CC BY
75
УДК 321.01:321.7
А. В. Петухов
ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МОДЕРНИЗАЦИИ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ЦЕНТРА И СУБЪЕКТОВ РФ В УСЛОВИЯХ КРИЗИСА РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ1
В статье рассмотрена проблема реформирования системы взаимоотношений центра и субъектов РФ в условиях политической модернизации российского государства.
Общепризнано, что «дефицит государственной власти представляет самую серьезную политическую проблему переходного периода, когда ее новая социальная база еще только формируется, а баланс политических сил, представляющих новые и старые структуры, весьма подвижен» [1], не говоря уже
о том, что сама трансформация системы государственного управления приводит к ее дезорганизации по всей вертикали. Это, в свою очередь, является результатом объективно существующей оппозиции центра и периферии. Данная оппозиция особенно выражена в переходный период развития общества. Как правило, региональные элиты не упускают возможности использовать ослабление власти центра для расширения своих властных полномочий.
В России переход от тоталитарно-унитарной системы власти советского периода к федеральной без изменения ее политической культуры привел фактически только к перераспределению власти по вертикали и горизонтали, т.е. лишь к созданию такого баланса между властными элитами, который и простимулировал центробежные тенденции, в то время как такой интегрирующий фактор, как внутриэкономические связи, не действовал в силу своей неразвитости, а то и полного отсутствия. Значительное число субъектов в целях приобретения собственных дополнительных финансовых ресурсов стали отдавать предпочтение развитию внешнеэкономических связей. Причем в такой политике прослеживалась и определенная субъективная заинтересованность политических и экономических региональных элит, получавших личную выгоду от экспортных операций. В ряде случаев внешнеэкономическая деятельность шла вразрез с национальными интересами России или пониманием их центром. Отсутствие отработанных механизмов координации рыночной внешнеэкономической деятельности в системе «центр-субъект» благоприятствовало активизации центробежных тенденций.
В результате относительного снижения силовых возможностей центра, по сравнению с возросшей самостоятельностью субъектов, ослабла его интегрирующая функция не только в системе государственного управления. Положение усугубилось еще и тем, что центральные и значительная часть региональных элит имели различные идеологические ориентации. Более того, сам центр так и не смог сформировать ясной и принятой обществом национально-государственной идеологии. То есть идеологическая роль центра как консолидирующего института была не реализована в необходимом для этого объеме и качестве.
В то же время прежняя команда президента Б. Ельцина и парламентарии отдавали себе отчет в том, что процесс децентрализации государственной
1 Работа выполнена при финансовой поддержке гранта Президента РФ (МК-3675.2008.6). 112
власти в конце 1990-х гг. дошел до того опасного предела, после которого может начаться необратимый процесс атомизации политической системы и общества.
В июне 1999 г. Государственной Думой был принят важный Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», который призван более четко регламентировать процесс подписания договоров и соглашений между федеральным центром и субъектами федерации [2]. Он включает следующие положения:
1. Федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения (ст. 3 п. 1).
2. Не могут быть приняты федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, заключены договоры, соглашения, если принятие (заключение) указанных актов ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, ущемлению или утрате установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в Российской Федерации (ст. 3 п. 2).
3. В случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принимаемых по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, действуют положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных актов и федеральных законов (ст. 4).
4. По вопросам, отнесенным ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти (ст. 12 п. 1).
До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом (ст. 12 п. 2).
Важное значение имеют зафиксированные в законе механизмы и процедуры заключения договоров. Статья 13, в частности, устанавливает, что представленные в установленный срок органами государственной власти субъектов Российской Федерации предложения и замечания, касающиеся проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, подлежат
обязательному рассмотрению соответствующим комитетом Государственной Думы и принимаются либо отклоняются в установленном Регламентом Государственной Думы порядке. В случае, если органы государственной власти более чем трети субъектов Российской Федерации выскажутся против указанного проекта федерального закона в целом, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия с участием депутатов Государственной Думы и представителей органов государственной власти заинтересованных субъектов Российской Федерации.
