положения о Государственном совете РФ, в котором устанавливается, что члены Государственного совета вносят в Президиум Государственного совета предложения по плану работы Государственного совета, повестке дня его заседаний и порядку обсуждения вопросов, участвуют в подготовке материалов к заседаниям Государственного совета, а также проектов его решений, то становится очевидным весьма широкий круг полномочий, предоставленный Президентом РФ членам Государственного совета РФ. Особого внимания заслуживает абз.2 п.12, содержащий указание на то, что члены Государственного совета не вправе делегировать свои полномочия другим лицам, так как данная позиция указывает на особый статус как члена Государственного совета России, и в том числе, конечно же, высшего должностного лица региона Федерации, так и самого совещательного органа при Президенте РФ.
О необходимости и важности данного совещательного органа при Президенте РФ для целей взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с исполнительными органами власти субъектов России можно судить и по тем поручениям, которые Председатель Государственного совета РФ - Президент России - дает своей Администрации или Правительству Рф по итогам заседаний Государственного совета.
Так, к примеру, 29 декабря 2012 г. Президент РФ утвердил Указ № 1718 «О внесении изменений в Указ Президента от 02 июля 2005 г. № 773 "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти"» [3], проект которого был подготовлен Правительством РФ во исполнение поручения, данного главой государства по итогам заседания Госсовета «О задачах органов государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению устойчивого экономического роста и повышению уровня жизни граждан», состоявшегося 17 июля 2012 г. Этот Указ предусматривает право высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ вносить предложения о дисциплинарной ответственности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти за ненадлежащее исполнение своих обязанностей. В то же время этим Указом было закреплено право федеральных органов исполнительной власти вносить предложения о дисциплинарной ответственности руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ.
Если обратиться к ленте новостей Госсовета РФ, расположенной на его официальном интернет-сайте [4], то станет очевидным та более чем существенная роль этого совещательного органа при главе государства в самых разнообразных проблемах государственного строительства, ведь на заседаниях Госсовета Президент России обсуждает с главами субъектов Федерации вопросы от жилищно-коммунальной отрасли, распоряжения лесным фондом, доступности качества медицинской помощи населению до повышения инвестиционной привлекательности регионов, оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов и активизации участия России в международном сотрудничестве в области обеспечения экологической безопасности при освоении природных ресурсов.
При ознакомлении со стенограммами заседаний Госсовета РФ [5] становится очевидным, насколько персонализированно проходит общение главы государства с высшими должностными лицами регионов нашей страны, то есть, по нашему мнению, Государственный совет России
- это не просто совещательный орган при главе государства, а по-настоящему мощный государственный орган нашей страны, в котором обеспечено представительство всех субъектов Федерации и в котором они могут регулярно общаться с Президентом РФ, вносить свои предложения по совершенствованию федерального законодательства, общаться с главами других регионов.
В этот же год создания Госсовета РФ Президент России своим Указом от 13 мая 2000 г. № 849 [5] создал первоначально семь федеральных округов, объединив в каждый из них по территориальному и социально-экономическому принципу по несколько граничащих друг с другом субъектов Федерации, затем в начале 2010 г. своим Указом от 19 января 2010 г. № 82 «О внесении изменений в перечень федеральных округов» [6] создал восьмой федеральный округ
- Северо-Кавказский. Также Указом от 13 мая 2000г. № 849[ ] был создан и институт полномочных представителей в каждом из округов, а впоследствии назначенный в Северо-Кавказский федеральный округ полномочный представитель Президента Хлопонин А.Г. кроме того получил статус заместителя Председателя Правительства РФ. Тем самым глава государства подчеркнул особую значимость именно этого федерального округа для благополучия всей страны. Надо заметить, что такой же статус - Полномочного представителя Президента РФ и, одновре-
менно, заместителя Председателя Правительства РФ - имеет еще только один полпред: полномочный представитель Президента в Дальневосточном федеральном округе. Кроме того, в мае 2014 г. было создано Министерство по делам Северного Кавказа, что само по себе констатирует особую государственную значимость этого региона.
Полномочие полпредов, предусмотренное абз.15 ст.6 рассматриваемого Положения о внесении Президенту Российской Федерации предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина, на наш взгляд дублирует функции органов Прокуратуры субъектов РФ, в чем, по нашему мнению, нет какой-либо необходимости.
