CC BY
125
Миронов И.А., советник департамента по внутренней политике аппарата Полномочного представителя Президента РФ в ЮФО, к.. юр. н.
ГЕНЕЗИС ИНСТИТУТА ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГАХ
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2000 году была дана оценка существовавшей на тот период федеративной государственности: «В России федеративные отношения недостроены и неразвиты. Региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на дезинтеграцию государства. Мы все время говорим о Федерации и ее укреплении, однако надо признать: у нас еще нет полноценного федеративного государства... у нас создано децентрализованное государство»1. С целью укрепления федеральной власти, повышения эффективности управления регионами Указом Президента Российской Федерации № 849 от 13 мая 2000 года институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации преобразован в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федераль-
о
ных округах2. Данное решение стало важным шагом на пути совершенствования системы государственного управления.
Необходимость указанного преобразования была вызвана потребностями создания оптимальных условий для реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и контроля за исполнением их решений.
Этим же Указом были утверждены Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе и перечень семи федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный.
В соответствии с названным Указом полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе назначается и освобождается Президентом России, ему подчинен. По своему статусу полномочный представитель Президента России является должностным
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2000 г. «Г осударство Россия. Путь к эффективному государству. (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)» // М., 2000. С. 24, 25 - 26.
Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».// СЗ РФ. 2000. № 20. Ст.2112.
лицом, представляющим Президента в федеральном округе, обеспечивающим в нем его полномочия.
Согласно Положению основными задачами полномочного представителя Президента России в федеральном округе являются:
- организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;
- обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации;
- представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений;
- организация контроля исполнения в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти, а также организации контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе.
Наличие контрольно-надзорных функций обусловливает особый статус в структуре органов федеральной власти полномочного представителя Президента в федеральном округе.
В то же время властными, административными полномочиями полномочные представители Президента России в федеральных округах не наделены. Институт полномочных представителей развивается только в рамках президентского указного права, что определяет его специфику и ограничения. Отсутствие распорядительных функций у полномочных представителей в федеральных округах вытекает из их правового статуса, которые являются сотрудниками Администрации Президента Российской Федерации и не возглавляют какой-либо автономный орган власти. Таким образом, их функции могут относиться к сфере контроля, координации и согласования, но не к области принятия властных решений.
Однако полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах имеют право запрашивать и получать в органах власти необходимые документы, организовывать проверки исполнения указов и распоряжений Президента Российской Федерации, ход реализации федеральных программ.
Полномочные представители Президента России в федеральных округах координируют деятельность федеральных органов в соответствующих федеральных округах; организуют их взаимодействие с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Именно на полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах была возложена задача по координации деятельности органов власти по приведению законодательства
субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.
Конституционность решения, принятого Президентом Российской Федерации, не вызывает сомнений. Президент России использовал свои конституционные полномочия, в соответствии с которыми, он «формирует Администрацию Президента Российской Федерации» и «назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации» (пп. «и», «к» статьи 83 Конституции Российской Федерации»1. То есть, пункт «к» ст.83 Конституции Российской Федерации предусматривает назначение «без ограничения сферы деятельности таких представителей; они могут быть назначены практически всюду - от федеральных министерств и ведомств до муниципальных образований»2. Таким образом, с конституционно-правовой точки зрения создание института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах не противоречит Конституции Российской Федерации.
Заметим, что некоторые ученые-правоведы и отдельные представители региональной политической элиты, руководители субъектов Российской Федерации высказывали мнения, что «Президент России, в обход Конституции, декларирующей единственно возможное и правомерное деление Российской Федерации на субъекты Российской Федерации, управляемые органами, образуемыми органами государственной власти Российской Федерации, произвел некое альтернативное деление Российской Федерации и в этом ключе образовал новый институт государственной власти, призванный управлять вышеозначенными единицами альтернативного деления Российской Федерации»3. Г.Б. Мирзоев и И.Ю. Маканова полагали, что «введение федеральных округов является изменением федеративного и административного устройства Российской Федерации, с другой стороны - до сих пор в Конституцию Российской Федерации не внесены соответствующие изменения, касающиеся федеративного устройства» и рассматривают возникшую ситуацию (введение института полномочных представителей) как «правовой вакуум»4. Или, например, Г.В. Дегтев в своем диссертационном исследовании отмечает, что «федеральные округа по существу являются новым элементом территориальной организации России, не предусмотренным Конституцией Российской Федерации и созданным для представления центра в регионах»5. Президент Республики Татарстан М.Шаймиев заявлял: «Феде-
1 Конституция Российской Федерации. М., 2004. С.19
Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретикоправовые основы взаимодействия. М., 2001. С.226
Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты: Курс лекций. М., 2002.
