CC BY
12Р.Г. Апресян ПОЛИТИЧЕСКАЯ ЭТИКА В КАНАДЕ (по материалам ресурсов Интернета)
В октябре 2002 года руководители трех оппозиционных партий Канады - Канадского Союза, Квебекского блока и Новой демократической партии - выступили с заявлением, в котором говорилось, что в случае, если в регламент о советнике по этике (Ethics Counselor) не будут внесены изменения, они не примут ни одну из новых кандидатур на этот пост. Оппозиционные партии протестовали таким образом против того, что советник по этике назначался премьер-министром и представлял свои доклады только ему. Они же настаивали на том, чтобы советник по этике докладывал только членам парламента. В сложившейся ситуации они видели нарушение тех обещаний, которые премьер-министр Жан Кретьен, лидер либеральной партии, делал в ходе своей предвыборной кампании 1993 года: тогда он настаивал на независимости советника по этике от правительства и его подотчетности парламенту. Критическим нападкам по этическим соображениям был подвергнут этический режим, возникший и утвердившийся при либералах и благодаря либералам.
Заявление оппозиционных партий было наиболее выразительной частью широкого общественного критического обсуждения сложившегося в 1990-е годы в Канаде этического режима. Между тем именно либеральная партия, хорошо осознавая, насколько избиратели разочарованы в демократических институтах и сколь глубоко их недоверие к правительству, включила в свою предвыборную платформу избирательной кампании 1993 года ряд обязательств этико-политического характера.
Практические этико-политические перемены, инициированные лейбористами после прихода к власти, имели известные интеллектуальные и нормативные предпосылки. Этические проблемы публичной политики стали обсуждаться в Канаде уже в 1980-х годах. Тогда же, в 1984 году, был принят первый вариант "Кодекса конфликта интересов". Однако вплоть до начала 1990-х годов этические проблемы публичной политики регули-
ровались административными средствами. Инициатива премьер-министра Жана Кретьена об утверждении поста советника по этике, реализованная в 1994 году, знаменовала существенный прогресс в этой области.
В том же году был принят "Кодекс государственных служащих по разрешению конфликта интересов и порядку трудоустройства по истечении срока полномочий" (Conflict of Interest and Post-Employment Code For Public Office Holders), сокращенно - "Кодекс по разрешению конфликта интересов" (Conflict of Interest Code), или "Кодекс государственных служащих" (Public Office Holders' Code). В декабре 2003 года была принята новая версия Кодекса. В 1996 году был разработан и в марте 1997 года вступил в силу "Кодекс поведения лоббистов" (Lobbyists' Code of Conduct) - как этическое дополнение Акта о регистрации лоббистов (Lobbyists Registration Act) - обширного документа, регламентирующего порядок деятельности лоббистов и обеспечивающего ее последней для общества и для государства.
В эти же и последующие годы были приняты кодексы по разрешению конфликта интересов для министров, федеральных законодателей, а также регламенты, уточняющие действие кодексов, и утверждены должности, аналогичные федеральному советнику по этике, во всех канадских провинциях.
Таким образом, в течение десяти лет в Канаде сложился развитый этический режим, обеспечиваемый не только достаточной нормативной базой, но и действенными институтами.
Советник по этике
Как в Великобритании Комитет по стандартам в публичной сфере существует при правительстве, так и в Канаде должность советника по этике образована при правительстве под эгидой Тайного совета (Privy Council). С момента образования в 1994 году этот пост занимал высокопоставленный государственный служащий Говард Уилсон (Howard Wilson).
Советник по этике ответственен за исполнение Кодекса по разрешению конфликта интересов, который неофициально нередко называется "Кодекс поведения" ("Code of Conduct"). Этот документ рассматривается как основополагающий для публичных государственных служащих (public office holders). Предметом основного внимания советника по этике являются, главным образом, ситуации возможного конфликта интересов, а
также другие этические проблемы, связанные с принятием важных решений в федеральном правительстве. Поскольку политика в области государственной этики направлена в первую очередь на предотвращение конфликта интересов, от публичных государственных служащих требуется своевременно подавать декларации о доходах и расходах, касающихся себя, сво-ей(его) супруги(а), а также находящихся на их попечении детей. Советник по этике контролирует представление деклараций и степень их правдивости. Персональная информация считается конфиденциальной, ответственность за сохранение ее конфиденциальности лежит на советнике по этике. Лишь при особых условиях эта информация может быть обнародована. С уходом госслужащих в отставку их дела хранятся не более пяти лет и уничтожаются в установленном порядке.
