CC BY
472
УДК 342
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГАХ С ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
INTERACTION OF PRESIDENT'S REPRESENTATIVES IN FEDERAL DISTRICTS WITH EXECUTIVE AUTHORITIES OF RUSSIAN FEDERATION'S SUBJECTS
Д. Л. СУРКОВ (D. L. SURKOV)
Рассматривается правовой статус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах через призму их взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Федерации.
Ключевые слова: полномочные представители, Президент РФ, взаимодействие, органы
исполнительной власти, субъект Федерации.
Article is devoted to consideration of president's representatives competence in federal districts in a context of interaction with executive authorities of Russian Federation's subjects.
Key words: representatives, President of Russian Federation, interaction, executive authorities, subjects of a Federation.
С подписанием в 2000 г. Указа Президента РФ № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» [1] институт полномочных представителей Президента РФ в регионах был заменён институтом полномочных представителей Президента РФ федеральных округах.
Идея формирования данного звена государственной власти была отражена ещё в Послании Президента РФ, где, в частности,
В. В. Путин отметил, что суть образования федеральных округов не в укрупнении регионов... а в укрупнении структур президентской вертикали в пределах территорий [2]. Собственно, данный тезис озвучил и действующий Президент Д. А. Медведев на встрече с полпредами Президента РФ в федеральных округах, отметив, что институт полномочных представителей Президента в федеральных округах, конечно, создан для того, чтобы реализовывать внутреннюю политику главы государства [3].
Таким образом, на сегодняшний день созданы восемь федеральных округов, на территории которых полномочные пред-
ставители Президента РФ осуществляют координационную, контрольную и кадровую деятельность в рамках президентской власти.
В отличие от предшествовавшего института полномочных представителей Президента РФ в регионах, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах были наделены, помимо координационных, также и контрольно-надзорными функциями. В качестве примера таковых могут быть названы функции по организации контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти, а также организации контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, контроль за реализацией федеральных программ в федеральном округе.
Подобная трансформация института полномочных представителей Президента некоторыми авторами рассматривается в качестве свершившегося факта установления контроля Администрации Президента над региональными лидерами [4].
© Сурков Д. Л., 2012 96
В настоящий момент правовой статус полномочных представителей Президента в федеральных округах регулируется преимущественно указами Президента: уже упоминавшимся Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849, а также соответствующим Положением о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе, Указом Президента РФ от 24 марта 2005 г. № 337 [5], а также Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2000 г. № 592 [6].
Вместе с тем правовое положение полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе определяется также и через статус взаимодействующих с ним субъектов управления. В силу чего вопрос о полномочиях полпредов Президента РФ в федеральных округах по взаимодействию с органами исполнительной власти субъектов Федерации приобретает всё большую актуальность.
При этом представляется, что с возвращением института выборности высших должностных лиц субъектов Федерации, что произойдёт при принятии проекта федерального закона № 8434-6 «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”», правовой статус полномочных представителей Президента будет расширен.
Данное предположение основано на распространённой точке зрения, согласно которой отсутствует необходимость в увеличении функций полпредов Президента РФ в федеральных округах, особенно в части взаимодействия с органами государственной власти субъектов Федерации, поскольку высшие должностные лица регионов назначались по представлению Президента [7]. Так, непосредственно назначенные Президентом высшие должностные лица субъектов Федерации координировали на местах деятельность региональных и федеральных органов исполнительно власти, тем самым обеспечивая единообразие проводимой Президентом РФ политики.
Однако с реанимацией института выборности глав субъектов Федерации существует вероятность, что высший исполнитель-
ный орган государственной власти субъекта Федерации возглавит оппозиционный Администрации Президента РФ кандидат. В данном случае полномочные представители Президента РФ станут поистине нервом Администрации Президента, инструментом проведения директивы главы государства на места. В силу чего потребуется создание определённых форм и процедур взаимодействия полномочных представителей Президента в федеральных округах с органами исполнительной власти субъектов Федерации.
На сегодняшний день в законодательстве предусмотрены следующие формы такого взаимодействия:
- разработка совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа;
- участие полпредов Президента РФ в работе органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;
- организация по поручению Президента РФ проведения согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа.
Наиболее перспективной из перечисленных форм взаимодействия представляется последняя по двум причинам.
Во-первых, такая форма взаимодействия полномочных представителей Президента РФ с органами государственной власти субъектов Федерации имеет под собой конституционное основание в виде ч. 1 ст. 85 Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации [8].
Полагаем, что указанная конституционная конструкция закрепляет роль Президента
РФ как координатора органов законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации. При этом, как разъяснил Конституционный Суд РФ, процедура согласования имеет целью достижение взаимоприемлемого решения путем координации интересов всех ее участников [9].
Во-вторых, в случае, если в субъекте Федерации на должность высшего должностного лица будет избран кандидат, в той или иной мере оппозиционный проводимой Президентом РФ политике, предметов для согласования у полномочных представителей будет более чем достаточно.
Таким образом, необходимо согласиться с Н. В. Тимохиным в том, что в правовом механизме согласительных процедур своё определённое место должен занять институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, что, несомненно, окажет положительное влияние на систематизацию и повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти федерального и регионального уровней [10].