4 Мирзоев Г.Б., Маканова И.Ю. Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации // М., 2002. С. 46
5 Дегтев Г.В. Современный российский федерализм: особенности правового статуса и основные направления его совершенствования: Дис. ... канд. юр. н. М., 2001. С. 109.
ральные округа - далеко не эффективный инструмент во властной структуре страны. Они должны быть наделены конституционными полномо-
А
чиями или обрести иную форму.»1.
Добрынин Н.М. назвал введение 7 федеральных округов правовым прецедентом: «В России за период с мая 2000 года сформировалось у нас на глазах семь полноправных субъектов Российской Федерации, обладающих практически в полном объеме всеми характерными признаками, руководители которых входят в Совет безопасности при Президенте Российской Федерации и могут регулярно, не менее одного раза в месяц, встречаться с главой государства, обсуждать проблемы территорий, входящих в федеральный округ, в отличие от губернаторов, не имеющих такой возможности»2.
С данной точкой зрения едва ли можно согласиться, ведь федеральный округ по статусу не может быть приравнен к субъекту Федерации, поскольку в отличие от субъектов Российской Федерации в федеральном округе отсутствуют органы государственной власти, возможность проводить собственное нормативно-правовое регулирование и иные определяющие статус государственноподобного образования признаки. Все действующие в федеральных округах органы - территориальные органы федеральных органов государственной власти. При этом территория федерального округа может быть изменена указом Президента России без согласования с полномочными представителями или какими-либо органами власти. В политико-правовом значении категории «население федерального округа» также не существует, в отличие от населения субъекта Федерации, без согласия которого статус и территория субъекта Российской Федерации не могут быть изменены3.
В сущности, федеральный округ представляет собой совокупность субъектов Российской Федерации, в которых полномочный представитель представляет Президента Российской Федерации, обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства, решает возложенные на него задачи и осуществляет вытекающие из этих задач функции. По своему правовому положению федеральные округа схожи с такими единицами «абстрактного» деления России, как округа военные или пограничные: в них отсутствуют так называемые органы исполнительной власти общей компетенции и органы представительной власти.
1 Развитие федеральных округов и будущее федеративного устройства России. Материалы парламентских слушаний 23 апреля 2002 года /Издание Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. М., 2002. С.24. Доп. см.: Независимая газета. 2001. 25 апр.
Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003. С. 40.
Чертков А.Н., Плюгина И.В Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах // Право и политика. 2006. № 2.
Вместо этого в пределах соответствующих округов действуют специальные органы исполнительной власти1.
Федеральный округ не является административно-территориальной единицей и поэтому с правовой точки зрения не имеет территории. Как было верно замечено А.Бусыгиным, «понятие «федеральный округ» вторично по отношению к понятию «полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе»2. Поэтому полагаем, что нельзя согласиться с точкой зрения И.М.Хужоковой, утверждающей, что федеральные округа представляют собой административнотерриториальные единицы3.
Автор солидарен с мнением А.А. Муравьева, отмечающего в своем диссертационном исследовании, что федеральные округа на современном этапе развития российской государственности являются не изменением государственного устройства страны или территориальной организации государства, а неоговоренным Конституцией Российской Федерации механизмом реформирования системы государственного управления. Такая точка зрения представляется более обоснованной4.
Вскоре после создания института полномочных представителей Президента в федеральных округах Правительство России приняло Постановление от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»5.
Указанным Постановлением определен порядок и механизм взаимодействия полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с федеральными органами исполнительной власти, большинства федеральных министерств и ведомств в рамках федеральных округов. Образование института полномочных представи-
1 Сыскова И. Конституционно-правовые основы института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах» // Государственная служба. 2004. №1. С. 105
2 Бусыгин А.Е. Федеральные округа: настоящее и будущее // Федерализм. 2003. №3. С.74.
Хужокова И.М. // Комментарий к Федеральному конституционному закону от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (постатейный)» /Консультант Плюс. 2006. Комментарий к ст. 3.; См. также: Кваша Л.Ф. Возможности реформирования российской милиции в переходный период // Административное право и процесс. 2006. № 1 .