Помимо конфликта интересов советник по этике следит за выполнением Акта о регистрации лоббистов и Кодекса поведения лоббистов. Оба документа призваны обеспечить достаточный уровень открытости как самого процесса лоббирования, так и людей, в эту деятельность вовлеченных. Советник по этике не занимается делами, которые очевидно подпадают под статьи уголовного кодекса (например, связанными со взяточничеством или коррупцией). Политическая этика распространяется на области так называемой "серой" политики, где возможен конфликт интересов или он уже произошел, а также на те случаи, которые негативно воспринимаются гражданами, независимо от того, подпадают ли они под статьи Уголовного кодекса. Предупредительная деятельность является основополагающей для советника по этике и его аппарата, и они много времени уделяют профилактическому консультированию государственных служащих.
Коллизия, упомянутая в начале данного обзора, ставшая осенью 2003 года поводом для небольшого политического скандала, давно уже находилась в поле политических дебатов, и возникнуть она могла только в условиях такого политического режима, который сложился в Канаде. Особенность устройства политической власти в Канаде состоит в том, что все министры правительства являются одновременно членами палаты общин - нижней палаты парламента. Парламент формирует правительство, и его членами становятся депутаты, которые, став министрами, сохраняют за собой депутатские мандаты. Войдя в правительство, они сохраняют за собой мандат депутата. Руко-
водители ведущих канадских министерств имеют в качестве помощников парламентских секретарей, которые также отбираются из числа депутатов палаты общин и сохраняют свои депутатские мандаты. Понятно поэтому, почему в Канаде принято говорить о правительственной этике (Government Ethics), а понятие "парламентская этика", по сути, не имеет смысла. В то же время понятие "государственное должностное лицо" ("public office holder"), основополагающее для Кодекса по разрешению конфликта интересов, имеет более широкое значение, чем можно было бы предположить, вглядываясь из России в политическое устройство Канады. Оно распространяется как на губернаторов, министров, так и на парламентских секретарей и депутатов палаты общин. В Кодексе поведения лоббистов понятие государственного должностного лица трактуется широко - это каждый, имеющий пост в федеральном правительстве, включая членов сената и палаты общин и их служащих, чиновники и служащие федеральных министерств и учреждений, служащие Канадских Вооруженных сил и Канадской полиции. При этом требования, предъявляемые к депутатам вообще, не столь детализированны и строги, как требования к членам Кабинета министров. В той мере, в какой именно члены правительства причастны к принятию ответственных и связанных с распределением государственных средств решений, внимание к ним со стороны советника по этике более пристально.
С точки зрения правительства, подотчетность советника по этике непосредственно премьер-министру не противоречила амбициям парламента, а именно палаты общин, контролировать этическую ситуацию власти. Все члены Кабинета министров являются выборными лицами. Премьер-министр - член палаты общин; он - депутат, делегированный в правительство, но вместе с тем за ним, как и за каждым депутатом, стоят избиратели, голосовавшие за данное конкретное лицо. Тем более, что кандидатура советника по этике обсуждалась со всеми парламентскими партиями, и оппозиционные партии одобрили кандидатуру Г. Уилсона, предложенную премьер-министром. Сам премьер-министр ответственен перед парламентом. Статус советника по этике отличается от статуса генерального аудитора или уполномоченного по информации. Последние занимаются невыборными должностными лицами и подотчетны именно парламенту. Но и задача у них другая - в отличие от советника
по этике они отслеживают уже свершившиеся нарушения и проступки. Считается, что для сохранения единства Кабинета министров целесообразно сохранять ответственность советника по этике перед премьер-министром.