6 октября 1999 г. президент Ельцин подписал Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» [3].
Наиболее существенными с точки зрения намерений по стабилизации государственной системы можно считать следующие положения данного закона:
- установление минимально обязательного набора демократических процедур выборов и функционирования государственной власти регионального уровня;
- закрепление на региональном уровне системы «сдержек и противовесов»;
- наделение региональных парламентов рядом полномочий (в том числе контрольных), повышающих их статус и усиливающих гарантии их самостоятельности по отношению к региональным администрациям;
- установление ряда ограничений в деятельности исполнительных органов власти субъекта РФ, важнейшим из которых является запрет избираться на пост высшего должностного лица субъекта РФ более чем на два срока;
- конкретизация конституционного положения о праве Президента РФ приостанавливать действие актов региональных администраций, а также наделение Президента правом входить в региональные парламенты с представлением о приведении конституций (уставов) субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ.
Однако наиболее важным обстоятельством, заставляющим рассматривать данный закон в качестве серьезного шага в сторону рецентрализации, явилось создание в его лице единого правового поля для деятельности региональных органов власти. Со вступлением закона в силу федеральный центр получил в свои руки важнейший инструмент регулирования, при помощи которого он с этого момента мог задавать направление процессам структурирования власти в субъектах, в том числе на пути преодоления последствий неуправляемой децентрализации.
Депутаты Государственной Думы стали инициаторами еще одного важного решения, ознаменовавшего начало пересмотра самих основ сложившейся системы взаимоотношений центра и субъектов России. По запросу группы депутатов Конституционный Суд 27 июня 2000 г. принял определение, в котором отменил положения конституций ряда республик (Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Коми, Северная Осетия-Алания, Татарстан), закрепляющие их суверенитет, статус в качестве субъектов международного права, верховенство республиканских законов над федеральными, право собственности этих республик на природные ресурсы. Несколько раньше аналогичное определение было вынесено в отношении республики Алтай.
Таким образом, Конституционный Суд РФ поставил точку в споре о носителе суверенитета, отказав в этом звании кому бы то ни было, кроме многонационального народа России. Конституционный Суд объявил недей-
ствительными положения Федеративного договора, «предусматривавшие суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновывать ограничения суверенитета РФ». Применение в отношении республик понятия «государство», содержащегося в ст. 5 ч. 2 Конституции РФ, «не отражает - в отличие от Федеративного договора от 31.03.1992 - признание государственного суверенитета этих субъектов РФ, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанного с факторами исторического, национального и иного характера» [4].
Следуя этому определению, ряд республик устранили из своих конституций все противоречия, указанные в определении Конституционного Суда. Федеральное руководство получило возможность восстановить суверенитет Федерации на территории России в полном объеме, а также окончательно устранить из отношений с республиками все рудименты договорного проекта федеративного строительства.
После победы на президентских выборах в марте 2000 г. В. В. Путиным был озвучен план проведения федеральной реформы. Подготовка пакета нормативно-правовых актов, знаменующих начало федеративной реформы, началась в администрации Президента РФ в апреле 2000 г.
Новая президентская команда, с одной стороны, решительно отказалась от идеи чрезмерной децентрализации, доминировавшей в руководящих установках ельцинского периода, а с другой - отвергла проект радикальной централизации, предлагавшийся рядом политиков и политических партий. Новая правящая команда взяла на вооружение третий подход - умеренной централизации государственной власти. Основные установки этого проекта в интерпретации путинской команды выглядят следующим образом:
- централизация федеральных органов власти;
- повышение управляемости и усиление эффективности института представителей Президента;
- вывод глав исполнительной и законодательной власти субъектов из верхней палаты Федерального Собрания;
- установление механизма ответственности выборных органов субъектов РФ и муниципальных образований.