В связи с вышеизложенным представляется, что правовой статус полномочных представителей Президента РФ будет развиваться именно в данном направлении. В частности, данная точка зрения поддерживается правовой наукой и является вполне обоснованной и целесообразной для дальнейшей практической реализации [11].
Представляется, что при осуществлении вышеизложенной формы взаимодействия ведущими партнёрами при реализации полномочными представителями Президента РФ своих полномочий станут руководители субъектов Федерации - губернаторы, президенты республик-субъектов Российской Федерации [12].
Однако при реализации любой формы взаимодействия полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе с органами государственной власти субъектов Российской Федерации наличествуют следующие проблемы политико-правового характера:
- огромная территория страны с крайне неравномерным распределением населения и природного богатства, с беспрецедентной протяжённостью границ не может управляться без наличия жёсткой системы центральной власти и проведения единой право-
вой политики. В связи с этим деятельность полномочных представителей Президента РФ, являющихся проводниками такой политики, объективно затруднена данными обстоятельствами;
- анализ текущих и стратегических угроз существованию и развитию российской государственности показывает, что без принципиальной реконструкции системы государственного управления невозможно решить ни одну из ключевых проблем, ответить на растущие и усложняющиеся угрозы извне и внутри страны. В связи с этим важной частью процесса создания эффективного государственного управления должно стать укрепление института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах как основного звена территориального управления Российской Федерацией. Таким образом, полномочные представители Президента РФ должны быть наделены более широкими, по сравнению с существующими, полномочиями, в том числе по взаимодействию с органами исполнительной власти субъектов Федерации;
- разнообразие структур органов исполнительной власти различных субъектов Российской Федерации, при котором затруднены их отношения с федеральными органами исполнительной власти, и взаимодействие по горизонтальным связям с другими субъектами Российской Федерации создаёт объективную необходимость в наличии властной структуры, наделённой согласительными полномочиями. Представляется, что подобным субъектом - правоприменителем может стать институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, поскольку создание для указанных целей новых государственно-властных структур приведёт к излишней бюрократизации государственного аппарата.
Подводя итог вышеизложенному, необходимо отметить, что, несмотря на значительный положительный эффект от реализации полномочными представителями Президента РФ ряда функций и полномочий, с введением звена полномочных представителей как элемента структуры власти федерального уровня произошло фактическое отдаление субъектов Российской Федерации от федерального центра.
Так, чтобы высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации могло обратиться к Президенту РФ по поводу какого-либо вопроса, ему фактически необходимо пройти обязательную инстанцию - полномочного представителя. В сложившейся ситуации необходимо согласиться с утверждением А. В. Безрукова, согласно которому, введя данный институт, федеральный центр если и приблизился к субъектам Российской Федерации, то преследуя федеральные, а не региональные интересы [13].
Вместе с тем исправлению данного положения может послужить создание конкретных форм и методов взаимодействия полномочных представителей Президента в федеральных округах с органами исполнительной власти субъектов Федерации. В силу чего расширение правового статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах путём наделения их соответствующими полномочиями должно рассматриваться в качестве одного из ключевых направления государственно-правовой политики Российской Федерации.
1. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // Собрание законодательства РФ. - 2000.
- № 20. - Ст. 2112.
2. Путин В. В. Какую Россию мы строим // Российская газета. Федеральный выпуск. - 2000.
- 11 июля.
3. Дмитрий Медведев встретился с полномоч-
ными представителями Президента в федеральных округах. 11.04.2012 // Официальный сайт Президента РФ. - иКЬ:
www.президент.рф/новости/15000
4. Трифонов А. Г., Межуев Б. В. Генерал-губернаторство в российской системе территориального управления: опыт исторической реминисценции // Полис. - 2000. - № 5. -
С. 26-27.
5. Указ Президента РФ от 24 марта 2005 г. № 337 «О советах при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах» // Собрание законодательства РФ. - 2005. - № 13. - Ст. 1139.
6. Постановление Правительства РФ от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. -2000. - № 34. - Ст. 3473.
7. Тропкина О. Полпредам пора собирать чемоданы // Известия. - 2004. - 15 окт. ; Костюков А. Н. Конституция России: политикоэкономические приоритеты // Конституция Российской Федерации: политико-экономические приоритеты : материалы Всерос. науч.-практ. конф. (Омск, 16.11.2009). - Омск : Изд-во Ом. гос. ун-та, 2009. - С. 63.
8. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесённых Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 4. - Ст. 445.
9. Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 8-П По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 18. - Ст. 1833.
10. Тимохин Н. В. Роль согласительных процедур в реализации координационных полномочий полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах // Вопросы экономики и права. - 2010. -№ 3. - С. 9.
11. Жученко А. А. Способы обеспечения соответствия конституций республик федеральной Конституции // Государственная власть и местное самоуправление. - 2001. - № 1.
12. Шариков В. Н. Взаимодействие полномочного представителя Президента РФ в Центральном Федеральном округе с органами государственной власти субъектов Российской Федерации: задачи и перспективы // Правовое обеспечение административной реформы. - 2011. -22 сент. - иКЬ: http://www.fpa.su/pravovoe-obespechenie-administrativnoy-reformy.html.
13. Безруков А. В. Эволюция и перспективы российского федерализма. - Красноярск : СЮИ МВД, 2003. - С. 87.