В Кодексе по разрешению конфликта интересов сформулировано несколько основополагающих принципов правительственной этики. Первый принцип - принцип честности. Второй принцип требует подчинять частные интересы официальным обязанностям. Третий - гласит, что конфликт между частными интересами и официальными обязанностями должен разрешаться в пользу общественных интересов. Четвертый принцип требует от публичных должностных лиц ограничивать свои частные интересы рамками Кодекса. Пятый - рекомендует так устраивать свои частные дела, чтобы не возникало предпосылок для конфликта интересов. Шестой - устанавливает ограничения на получение подарков и бенефициарных услуг. Седьмой принцип направлен против коррупции. Восьмой - запрещает использовать служебную информацию в частных интересах. Девятый - запрещает пользоваться государственной собственностью в частных целях. Наконец, десятый принцип устанавливает ограничения на деятельность публичных государственных служащих после отставки. Кодекс не ограничивается декларацией общих принципов и наряду с ними содержит правила и процедуры, их конкретизирующие. Это отработанные процедуры, обеспечивающие действенность основополагающих принципов.
Первая процедура, предусмотренная Кодексом, - каждый публичный государственный служащий, вступая в должность, должен подтвердить, что он ознакомился с Кодексом. Следующий его шаг - представление финансовой декларации, заполненной в соответствии с порядком, установленным Кодексом.
Отдельная группа правил и процедур касается способов предотвращения конфликта интересов, потенциально возможного вследствие частной финансовой деятельности, связанной главным образом с владением акциями. Публичным государственным деятелям предлагается "девестировать" свои средства, однако возможны и другие формы обращения с вложенными средствами, гарантирующие невозможность использования служебного положения в частных целях. В особенности это касается долевого владения активами компаний, имеющих госза-
каз или стремящихся к его получению. В этих случаях должны быть предприняты все возможные меры по исключению какой-либо причастности государственного служащего - владельца доли собственности - к менеджменту компании.
Выступая перед Австралийским сенатом с лекцией об особенностях правительственной этики в Канаде в июне 2000 года, Г. Уилсон привел пример тогдашнего министра финансов, успешного бизнесмена, владельца контрольного пакета акций в частной транспортной компании. Чтобы исключить какой-либо конфликт интересов, министр финансов перевел свои акции в так называемое "закрытое управление" ("blind management"), так что он уже не мог оказывать влияние на принятие решений в компании. Затем он отдал распоряжение по министерству прекратить какие-либо контакты между этой компанией и министерством. Наконец, он отказался от участия в каких-либо обсуждениях, включая заседания Кабинета министров, в которых могли затрагиваться вопросы, связанные с его частными интересами (например, с морским транспортом или кораблестроением). Поскольку при этом кто-то должен вести дела и нести ответственность за принимаемые решения, вопросы, потенциально содержащие конфликт интересов, передаются другим высшим должностным лицам, согласно установленному порядку.
Этот пример показывает, как действенность принципа обеспечивается правилами и процедурами, позволяющими переводить общий принцип в практику политического управления.
Отдельными правилами регулируется деятельность должностного лица после выхода в отставку. Никто из бывших государственных служащих не может в течение года, а бывшие министры - в течение двух лет, вступать в должность или входить в совет директоров в какой бы то ни было организации, с которой они имели прямые и существенные контакты, будучи государственными служащими, а также заключать с этой организацией контракты. Недопустимо в течение такого же периода после отставки лоббировать чьи-либо интересы в департаменте, где эта должность занималась, или перед своими бывшими коллегами по государственной службе.
Отсюда видна и специфика этического регулирования поведения политиков в отличие от правового. Конфликт интересов считается естественным и неизбежным явлением, поскольку люди являются субъектами интересов, ориентирующих их на
благополучие, отношения с другими людьми или включение в сообщества. Конфликт интересов государственных служащих не следует рассматривать как проявление коррупции. Однако неправильное поведение в ситуации конфликта интересов может быть проявлением коррумпированности или вести к коррупции. Этическое регулирование направлено на активное предупреждение возможных проблем, связанных с конфликтом интересов, и предотвращение негативных результатов в случаях, если такой конфликт обнаруживается. Важная роль здесь принадлежит советнику по этике, всегда готовому проконсультировать и дать совет по конкретным ситуациям.