Главные мероприятия федеративной реформы были предусмотрены в пакете президентских законопроектов, внесенных в Государственную Думу 19 мая 2000 г. В процесс обсуждения законопроектов при том, что в целом Дума была готова обсуждать вопросы об усилении интегрирующих позиций федерального центра, проявились и собственные подходы парламентариев. Причем ряд депутатов явно стремились защитить интересы региональных элит.
Законопроект «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» в первоначальном виде предполагал направление в верхнюю палату представителей от региональных парламентов с одной стороны и глав исполнительной власти по согласованию с региональными представителями - с другой. Ожесточенное сопротивление, оказанное законопроекту Советом Федерации, заставило президентскую сторону пойти на уступку, допустив единоличное назначение губернаторами своих представителей в верхней палате. И только благодаря жесткой позиции ряда депутатов Государственной Думы за региональными парламентами сохранилось право ставить вопрос об отклонении губернаторских кандидатур большинством в 2/3 голосов.
Закон «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», направленный на внедрение механизма федерального вмешательства, после принятия его Государственной Думой содержит в себе следующие наиболее существенные новации:
- право Президента распускать региональные парламенты и отрешать от должности высших должностных лиц субъектов РФ за неисполнение решений суда в случае, если оно повлекло за собой препятствия деятельности органов власти, нарушения прав человека или охраняемых законом интересов юридических лиц;
- право Президента по мотивированному представлению Генерального прокурора временно (до решения суда) отстранять от должности высших должностных лиц субъектов РФ в случае предъявления им обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления [3].
Данное положение закона вызвало наиболее острую критику со стороны депутатов, усмотревших в нем «карт-бланш» для политического произвола по отношению к губернаторам.
Закон «О внесении изменений и дополнений в закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» содержал базисное положение о праве региональных парламентов распускать представительные органы местного самоуправления и праве высших должностных лиц субъектов РФ отрешать от должности глав муниципальных образований (за исключением мэров столиц и административных центров, которых отрешает только Президент) за неисполнение решения суда об отмене нормативного правового акта, если такое неисполнение повлекло за собой нарушение прав человека или наступление иного вреда. Эти положения были подтверждены в новом Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 5 и 11 ст. 37) [5].
В числе первых результатов инициируемой центром реформы можно считать вступление в силу нормативных актов, направленных на следующее:
- создание условий для осуществления политических форм федерального контроля за деятельностью региональных и местных властей;
- появление в российском законодательстве института федерального вмешательства;
- высвобождение отдельных федеральных органов власти из-под контроля губернаторов.
Важным этапом реформирования взаимоотношений «центр-субъект» стало принятие Федерального закона РФ № 159-ФЗ от 11 декабря 2004 г. «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», направленного на внедрение механизма федерального вмешательства. Он содержит в себе следующие наиболее существенные положения: право Президента распускать региональные парламенты и отрешать от должности высших должностных лиц субъектов РФ за неисполнение решений суда в случае, если оно повлекло за собой препятствия деятельности органов власти, нарушения прав человека или охраняемых законом интересов юридических лиц и права Президента по мотивированному представлению Генерального прокурора временно (до решения суда) отстранять от должности высших должностных лиц субъектов РФ в случае предъявления им обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления [6].
Наиболее болезненными для российского государственного строительства являлись вопросы неисполнения законов Российской Федерации ее субъектами и необходимость разработки механизмов их ответственности за подобное неисполнение. Ответственность субъектов федеративных отношений за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей в сфере государственного управления и регулирования остается одной из наименее разработанных проблем. Отсутствие теоретически обоснованной и адекватно применяемой в государственной практике концепции ответственности субъектов федеративных правоотношений препятствует выполнению поставленных перед современной Россией задач государственного строительства. «В условиях игнорирования властями ряда субъектов Федерации ее требований и законных интересов Федерация вынуждена прибегать к использованию принудительных мер обеспечения государственного, экономического и правового единства страны» [7].
