CC BY
166
A.I. Tsyretorov
Plenipotentiary of the President of the Russian Federation in a Federal District:
Institutional Updating
The basic turning points of the evolution of the institution of Plenipotentiaries of the President of the Russian Federation in administrative-territorial units are presented. The current regulatory changes related to the institution of Plenipotentiaries of the President of the Russian Federation in federal districts are analyzed.
Key words and word-combinations: the Plenipotentiary of the President ofthe Russian Federation, efficiency of state administration, federal district.
Представлены основные поворотные моменты эволюции института полномочных представителей Президента РФ в административно-территориальных образованиях России. Проанализированы актуальные нормативные изменения, касающиеся института полномочных представителей Президента РФ в федеральном округе.
Ключевые слова и словосочетания: полномочный представитель Президента РФ, эффективность государственного управления, федеральный округ.
УДК 342.519 ББК 67.400.612
А.И. Цыреторов
ПОЛНОМОЧНЫЙ
ПРЕДСТАВИТЕЛЬ
ПРЕЗИДЕНТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ: ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ ОБНОВЛЕНИЕ
О.
Ч-^блаченная в соответствующие юри-дич ес кие формы специфика управления любым государством во все времена определялась такими его характеристиками, как размеры территории, национальный состав населения, состояние правовой системы и сложившиеся традиции. Вместе с тем, современный мир стремительно меняется, предлагая новые вызовы. В этой ситуации способность государственного аппарата адекватно реагировать на них напрямую влияет на авторитет страны и во многом обусловливает уровень ее развития [1, с. 6]. Иными словами, качество государственного управления предопределяет возможности успешного решения актуальных социально-экономических и общественно-политических задач, стоящих перед обществом и государством.
Одной из фундаментальных целей государственного управления в Российской Федерации является сохранение исторически сложившегося государственного единства страны [2, с. 3]. Ключевую роль в этом играет глава государства, наделенный соответствующими конституционными полномочиями, в исполнении которых ему содействуют полномочные представители Президента РФ в территориальных образованиях Российской Федерации (в настоящее время - полномочные представители Президента РФ в федеральных округах).
Начало институту было положено Указом Президента РСФСР «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» [3]. Компетенция представителей Президента не была исчерпывающе детализирована в документе. Кроме того, учрежденный институт представителей не был по своей правой природе однороден и включал в себя представительства Президента РСФСР в республиках и представителей на местах. Дифференциация по кругу полномочий и функциям была связана с правовой природой субъекта, в котором осуществлялось представительство.
В субъектах - республиках были учреждены представительства Президента РСФСР, на которых возлагалось обеспечение взаимодействия высших органов исполнительной власти РСФСР и республик в составе РСФСР. Представительства Президента РСФСР в республиках в составе РСФСР возглавлялись соответствующими постоянными представителями Президента РСФСР. В других административно-территориальных образованиях были учреждены представители на местах. На них было возложено осуществление координации деятельности органов исполнительной власти РСФСР и соответствующих краев, областей, автономных областей, автономных округов, городов Москвы и Ленинграда.
Таким образом, определенный период своего существования институт включал в себя различающиеся структуры, что, с одной стороны, в какой-то мере воплощало дифференцированный подход, учитывающий «местную специфику», а с другой - отчасти было результатом уступок органам государственной власти субъектов. Подобная ситуация, на наш взгляд, отражала дискриминацию по отношению к субъектам, не являющимся республиками.
К слову, ярким проявлением подобной дискриминации был различный набор полномочий представителей Президента по отношению к органам государственной власти субъектов РФ. Так, к примеру, в соответствии с Указом Президента РФ «О представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге» [4] представитель Президента был вправе осуществлять контроль за деятельностью органов исполнительной власти по выполнению указов и распоряжений Президента РФ на соответствующей территории.
В отличие от представителей Президента в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге представители в республиках не обладали подлинно контрольными полномочиями. Контрольная функция представительств в республиках была весьма условной, урезанной и выражалась в соответствии с распоряжением Президента РСФСР «Об утверждении временного положения о представительствах Президента РСФСР в республиках в составе РСФСР» [5] в праве внесения мотивированных представлений в органы власти республики в случае принятия ими актов, противоречащих федеральному законодательству или ущемляющих конституционные права и свободы граждан. Кроме того, представители могли участвовать в деятельности органов государственной власти и управления краев, областей, автономной области, автономных округов РСФСР, для представительств в республиках реализация этого правомочия была осложнена необходимостью прохождения процедуры согласования этого вопроса с органами государственной власти и управления республики в составе РСФСР.