Необходимо отметить и более общую нормативно-этическую коллизию, связанную с фундаментальными основаниями функционирования Кодекса. Вопрос заключается в следующем: должен ли Кодекс такого рода базироваться на согласии (compliance) или на честности (integrity) государственных служащих. Кодекс, основанный на принципе согласия, в значительно большей степени опосредствован легалистскими процедурами; Кодекс, основанный на принципе честности, предполагает высокую личную сознательность государственных служащих. Очевидно, Кодекс должен сочетать оба принципа. Но характерно, что Г. Уилсон выступал за приоритет принципа честности, тогда как общество, и в частности политическое сообщество, склоняется к большему приоритету принципа согласия.
Кодекс поведения лоббистов
Кодекс создан для регулирования деятельности лоббистов, т.е. людей, профессионально и за плату осуществляющих контакты с государственными чиновниками. Аппарат советника по этике представляет дело таким образом, что целью Кодекса является удостоверение канадской общественности в том, что лоббирование осуществляется этично, в соответствии с самыми высокими стандартами, а государственные решения принимаются честно, объективно и беспристрастно. Понятно, что само по себе существование Кодекса недостаточно для гарантирования этичности лоббирования. Но Кодекс направлен на то, чтобы лоббирование проводилось в соответствии с принятыми стандартами деятельности, на основе установленных принципов и правил. В основе Кодекса поведения лоббистов лежат четыре положения, сформулированные в Акте регистрации лоб-
бистов. Первое - свободный и открытый доступ к правительству является важным предметом общественного интереса. Второе - лоббирование государственных должностных лиц является легитимной деятельностью. Третье положение - желательно, чтобы государственные должностные лица и общественность имели возможность получить информацию о том, кто пытается воздействовать на правительство. Четвертое - существование системы регистрации оплачиваемых лоббистов не должно препятствовать свободному и открытому доступу к правительству. Вместе с тем в преамбуле прямо указывается, что, имея дело с лоббистами, должностные лица обязаны неукоснительно следовать нормам поведения, установленным для них в соответствующих кодексах.
Деятельность лоббистов должна основываться на трех принципах: честность, открытость и профессионализм. Эти принципы должны исполняться в отношении всех людей, с которыми лоббисты имеют дело, от министра до клерка и коллеги-лоббиста. Названные принципы конкретизируются в восьми правилах, объединенных в три группы. Лоббированию надлежит быть прозрачным, конфиденциальным и оно не должно вести к конфликту интересов. Одним из условий, предполагаемых Кодексом и Актом о регистрации лоббистов, является то, что каждое лицо, представляющее какую-либо организацию (в Акте под организацией понимается фактически любой коллективный социальный агент, включая корпорации, профсоюзы или профессиональные ассоциации) или выступающее от своего имени, прежде чем оказывать влияние на государственных чиновников, должно зарегистрироваться в качестве лоббиста и тем самым взять на себя обязательства исполнять нормы, установленные Актом, и требования, сформулированные в Кодексе.
За выполнением этих условий, норм и требований пристально следят оппозиционные партии и общественные организации. В частности, они выступают за изменение закона о лоббировании, считая, что принятая система регистрации лоббистов не обеспечивает необходимого контроля над лоббированием и не предотвращает конфликта интересов. Критики существующей системы лоббирования указывают на случаи конфликта интересов, возникающие из-за того, что компании, лоббирующие свои интересы в министерствах, нередко одновременно выступают прямыми подрядчиками министерств, выполняя
для них работы или предоставляя коммерческие услуги.
Существующая система регистрации лоббистов оказывается неэффективной еще и потому, что многие компании находят возможность для уклонения от регистрации или осуществляют неполную регистрацию, оправдывая себя имеющимися у них установлениями, касающимися корпоративной тайны.
Как показывают материалы общественных дискуссий, соблюдение Кодекса и деятельность советника по этике, связанная с контролем лоббистов, вызывает оправданную критику со стороны общества. И здесь вновь возникает - причем в остром критически-этическом контексте - проблема подотчетности Советника по этике. Дело в том, что советник по этике, расследуя нарушения в лоббировании, иногда оказывается не заинтересованным в предании гласности результатов расследования. Нарушения в поведении лоббистов, как правило, опосредствованы нарушениями и тех членов правительства, с которыми лоббисты имели дело. В силу характера своей подотчетности (премьер-министру), советник по этике оказывается склонным скрывать от общественности незначительные случаи должностных ошибок членов правительства и тем самым препятствует поддержанию требуемого этического режима в публичной политике.