Прошло уже 15 лет со дня начала реализации полномочными представителями Президента РФ своих полномочий в федеральных округах, и в целом данный институт федеральной власти состоялся и доказал свою значимость и полезность прежде всего для упрощения работы исполнительной власти самих субъектов Федерации, так как большое значение полпреда в федеральном округе складывается именно из его координирующей роли в процессе реализации полномочий как федеральных органов исполнительной власти, так и региональной исполнительной власти по предметам совместного ведения.
Звучащие иногда сомнения в целесообразности создания данного института и мотивировка подобных утверждений тем, что в Правительстве РФ уже имеется Министерство регионального развития РФ, на наш взгляд, не выдерживают критики на основании следующего.
Если исходить из целей деятельности полномочных представителей в округах в сравнении с целями деятельности Министерства регионального развития РФ, очевидно, что у указанного ведомства нет каких-либо функций и полномочий ни в кадровой политике, ни в контроле за правоохранительной деятельностью и обеспечением безопасности в округе. Весь смысл создания Министерства регионального развития РФ состоит в разработке и реализации социальноэкономических программ в регионах, что следует из Положения о министерстве регионального развития РФ [8], и, таким образом, компетенция полпредов в федеральных округах не пресекается и не дублируется с целями и задачами Минрегионразвития РФ.
В целом, характеризуя роль полномочных представителей Президента России в федеральных округах во взаимоотношениях с высшими должностными лицами субъектов Федерации, входящими в тот или иной округ, можно констатировать, что каких-либо отрицательных моментов в аспекте общения Президента РФ с высшими должностными лицами субъектов Федерации своим появлением на политической сцене полномочные представители не внесли, хотя поначалу, в 2000 г., когда своим Указом Президент РФ создал эти округа и назначил в них своих полномочных Представителей, звучали опасения о чрезмерной забюрократизированно-сти в общении высших должностных лиц регионов с главой государства именно из-за появления «посреднического звена» в лице полпредов. Однако, как показала практика деятельности полномочных представителей, они ничуть не «отдалили» высшее должностное лицо субъекта от Президента страны, напротив играют позитивную роль для каждого из поднадзорных им регионов посредством более оперативного реагирования на нужды субъекта Федерации.
Что касается дальнейшего совершенствования регулирования деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, то, на наш взгляд, следует придать больший законодательный «вес» данному институту. Для этого требуется регулирование основ функционирования института полпредов на уровне федерального закона, а не президентского указа и разработанного в развитие его Положения о полномочном представителе Президента РФ в федеральных округах.
Также, учитывая, что практический опыт придания больших полномочий посредством придания полномочному представителю статуса вице-премьера Правительства России уже есть, стоит законодательно решить вопрос о том, чтобы все без исключения полномочные представители в округах были вице-премьерами Правительства РФ, что даст им дополнительные оперативные возможности влияния на федеральные министерства и ведомства для решения насущных социально-экономических нужд субъектов, входящих в тот или иной федеральный округ.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЕ ССЫЛКИ
1. О Государственном совете Российской Федерации: Указ Президента РФ от 01.09.2000 N 1602(ред. от
09.04.2014)// Собрание законодательства РФ , 04.09.2000, N 36, ст. 3633.
2. Положение о Государственном совете Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 01.09.2000 N 1602 (ред. от 09.04.2014)// Собрание законодательства РФ, 04.09.2000, N 36, ст. 3633.
3. О внесении изменений в Указ Президента от 02 июля 2005г. №773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»: Указ Президента РФ от ....№1718//
4. Сайт госсовета.
5. О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе: Указ
Президента РФ от 13.05.2000 N 849 (ред. от 21.03.2014)//"Собрание законодательства РФ", 15.05.2000, N 20, ст.
2112.
6. О внесении изменений в перечень федеральных округов, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. N 849, и в Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»: Указ Президента РФ от 19.01.2010 N 82 (ред. от 21.05.2012)// Собрание законодательства РФ, 25.01.2010, N 4, ст. 369.
7. О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе: Указ
Президента РФ от 13.05.2000 N 849 (ред. от 21.03.2014)//"Собрание законодательства РФ", 15.05.2000, N 20, ст.
2112.
8. Постановление Конституционного Суда РФ от 21.12.2005 N 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан» // Собрание законодательства РФ, 16.01.2006, № 3, ст. 336.
9. АтаманчукГ.В. Теория государственного управления. - М.: Изд-во ОМЕГА-Л, 2006. - 578 с.
10. Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Губернаторы в системе российской федеративной государственности: нормативно-доктринальные подходы Конституционного Суда Российской Федерации /Журнал конституционного правосудия, 2013, N 3.