Унификация института представительства главы государства в административно-территориальных образованиях страны была осуществлена Указом Президента РФ «О внесении изменений и дополнений в Указ Президента Российской Федерации «О представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге» [6]. Правовой статус представителей главы государства в российских территориях был преобразован - они становились полномочными представителями Президента РФ в субъектах РФ.
Логичным продолжением этого шага стало издание Указа «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации» [7]. Такая, казалось бы, чисто формальная замена одного термина (субъект Федерации) на другой (регион) существенно расширяла возможности применения института: глава государства теперь имел возможность юридически безупречно назначить своего представителя в отдельный субъект или в группу субъектов Федерации. Это значительно расширяло его возможности осуществлять контрольные или управленческие функции непосредственно в территориях России. Попутно заметим, что «регионы», как территориально очерченная сфера деятельности полномочного представителя Президента РФ, предвосхитили собой впоследствии образованные «федеральные округа».
Указом Президента РФ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» [8] институт полномочных представителей Президента РФ в регионах Российской Федерации был преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Заявленной целью преобразования явилась необходимость повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти, совершенствования системы контроля за исполнением их решений. Однако несомненно, что современное состояние института полпредов есть результат взятого властью курса на централизацию государства, в первую очередь в сфере федеративных отношений.
Существующий на сегодняшний день институт полномочных представителей Президента РФ в территориях определяется нами как унифицированный, единообразный. Деятельность всех полпредов регламентирована одними и теми же нормами, не было каких-либо специальных положений, делающих исключения из правил. Возможно, что закрепление особых полномочий для отдельных полпредов внесло бы ряд неясностей, запутывало управленческие воздействия и, кроме того, нарушало бы конституционный принцип равноправия субъектов.
В то же время субъекты, входящие в состав федеральных округов, различны по своим экономическим, социальным, национальным и другим признакам, что обусловливает необходимость особых полномочий, позволяющих осуществлять полпредам деятельность с учетом «местной специфики» при наличии соответствующего инструментария. Вплоть до недавнего времени таковой возможности не представлялось.
Эволюция института полпредов Президента РФ в федеральных округах пошла по интенсивному пути - через усложнение субъекта управления. Указом
Президента РФ [9] был создан Северо-Кавказский федеральный округ, в котором полномочный представитель главы государства получил должность Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации [10, с. 2]. Таким образом, возникла единственная в своем роде ситуация, когда одно и то же должностное лицо имеет одновременно статус и вице-премьера, и полномочного представителя главы государства в федеральном округе.
По своему наполнению полномочия Правительства РФ и полпредов главы государства в федеральных округах в области реализации внутренней политики весьма близки. Именно это и стало, по нашему мнению, определяющей предпосылкой произведенных институциональных новаций. В контексте конституционного принципа единства системы государственной власти это может иметь далеко идущие последствия.
Президентский полпред в своей обновленной ипостаси фактически являет собой симбиоз двух важнейших государственных институций - президентства и правительства. Д.А. Медведев назвал полномочия своего северокавказского представителя «уникальными» [11, с. 2]. Уникальность здесь очевидна: в руках этого чиновника оказываются реальные рычаги управления, способствующие реализации финансово-экономической политики в округе, подкрепленные знанием специфики региона.
Заместитель Председателя Правительства РФ и полномочный представитель Президента в одном лице, обладая правом решающего голоса в заседаниях Правительства РФ, участвует в реализации широкого круга полномочий в сфере экономики, бюджетной, финансовой политики. Функция полномочного представителя по контролю за реализацией федеральных программ в федеральном округе теперь подкрепляется возможностью непосредственного участия в формировании федеральных целевых программ и внесении в них необходимых корректив, в том числе касательно развития отдельных регионов.
Функции полномочного представителя в отношении федеральных органов власти в округе выходят на качественно новый уровень, поскольку полномочный представитель Президента РФ, имеющий ранг Заместителя Председателя Правительства РФ, теперь имеет возможность не просто координировать или контролировать деятельность исполнительных органов. В соответствии со ст. 25 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» [12] он может непосредственно руководить ими, давая поручения, обязательные к исполнению.
Интенсифицируются контрольные полномочия в сфере исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ в федеральном округе в связи с возможностью непосредственного участия в деятельности Правительства РФ по отмене актов федеральных органов исполнительной власти или приостановлению их действия.
Между тем такая функция представителя, как согласование кандидатур для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом РФ, Правитель-
ством РФ или федеральными органами исполнительной власти, в определенной мере упрощается. С этой позиции весьма любопытно, как будет организована она в свете того, что один и тот же человек будет согласовывать кандидатуру и в какой-то мере участвовать в назначении на должность.