Полнота этического режима
Наличие общественного контроля существенно для понимания сложившегося в канадской политической системе этического режима. В этом режиме, таким образом, можно выделить следующие компоненты: а) принципы и правила, систематизированные в кодексах; б) рационализированные и формализованные процедуры, посредством которых реализуются принципы и правила; в) государственные учреждения и должности, ответственные за строгое исполнение государственными служащими указанного в пп. (а) и (б); г) СМИ и самоорганизующиеся политические и гражданские организации, критически наблюдающие за работой указанного в пп. (а), (б) и (в).
Наиболее активной общественной организацией, последовательно выступающей за обновление политической этики и системы демократии в целом, является основанная в 1993 году некоммерческая, независимая гражданская группа "Демократический наблюдатель" (Democracy Watch), ставящая своей
целью общественный контроль над функционированием демократических институтов, ратующая за ответственность правительства и корпораций. Миссия и принципы канадской организации "Демократический наблюдатель" зафиксированы в программном документе "20 шагов к современной, работающей демократии", опубликованном в 1996 году и - в обновленном виде - в 2004 году в связи с проходившими в Канаде избирательными кампаниями. В конце 1990 годов группа "Демократический наблюдатель" стала инициатором создания широкой коалиции общественных организаций, выступающих за совершенствование демократии в Канаде.
Новации и перспективы
Критика со стороны оппозиционных партий и гражданских организаций заставила лейбористское правительство предложить ряд мер по реформированию этического режима. В мае 2002 года Жан Кретьен выступил с так называемым "Этическим пакетом" ("The Ethics Package"), в котором были сформулированы направления перемен. Предложения премьер-министра послужили поводом для новой критики (один из эпизодов которого был упомянут в начале обзора), но вместе с тем дали толчок и для конструктивных общественных дискуссий и углублению общественного осмысления этико-политических проблем.
Изменения в первую очередь коснулись институционального закрепления правительственной этики. Вместо советника по этике были предложены две должности: специальный уполномоченный (или комиссар, Commissioner) по этике - для палаты общин и инспектор (Officer) - для сената. Обе должности по-прежнему утверждались премьер-министром, но при большем взаимодействии с соответствующими парламентскими палатами. Статус и временные полномочия уполномоченного по этике и инспектора различаются по разным параметрам, и это вызывает недоумение у общественности. Хотя уже с осени 2001 года советник по этике фактически стал подотчетным палате общин, поправки к закону о правительственной этике предполагают должностную обязанность уполномоченного по этике быть подотчетным как по отношению к премьер-министру, так и по отношению к палате общин, что выражается в компетенции последней, а также ее отдельных комитетов, делать в адрес уполномоченного запросы относительно отдельных слу-
чаев возможного конфликта интересов. В отличие от советника по этике, уполномоченный по этике получает большие возможности для проведения расследований и доступа к документам.
И в новой модели эксперты находят много слабых мест. Так, хотя уполномоченный по этике подотчетен палате общин, он по-прежнему не контролируем ею. К этому следует добавить, что вопросы целей, предмета и механизмов контроля также нуждаются в уточнении. Не ясны процедуры подачи общественных жалоб и контроля со стороны общества за их рассмотрением в администрации уполномоченного по этике. Не четки правила оглашения (опубликования) результатов расследований и критерии, по которым некоторые расследования могут сохраняться в тайне. Компетенция обоих инспекторов по этике ограничивается парламентом (компетенция уполномоченного распространяется и на правительство, в той мере, в какой все члены Кабинета министров являются депутатами палаты общин). Это ставит вопрос об этическом контроле над вне-правительственными комитетами и судами. Наконец, многие критикуют целесообразность самой должностной реформы и введения двух должностей, вместо одной, причем с усеченной сферой компетенции, хотя и при больших полномочиях. В дебатах ставятся и много частных вопросов.