Обращение к мерам федерального принуждения вполне допустимо и является необходимым правовым инструментом в том случае, когда такие меры предварительно прописаны в конституционном законодательстве и все субъекты федеративных правоотношений осведомлены о возможных инструментах правового воздействия. Исходным положением следует признать безусловное право Федерации на применение всего комплекса мер по защите своего государственного, экономического и правового единства. Однако при неразработанности механизмов регулирования федеративных отношений любые, даже самые целесообразные и оправданные действия Федерации и ее властей по защите интересов единой государственности могут быть расценены и зачастую расцениваются как внеправовые. Это неоднократно отмечал и Президент Российской Федерации В. В. Путин, говоря о необходимости введения в России института федерального вмешательства.
Конституция РФ и конституционное законодательство в целом не предусматривают механизмов федерального вмешательства (интервенции) в дела субъектов Федерации. Вместе с тем прерогативы Президента РФ, закрепленные в ряде статей Конституции РФ, дают возможность осуществления федерального вмешательства в целях пресечения попыток субъекта Российской Федерации выйти из-под контроля Федерации. Речь идет о своего рода «скрытых» прерогативах Президента РФ по охране суверенитета и государственной целостности, предусмотренных ч. 4 ст. 71, ч. 2 ст. 78, ст. 80, ст. 82,
ч. 1 ст. 87, ч. 3 ст. 90 Конституции РФ.
Применение режима чрезвычайного положения в Российской Федерации предусмотрено Федеральным конституционным законом от 30 мая
2001 г. «О чрезвычайном положении» (с изменениями от 30 июня 2003 г.,
07 марта 2005 г.) и Законом РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. (действует с изменениями от 25 декабря 1992 г., 24 декабря 1993 г., 25 июля 2002 г.,
2 марта 2007 г.). В соответствии с ныне действующим законодательством чрезвычайное положение устанавливается указом Президента РФ с незамедлительным извещением об этом Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания (ст. 88 Конституции РФ). В соответствии с Конституцией России чрезвычайное положение на всей территории Федерации и в ее отдельных местностях вводится в порядке, установленном федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 56).
Вопреки распространенному мнению введение чрезвычайного положения не инструмент подавления демократии, но демократический механизм поведения государства в условиях реальной опасности конституционному строю и правопорядку на всей территории страны или ее части.
Конституции различных государств, закрепляющих принципы федерализма в своем государственном устройстве, предоставляют право осуществления федерального вмешательства в дела субъектов Федерации президентам или иным институтам федеральной исполнительной власти. В современной России подобный институт не предусмотрен, но существуют механизмы прямого президентского правления в случае возникновения в результате антиконституционных действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации непосредственной угрозы суверенитету, государственной и территориальной целостности Российской Федерации. Так, 8 июня 2000 г. Указом Президента РФ на территории Чеченской Республики была введена временная система органов исполнительной власти в ЧР, главой администрации был назначен А. Кадыров. По сути, было принято решение об установлении режима прямого президентского правления [8]. Правовой режим института прямого президентского правления нуждается в своем определении, что желательно закрепить в специально подготовленном федеральном законе.
Обязанность руководителей и иных должностных лиц субъектов Федерации, которые представляют как исполнительные, так и законодательные органы власти, - соблюдать требования федеральной Конституции и федеральных законов. Поэтому возможность применения к ним мер ответственности вплоть до отрешения от занимаемых должностей - один из важнейших инструментов обеспечения соответствия решений органов власти и управления субъектов Федерации федеральному законодательству. Это нашло отражение в изменениях и дополнениях к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 29 июля 2000 г. Статья 29.1 данного закона предусматривает такие меры ответственности, как предупреждение руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, выносимое Президентом Российской Федерации, отрешение его от должности, отстранение от должности в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления, и рассматривает порядок применения мер ответственности [3].