4 Муравьев А.А. Развитие государственного устройства Российской Федерации как фактор совершенствования системы регионального управления: Дис. докт. юр.н. М., 2003. С. 198, 227.
5 Постановление Правительства РФ от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2000. № 34. Ст. 3473.
телей Президента Российской Федерации в федеральных округах стало одновременно укреплением вертикали федеральных органов исполнительной власти. При взаимодействии с полномочными представителями министерства и ведомства в свою очередь должны обеспечивать постоянный контроль и периодическую плановую проверку деятельности территориальных структур федеральных органов исполнительной власти в федеральных округах.
В рамках оперативной деятельности федеральным органам, находящимся в субъектах Федерации, вменена обязанность (п. 5 Постановления) предоставлять в пределах своей компетенции для полномочных представителей (по запросам и в инициативном порядке) информацию о фактах нарушения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также готовить материалы для принятия соответствующих мер, информировать о ходе реализации федеральных программ в соответствующем федеральном округе.
Полномочным представителям была предоставлена возможность присутствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации с правом совещательного голоса, а также на заседаниях создаваемых Правительством Российской Федерации комиссий и советов, где обсуждаются вопросы, затрагивающие соответствующие федеральные округа.
Одновременно с развитием института полномочных представителей Президента России в федеральных округах произошло реформирование органов исполнительной власти с целью введения окружного уровня их функционирования. Если согласно конституционной модели изначально предполагалось наличие двух звеньев в рамках системы исполнительной власти (федерации и субъектов), то теперь фактически появилось новое звено - органы исполнительной власти федеральных округов.
Начиная с 2000 г., были образованы окружные структуры Министерства юстиции, МВД России, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации стихийных бедствий (МЧС России), Федеральной службы по техническому и экспортному контролю, Федеральной службы исполнения наказаний, пограничной службы ФСБ России, Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков, Генеральной Прокуратуры Российской Федерации и др.
Таким образом, очевидно, что создание института полномочных представителей в федеральных округах усилило позиции центра, его влияние на жизнь регионов. Предпринятые федеральной властью в 2000
- 2001 годах меры по восстановлению властной вертикали, приведению конституций и уставов субъектов Российской Федерации, а также регионального законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством содействовали устранению опасности правового сепаратизма и укреплению единого правового пространства Российской Федерации. Федеральный центр предпринял наряду с политическим давлением ряд мер правового характера, направ-
ленных на восстановление единого правового пространства, задействовав, помимо института полномочных представителей, органы юстиции, прокуратуру и судебную систему. В сфере приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах практически задачу, стоявшую на первом этапе, в этой области решили. Однако заметим, что постоянное изменение федерального законодательства влечет за собой необходимость внесения соответствующих изменений в региональные нормативно-правовые акты.
Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах заметно укрепил вертикаль исполнительной власти в федеративной России, что явилось оптимальным решением вопроса о поиске форм и методов управления системой федеративных отношений.
В рамках проводящейся в настоящее время административной реформы институт полномочных представителей Президента России в федеральных округах почти не подвергся реформированию. Особенности правового статуса полпредов отразились в Указах Президента Российской Федерации от 25 марта 2004 г. № 400 «Об Администрации Президента Российской Федерации»1 и от 6 апреля 2004 г. № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федера-ции»2.
Данные Указы подтвердили основные положения, определяющие место полномочных представителей в системе президентской власти. Так, согласно Положению об Администрации Президента полномочные представители в федеральных округах непосредственно подчиняются Президенту России, при этом на Руководителя Администрации Президента возложена координация их деятельности. Данное положение позволяет расценивать происшедшие изменения как повышение статуса полномочных представителей, поскольку ранее полномочие Руководителя Администрации было сформулировано как «оперативное руководство деятельностью полномочного представителя». Пунктом 15 Положения об Администрации Президента Российской Федерации определено, что полномочные представители Президента Российской Федерации представляют интересы Президента России в федеральных органах государственной власти и органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем, приняты меры к реорганизации структуры аппаратов полномочных представителей, обеспечивающих их деятельность: упразднены должности первых заместителей полномочных представителей, из структуры аппаратов исключены окружные инспекции Главного
1 Указ Президента Российской Федерации от 25 марта 2004 г. № 400 «Об Администрации Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 13. Ст. 1188.
Указ Президента Российской Федерации от 6 апреля 2004 г № 490. «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1395.