Канадский опыт политической этики, лишь пропедевтически представленный в данном обзоре, показывает: чем более развита сфера этического регулирования политической сферы, тем, во-первых, больший интерес она представляет для общественного мнения и более активно обсуждается в контексте острых политических противостояний и, во-вторых, большую значимость приобретают процедурные аспекты функционирования политической этики, обеспечивающие ее практическую эффективность и обусловливающие ее действительно высокую роль в политической системе общества.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ СЕТЕВЫХ РЕСУРСОВ*
About Democracy Watch // dwatch.ca.
Bill C-34, an act to amend the Parliament of Canada Act (Ethics Commissioner and Senate Ethics Officer) and other acts in consequence // lyn-neyelich.com/houseofCommons/debates/debat10.htm.
C-15: An Act to amend the Lobbyists Registration Act // strategis.ic.gc.
В Интернет-адресах элементы "http" и "www" опущены.
ca/SSG/ lr01125e.html.
Canadian Government Ethics: Chretien government outlines an ethics action plan//canadaonline.about.com/library/weekly/aa052802a.htm.
Chretien ends parliamentary session Martin left with some headaches // fftimes.com/ print_version.php/15919.
Code of Ethics and Ethics Commissioner // canadianalliance.ca/english /policy/building_trust_II_05_ethics.asp.
Complaints to the Ethics Counsellor // strate-gis.ic.gc.ca/SSG/oe01174e. html.
Conflict of Interest and Post-Employment Code for Public Office Holders (June 1994) // strategis.ic.gc.ca/SSG/oe00002e.html.
Conflict of Interest and Post-employment Code for Public Office Holders (December 2003) // http://strategis.ic.gc.ca/SSG/oe01330e.html.
Court Challenges of Ethics Counsellor rulings // lists.indymedia.org/pi-permail/imc-ontario-stories/2003-May/000856.html.
Democracy Watch Launches Court Challenges Of Four Ethics Counsellor's Rulings On Lobbyist Ethics // dwatch.ca/camp/RelsMay2303.html.
Elliott L. Ethics commissioner bill to pass Commons this month, says Boudria//cnews.canoe.ca/CNEWS/Politics/2003/06/05/104359-cp.html.
Ethics and the Canadian Federal Government // mapleleafweb.com/ features/parliament/ethics.
Ethics Counsellor // jimabbottmp.com/speech.asp?ID=113.
Fogden S. Ethics and the Canadian Federal Government // mapleleaf-web.com/features/parliament/ethics.
Government Ethics Action Plan // canadaonline.about.com/libra-ry/weekly/aa052802a.html.
Government Ethics Campaign // dwatch.ca/camp /ethicdir. html.
Government Ethics in Canada //canadaonline.about.com/cs/govtethics.
Heat on federal ethics counsellor // cnews.canoe.ca/CNEWSPolitics 209/24_ethics-cp.html.
Levine G.J. Bill C-34: An Officer and A Commissioner for Parliament Hill //www3.telus.net/GovtEthicsLaw/Bill34Paper.htm.
Lobbyists' Code of Conduct // strategis.ic.gc.ca/SSG/lr01044e.html.
McNally Gives Maiden Speech on Ethics Counsellor // grantmcnally. com/issues/ 2001/feb9-2001.shtml.
New ethics watchdog will report to Parliament //ctv.ca/servlet/Article-News/story/CTVNews/20021023/chretien_ethics_package_021 023
Renewal of the public and political arena: The Ethics Code // pierredu-casse.ca/programme_e/codeethique_e.html.
Saltman J. Opposition parties unite to condemn ethics post // temaga-mi.carleton.ca/jmc/cnews/18102002/n5.shtml.
Should the Federal Ethics Counsellor Become an Independent Officer of Parliament? // ideas.repec.org/a/cpp/issued/v29y2003i2 p197-212.html.
Twenty Steps Towards a Modern, Working Canadian Democracy // vancouver.indymedia. org/news/2004/01/99382.php.
Who is Democracy Watch? // dwatch.ca/bio.html. Wilson H.R. Ethics and Government: The Canadian Experience // ca-nadaonline.about.com/gi/dynamic/offsite.htm?site=http://strategis.ic.gc.ca/ SSG/oe01156e.html.