В целом для института представителя главы государства характерна тенденция к смещению приоритета от надзора в сторону административно-властной деятельности [13, с. 28], и, как видим, она воплощается в жизнь, причем нельзя не отметить неординарности того способа, с помощью которого была разрешена проблема наделения полномочных представителей дополнительными полномочиями.
Возникает, однако, парадоксальная ситуация: наделение полномочных представителей дополнительными полномочиями, с одной стороны, является очередным усилением «вертикали власти», но с другой - в некоторой степени размывает саму идею «вертикали власти». Дело в том, что полномочный представитель Президента РФ, являющийся в то же время Заместителем Председателя Правительства РФ, иерархически будет подчинен не только Президенту, но и Председателю Правительства РФ.
Резюмируя изложенное, следует подчеркнуть, что проанализированная новелла ознаменовала собой новый, только зарождающийся этап эволюции полномочных представителей Президента РФ в федеральном округе. То, насколько эффективен будет симбиоз, покажет практика, что обусловливает актуальность дальнейших исследований. Тем не менее нельзя не заметить, что из всех способов диверсификации института этот, по нашему мнению, единственный, не идущий вразрез с положениями Конституции РФ, закрепляющими равноправие субъектов РФ между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
Библиографический список
1. Андреева Ю.А. Условия повышения эффективности управления Российским государством // Вестник ПАГС. 2008. № 4 (17). С. 6.
2. Панов А.А. Президент Российской Федерации как гарант государственного единства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
3. О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР: Указ Президента РСФСР от 22 авг. 1991 г. N° 75 // Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 34. Ст. 1146.
4. О представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге: Указ Президента РФ от 5 февр. 1993 г. № 186 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 6. Ст. 481.
5. Об утверждении временного положения о представительствах Президента РСФСР в республиках в составе РСФСР: распоряжение Президента РСФСР от 2 сент. 1991 г. № 34-РП // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации.1991. № 12.
6. О внесении изменений и дополнений в Указ Президента Российской Федерации от 5 февраля 1993 г. № 186 «О представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге»: Указ Президента РФ от 17 янв. 1995 г. № 53 // СЗ РФ. 1995. № 4. Ст. 282.
7. О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации: Указ Президента РФ от 9 июля 1997 г. № 696 // СЗ РФ. 1995. № 4. Ст. 282.
В.В. Пиунова
8. О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе: Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 // СЗ РФ от 15 мая 2000 г. № 20. Ст. 2112.
9. О внесении изменений в перечень федеральных округов, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849, и в Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных округов исполнительной власти»: Указ Президента РФ от 19 янв. 2010 г. // Рос. газ. 2010. 21 янв.
10. О Заместителе Председателя Правительства Российской Федерации и полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе: Указ Президента РФ от 19 янв. 2010 г. № 83 // Рос. газ. 2010. 21 янв.
11. Елков И. На Кавказ // Рос. газ. 2010. 21 янв.
12. О Правительстве Российской Федерации: Федер. конст. закон от 17 дек. 1997 г. № 2-ФКЗ (в ред. от 22 июля 2010 г. № 4-ФКЗ) // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
13. Сыскова И.В. Становление, развитие и функциональное содержание института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе: дис. . канд. юрид. наук. М., 2004.
V.V. Piunova Management Culture of Municipal Employees as a Condition for the Effectiveness of Municipal Management
The history and the typology of the concept of managerial culture, represented in the study of domestic and foreign social scientists are considered. Intrinsic characteristics of the personal management culture are defined.
Key words and word-combinations: society, management, management culture.
Рассматриваются история и типологии понятия <управленческая культура», представленные в исследованиях отечественных и зарубежных ученых-социологов. Определяются сущностные характеристики личностной управленческой культуры.
Ключевые слова и словосочетания: общество, управление, управленческая культура.
УДК 33 ББК 60.8
В.В. Пиунова
УПРАВЛЕНЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА
МУНИЦИПАЛЬНЫХ
СЛУЖАЩИХ КАК УСЛОВИЕ
ЭФФЕКТИВНОСТИ
МУНИЦИПАЛЬНОГО
УПРАВЛЕНИЯ
Еопрос эффективности муниципального управления в Российской Федерации на современном этапе насколько актуален, настолько и сложен. Измерение и оценка эффективности муниципального управления необходима, так как это позволяет определить условия достижения целей муниципального управления, проанализировать процессы принятия и реализации управленческих решений, выявить степень управляемости муниципального сообщества, установить соответствие затраченных ресурсов и полученных результатов, прогнозировать дальнейшее развитие местного самоуправления на определенной территории.