контрольного управления, структурными подразделениями аппаратов полномочных представителей стали департаменты, а сами аппараты были наделены статусом управления Администрации Президента Российской Федерации.
На современном этапе, с вступлением в силу Указа Президента Российской Федерации от 27.12.2004 года № 1603 «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации»,1 сфера деятельности института полномочных представителей в федеральных округах расширилась. Согласно Указу кандидатуры на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации представляются Президенту России Руководителем Администрации Президента Российской Федерации. В свою очередь предложения по представленным кандидатурам вносятся Руководителю Администрации Президента Российской Федерации полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе, в пределах которого расположен соответствующий субъект Российской Федерации. При этом учитываются их авторитет и деловая репутация, опыт публичной (государственной и общественной) деятельности, а также результаты предварительных консультаций с общественными объединениями соответствующего субъекта Российской Федерации. Как правило, по каждой кандидатуре полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе ведутся конструктивные переговоры с законодательным (представительным) органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и его депутатами.
Первый опыт проведения консультаций с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации уже имеется. Так, в октябре 2006 года полномочным представителем Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе Д.Н.Козаком были проведены консультации с руководителями фракций Государственного Совета-Хасэ Республики Адыгея по кандидатурам на должность высшего должностного лица Республики Адыгея и внесены соответствующие предложения Руководителю Администрации Президента Российской Федерации.
По мнению автора, наделение полномочных представителей данными полномочиями, несомненно, повысило их статус и влияние на состояние политической ситуации в регионах.
В целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, повышения эффективности института полномочных представителей Президента Рос-
1 Указ Президента Российской Федерации от 27.12.2004 года № 1603 «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 52 (часть 2). Ст.5427
сийской Федерации в федеральных округах в 2005 году были образованы советы при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах (за исключением Южного федерального округа)1. Членами совета по должности являются высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, входящих в состав соответствующего федерального округа, а также представитель Министерства регионального развития Российской Федерации и заместитель Генерального прокурора Российской Федерации по федеральному округу.
Таким образом, наблюдается тенденция дальнейшего развития взаимодействия полномочных представителей и руководителей субъектов Российской Федерации на окружном уровне, способствующая решению комплексных региональных проблем, в том числе вопросов социально-экономического развития.
Следует отметить, что сложившаяся ситуация в Южном федеральном округе отличается своеобразием. Это: проводившаяся в течение ряда лет контртеррористическая операция, ликвидация последствий осетино-ингушского конфликта 1992 года, рост национального и религиозного самосознания, сокращение численности русскоязычного населения в северокавказских республиках, проблемы миграции, наличие межэтнических конфликтов и, конечно же, низкий уровень жизни населения и социально - экономического положения отдельных субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа.
Так, по данным Министерства финансов Российской Федерации, по итогам 2005 года все субъекты Российской Федерации, находящиеся в пределах Южного федерального округа, являлись дотационными. Доля безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в доходах составила в Республике Ингушетия -90,4%; Чеченской Республике - 86,9%; Республике Дагестан - 79,1%; Кабардино-Балкарской Республике - 65,2%.
Полагаем, что сфера деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе должна включать в себя разработку предложений по введению особого порядка управления на отдельных территориях, предусматривающего перевод традиционно дотационных субъектов Федерации на казначейскую систему исполнения бюджета. Такая система дает возможность перейти от практики авансирования расходов к прямому их финансированию на счетах контрагентов и может быть реализована посредством создания расчетно-клиринговых центров, функционирующих на базе региональных отделений федерального казначейства.
1 Указ Президента Российской Федерации от 24.03.2005 г. № 337 «О советах при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах». // СЗ РФ. 2005. № 13. Ст.1139
Не случайно Президентом РФ В.В. Путиным 20 сентября 2006 года подписан Указ № 999 «О Комиссии по вопросам улучшения социально-
л
экономического положения в Южном федеральном округе»1.
Комиссия является координационным органом, обеспечивающим взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований при решении проблем социально-экономического развития субъектов Российской Федерации в Южном федеральном округе.
Состав Комиссии утверждается Президентом Российской Федерации. Председателем Комиссии является полномочный представитель Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе. В соответствии с Указом в состав комиссии включены все руководители субъектов Российской Федерации, расположенных в пределах Южного федерального округа, 11 федеральных министров, представители Администрации Президента Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации.