Издание субъектами Федерации, их органами власти и управления нормативно-правового акта, противоречащего федеральной Конституции и федеральному законодательству, можно рассматривать как правонарушение в сфере правотворчества и правоприменения в результате злоупотребления своим правом издавать нормативно-властные решения. Следовательно, подобное правонарушение должно повлечь за собой привлечение к ответственности лиц, его совершивших. Последствия для самого акта должны состоять в его отмене, а в отношении должностных лиц и органа, издавшего этот акт, - в привлечении их к ответственности, как того требует действующее законодательство.
В соответствии с ч. 2 ст. 85 Конституции РФ Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов
Федерации в случае их противоречия федеральной Конституции и законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод граждан. Предложения о приостановлении актов органов исполнительной власти субъектов РФ Президенту РФ вносит Правительство РФ. Окончательное решение по восстановлению действия оспариваемого акта либо признанию его утратившим силу принимает суд.
13 мая 2000 г. Президент подписал Указ № 849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе», который открыл новый этап в процессе построения нового баланса в системе федеральных отношений государства [9]. Согласно данному Указу, на территории страны образовано семь федеральных округов. Президент России, введя институт полпредов в федеральных округах, использовал свои конституционные полномочия, в соответствии с которыми он формирует Администрацию Президента РФ и назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ (пп. «и» и «к» ст. 83 Конституции РФ).
Что касается создания института полномочных представителей Президента в федеральных округах, то центр с их помощью пытался решить следующие основные задачи: приведение законодательства субъектов Федерации в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством; проведение через полпредов необходимых антикризисных мероприятий, предотвращающих техногенные катастрофы и социальные катаклизмы; проведение в субъектах назревших и не всегда популярных социальноэкономических реформ; «чистка» региональных органов власти; в перспективе укрупнение субъектов Федерации на базе федеральных округов; развитие межрегиональной интеграции. Наибольшего успеха полпреды добились в приведении в соответствие регионального законодательства с федеральным, фактически можно говорить о восстановлении единого правового пространства Российской Федерации.
Все эти действия знаменуют собой определенную тенденцию рецентрализации государственной власти, возникшую в связи с попытками пересмотреть итоги процесса обвальной децентрализации. Разумеется, этих действий еще недостаточно для того, чтобы констатировать окончательный переход России к новой модели федеративных отношений.
Проводящаяся ныне в нашей стране линия на укрепление вертикали государственной власти, несомненно, заслуживает в целом поддержки. Но, последовательно проводя эту линию, необходимо всегда помнить, что укрепление вертикали власти в федеративном государстве должно проводиться иными путями и в иных пределах, нежели в государстве унитарном. Субъекты Федерации в них не могут низводиться до уровня самоуправляющихся административно-территориальных и политико-территориальных автономий в унитарном государстве.
Список литературы
1. Гордон, Л. А. Развилки и ловушки переходного периода / Л. А. Гордон, Н. М. Плискевич // Полис. - 1994. - № 4. - С. 78-86.
2. ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» от 24 июня 1999 г. № 119 // Российская газета. - 1999. - 30 июня.
3. ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» 6 октября 1999 г. (с изменениями от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г., 7 мая, 24 июля, 11 декабря
2002 г., 4 июля 2003 г.) // Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 42. -Ст. 5005.
4. Постановление КС РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П // Российская газета. - 2000. -21 июня ; Определение КС РФ от 27 июня 2000 г. № 92-О от 17 июля 2000 г. // Собрание законодательства РФ. - 2000. - № 29. - Ст. 3117.
5. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 6 октября 2003 // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.
6. ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ // Российская газета. -2004. - 13 декабря.
7. Барциц, И. Н. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер / И. Н. Барциц // Государство и право. - 2001. - № 5. -С. 21-30.
8. Указ Президента РФ «Об организации системы органов исполнительной власти в Чеченской Республике» (с изменениями от 19 января 2001 г., 16 мая 2002 г., 6 ноября 2002 г.) // Российская газета. - 2000. - 10 июня.
9. Указ Президента РФ. О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе от 13 мая 2000 года: указ Президента РФ // Российская газета. - 2000. - 16 мая.