11. Зарицкий А.В. Место и роль политического принуждения в современной теории правового государства //Государство и право. 2004. №2.
12. Зражевская Т.Д. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих // Государство и право. 2000. N 3.
13. Игнатов А.В. Федеральное вмешательство: понятие, принципы и система мер //Право и политика. 2005. №5.
14. Информационно-аналитические материалы рабочей группы Президиума Госсовета по вопросу совершенствования взаимодействия федеральных и региональных органов власти в Российской Федерации. - М., 2004. - 48 с.
REFERENCES
1. Gosudarstvennom sovete Rossiyskoy Federatsii: Ukaz Prezidenta RF ot 01.09.2000 N 1602(red. ot
09.04.2014)// Sobranie zakonodatelstva RF , 04.09.2000, N 36, st. 3633.
2. Polozhenie o Gosudarstvennom sovete Rossiyskoy Federatsii, utverzhdennoe Ukazom Prezidenta RF ot 01.09.2000 N 1602 (red. ot 09.04.2014)// Sobranie zakonodatelstva RF, 04.09.2000, N 36, st. 3633.
3. vnesenii izmeneniy v Ukaz Prezidenta ot 02 iyulya 2005g. №773 "Voprosy vzaimodeystviya i koordinatsii deyatelnosti organov ispolnitelnoy vlasti subektov Rossiyskoy Federatsii i territorialnykh organov federalnykh organov ispolnitelnoy vlasti": Ukaz Prezidenta RF ot ....№1718//
4. Sayt gossoveta.
5. O polnomochnom predstavitele Prezidenta Rossiyskoy Federatsii v federalnom okruge: Ukaz Prezidenta RF ot 13.05.2000 N 849 (red. ot 21.03.2014)//"Sobranie zakonodatelstva RF", 15.05.2000, N 20, st. 2112.
6. vnesenii izmeneniy v perechen federalnykh okrugov, utverzhdennyy Ukazom Prezidenta Rossiyskoy Federatsii ot 13 maya 2000 g. N 849, i v Ukaz Prezidenta Rossiyskoy Federatsii ot 12 maya 2008 g. N 724 "Voprosy sistemy i struktury federalnykh organov ispolnitelnoy vlasti": Ukaz Prezidenta RF ot 19.01.2010 N 82 (red. ot 21.05.2012)// Sobranie zakonodatelstva RF, 25.01.2010, N 4, st. 369.
7. O polnomochnom predstavitele Prezidenta Rossiyskoy Federatsii v federalnom okruge: Ukaz Prezidenta RF ot 13.05.2000 N 849 (red. ot 21.03.2014)//"Sobranie zakonodatelstva RF", 15.05.2000, N 20, st. 2112.
8. Postanovlenie Konstitutsionnogo Suda RF ot 21.12.2005 N 13-P "Po delu o proverke konstitutsionnosti otdelnykh polozheniy Federalnogo zakona "Ob obshchikh printsipakh organizatsii zakonodatelnykh (predstavitelnykh) i ispolnitelnykh organov gosudarstvennoy vlasti subektov Rossiyskoy Federatsii" v svyazi s zhalobami ryada grazhdan" // Sobranie zakonodatelstva RF, 16.01.2006, № 3, st. 336.
9. Atamanchuk G.V. Teoriya gosudarstvennogo upravleniya. - M.: Izd-vo OMEGA-L, 2006. - 578 s.
10. 1 Bondar N.S., Dzhagaryan A.A. Gubernatory v sisteme rossiyskoy federativnoy gosudarstvennosti: norma-tivno-doktrinalnye podkhody Konstitutsionnogo Suda Rossiyskoy Federatsii /ZHurnal konstitutsionnogo pravosudiya, 2013, N 3.
11. Zaritskiy A.V. Mesto i rol politicheskogo prinuzhdeniya v sovremennoy teorii pravovogo gosudarstva //Gosudarstvo i pravo. 2004. №2.
12. Zrazhevskaya T.D. Problemy pravovoy otvetstvennosti gosudarstva, ego organov i sluzhashchikh // Gosudarstvo i pravo. 2000. N 3.
13. Ignatov A.V. Federalnoe vmeshatelstvo: ponyatie, printsipy i sistema mer //Pravo i politika. 2005. №5.
14. Informatsionno-analiticheskie materialy rabochey gruppy Prezidiuma Gossoveta po voprosu sovershenstvo-vaniya vzaimodeystviya federalnykh i regionalnykh organov vlasti v Rossiyskoy Federatsii. - M., 2004. - 48 s.