К основными задачами Комиссии относятся:
разработка предложений по совершенствованию механизмов, обеспечивающих повышение эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по социально-экономическому развитию субъектов Российской Федерации в Южном федеральном округе;
обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, их взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований при решении проблем улучшения социально-экономического положения в Южном федеральном округе;
разработка мер по устранению причин и условий, способствующих совершению преступлений и иных правонарушений в сфере экономики;
подготовка предложений по повышению эффективности финансовой и бюджетной политики в отношении субъектов Российской Федерации в Южном федеральном округе.
Комиссия для решения своих задач:
рассматривает разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по проектам нормативных правовых актов Российской Федерации, касающихся вопросов социально-экономического и общественно-политического развития субъектов Российской Федерации в Южном федеральном округе, и вносит в установленном порядке предложения по урегулированию таких разногласий;
1 Указ Президента Российской Федерации от 20.09.2006 г. № 999 «О Комиссии по вопросам улучшения социально-экономического положения в Южном федеральном округе» // СЗ РФ. 2006. № 39, Ст. 4036.
рассматривает проекты нормативных правовых актов Российской Федерации, определяющих объемы и целевое назначение средств федерального бюджета, выделяемых на оказание финансовой помощи субъектам Российской Федерации в Южном федеральном округе, а также объемы и целевое назначение инвестиций, направляемых в указанные субъекты Российской Федерации в соответствии с федеральными целевыми программами и инвестиционными программами субъектов естественных монополий, утверждаемыми Правительством Российской Федерации;
заслушивает на своих заседаниях руководителей федеральных органов исполнительной власти, входящих в состав Комиссии, руководителей их территориальных органов, а также органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в Южном федеральном округе.
Таким образом, Комиссия может не согласовывать свои решения с местными органами власти, вправе издавать акты федеральных органов исполнительной власти, руководители которых входят в состав Комиссии. Более того, если решение принято, то оно не будет требовать дополнительного согласования и рассмотрения в установленном порядке с министерствами, руководители которых входят в Комиссию.
По нашему мнению, Комиссия не будет подменять собой правительства субъектов Российской Федерации, расположенных в пределах Южного федерального округа; ее работа будет способствовать усилению контроля за расходованием бюджетных средств, в первую очередь в высокодотационных субъектах Федерации. Аналогичной Комиссии с указанными полномочиями не образовано ни в одном из федеральных округов.
Полагаем, что в случае достижения положительного результата, опыт Комиссии может быть применим и в других федеральных округах.
Принимаемые в последнее время решения на федеральном уровне можно охарактеризовать как проявление нового этапа в развитии российского федерализма. Это говорит о том, что в России идет настойчивый практический поиск такой модели федеративных отношений, которая смогла бы обеспечить последовательное преодоление еще частично сохранившихся противоречий федерального и регионального законодательства, территориальную целостность государства, признание экономической и политической приоритетности социальной сферы как важнейшего фактора создания основ реальной Федерации1.
В заключение отметим, что введение института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах позволило в короткий срок восстановить государственное управление, обеспечить единство правового и экономического пространства, усилить финансовый контроль, кадровую селекцию. Полномочные представители были выведены из-под влияния руководителей регионов, стали действительно независимыми и самостоятельными в своих действиях, представ-
1 Ивайловский Д.А. К вопросу о новом этапе развития российского федерализма. //Конституционное и муниципальное право. 2006. № 6.
ляя интересы центра в регионах (в отличие от полномочных представителей в субъектах Российской Федерации).
Вследствие образования института полномочных представителей Президента России в федеральных округах повысилась эффективность управления регионами из столицы, более результативной, с точки зрения защиты федеральных интересов, стала работа федеральных представительств на местах. С помощью института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах удалось сконцентрировать усилия территориальных органов федеральной исполнительной власти на эффективном исполнении федеральных полномочий, оптимизировать контроль их деятельности. Под федеральные округа «выстроены» территориальные органы власти, что является основой проведения целостной политики в отношении регионов.
Как было верно отмечено А.А.Пановым, создание федеральных округов - важный фактор межрегиональной интеграции в экономической сфере, открывший широкие возможности для развития субъектов Федерации и установления экономических отношений округов. Институт полпредов служит дополнительным средством преодоления межрегиональных противоречий и разрешения конфликтов, возникающих между территориальными структурами федеральных органов исполнительной власти и органами власти субъектов Федерации1.
Система федеральных округов объективно необходима для оптимизации территориально-государственного строительства в России, рассчитанного на длительное время. При этом она, безусловно, нуждается в собственной, «внутренней» оптимизации.
Федеральные округа в перспективе могут стать административной и территориальной структурой, на уровне которой возможна организация эффективной системы управления регионами и решение всего комплекса проблем государственной политики в области регионального развития.
По мнению Н.М. Добрынина, опыт построения федеральных округов «будет надежной платформой для укрупнения субъектов Российской Федерации, унификации их правового статуса согласно предлагаемой нами концепции»2. Суть же концепции в «новой модели федерализма», при которой субъекты Федерации равновесны и самодостаточны.
В то же время анализ деятельности полпредов на современном этапе убеждает, что они не призваны подменять органы государственного управления в субъектах Российской Федерации.
Главное в деятельности полномочных представителей - это решение задач стратегического значения, осуществление контрольных функций. Правовой статус полпредов предоставляет им широкие возможности для совершенствования внутренней и внешней политики государства, для
1 Панов А.А. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах: особенности правового статуса и перспективы развития // Консультант Плюс, 2006.
2 Добрынин Н.М. Федерализм: историко-методологические аспекты. Новосибирск, 2005.С. 272.
проведения линии Президента России в регионах, а значит, для оптимизации всей системы государственного управления.
Учитывая существенные изменения, внесенные в осуществление федеративных отношений в Российской Федерации формированием федеральных округов и деятельностью полномочных представителей Президента России в федеральных округах, урегулирование связанных с этим вопросов только лишь указами Президента Российской Федерации, как представляется, не вполне отвечает их значимости и объективно нуждается в законодательном регулировании. В целях более точного определения правового статуса полномочных представителей Президента России и дальнейших направлений, проводимых в стране реформ, связанных с созданием федеральных округов, необходимо выработать законодательную базу в этой сфере.
Одна из самых актуальных в настоящее время проблем, связанных с полномочными представителями Президента, заключается в необходимости дальнейшего существования данного института. Если данный институт будет устойчиво развиваться и далее, то необходимы вышеизложенные меры по законодательному урегулированию правового статуса полномочных представителей Президента России в федеральном округе.
Однако в прессе неоднократно высказывались предположения, что «упразднить полномочных представителей могут гораздо раньше, чем главы регионов станут «избираться по представлению президента»1. Основанием таких предположений является вопрос о рациональности существования полномочных представителей, если в субъектах Российской Федерации будут действовать высшие должностные лица субъектов Федерации, кандидатуры для утверждения которых предлагает Президент России. Об этом же говорят многие политики и эксперты. Так, например, Александр Вешняков настаивает, что «это будет осуществлено только тогда, когда закончатся полномочия избранных губернаторов и можно будет говорить о завершении переходного периода в изменении системы выборов. Не исключаю, что со временем в этом виде институт полпредов президента уже не будет требоваться»2. Таким образом, если институту полномочных представителей придается временный, антикризисный характер, то следует согласиться с Н.М. Добрыниным, что полномочные представители Президента России «в стабильные периоды - это инструмент контроля, координации, кадровой селекции и сбора информации; в кризисные периоды - это нерв административной машины, инструмент проведения директивы главы государства непосредственно на места»3.
Однако новый порядок замещения должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации был обжалован в Конституционном Суде Российской
1 См.: Тропкина О. Полпредам пора собирать чемоданы // Известия. 2004. 15.окт.
2 Там же.
Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003. С. 62.
А
Федерации.1 Если бы Конституционный Суд принял решение о неконсти-туционности указанного порядка, то указанные выше позиции не имели бы оснований. Однако существующий порядок признан соответствующим Конституции России, следовательно, дискуссия продолжится.
Таким образом, полагаем, что если институт полномочных представителей Президента России в федеральных округах, равно как и создание данных округов, выступал временной антикризисной мерой, то после разрешения дела о конституционности порядка замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации данный институт, вероятно, прекратит свое существование в обозримый период времени2. Однако представляется, что функции института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральном округе не сводятся к преодолению кризисных тенденций в осуществлении государственной власти на краткосрочный период, следовательно, предполагается постоянная координационная деятельность данных представителей, и правовой статус полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральном округе в целях повышения эффективности их деятельности необходимо определить законодательно.
1 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21.12.2005 № 13 -П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2006. № 1.
2 Чертков А.Н., Плюгина И.В. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах // Право и политика. 2006. № 2.
