CC BY
358
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 18. СОЦИОЛОГИЯ И ПОЛИТОЛОГИЯ. 2013. № 3
ПОЛИТИЧЕСКАЯ СОЦИОЛОГИЯ
П.С. Каневский, канд. полит. наук, доц. кафедры политологии и социологии политических процессов социологического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова*
НАЦИОНАЛЬНЫЕ МОДЕЛИ ЛОББИЗМА: ТИПЫ И МЕХАНИЗМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
В статье рассматриваются особенности эволюции и функционирования национальных моделей лоббизма в мире. Проанализированные модели демонстрируют, что становление и регулирование института лоббизма зависят от сложившихся в обществе традиций политических отношений. Хотя международный опыт внедрения регулирующих норм лоббизма показывает, что этот процесс сопряжен с рядом трудностей, он является необходимым для большей прозрачности принятия решений и должен быть более внимательно изучен в России.
Ключевые слова: лоббизм, модели лоббизма, группы интересов, клиенте-лизм, коррупция, корпоративизм, плюрализм, социальное представительство, регулирование лоббизма, реестры лоббистов, этика лоббизма, политические традиции, политическая культура.
Current article analyzes particularities of lobbying models' evolution and functioning in the world. Analyzed models show that development and regulation of the institution of lobbying depend on traditions of political relations. Although international experience of incorporating the lobbying regulation norms is accompanied by difficulties, it is essential for more transparency of policy making and must be closely examined in Russia.
Key words: lobbying, models of lobbying, interest groups, clientelism, corruption, corporatism, pluralism, social representation, lobbying regulation, registers of lobbyists, ethics of lobbying, political traditions, political culture.
Лоббизм представляет собой один из самых сложных и неоднозначных феноменов политической сферы. Говоря о лоббизме, мы говорим о центральном элементе в процессе принятий решений — о центрах или лицах, принимающих данные решения, и о тех субъектах, которые оказывают на них давление с целью достижения своих властно значимых целей. Поняв структуру лоббизма, мы будем близки к ответу на важнейшие социально-политические вопросы: какова структура политического интереса? Кто и как трансформирует его в политические решения и действия? Однако когда мы говорим о таком противоречивом понятии, как лоббизм, то выдвигать
* Каневский Павел Сергеевич, e-mail: [email protected]
гипотезы проще, чем искать ответы. Неоднозначность лоббизма заключается в его многогранности, ведь было бы неправильно приравнивать лоббизм исключительно к юридическим нормам: в большинстве современных государств данная область политики вовсе не регламентируется никакими четкими правилами. Последнее не означает, что в данном случае лоббизма нет, просто он переносится из сферы видимой и контролируемой в мир политических теней, приобретая черты неформального института.
К странам, которым присущ именно неформальный тип лоббистских отношений, относится и Россия. Многие упрекают исследователей отечественного лоббизма в том, что они изучают то, чего в реальности не существует, и, более того, стремятся узаконить коррупцию. Здесь, однако, необходимо провести очень четкую границу между коррупцией и лоббизмом. Данные понятия часто действительно находятся близко друг к другу, но в таком случае потенциально близко к коррупции находится любое явление или процесс сферы властных отношений, так как в той или иной степени всегда имеет место превышение полномочий, нарушение закона, подмена и конфликт интересов и т.п. Исходя из этого и не давая более точного определения коррупции, скажем лишь, что это незаконная и уголовно наказуемая деятельность, которая хоть и может быть неформальным способом оказания давления, но ее абсолютно неправомерно приравнивать к лоббизму как социально-политическому явлению. Проблема заключается еще и в том, что лоббизм является понятием межинституциональным, т.е. находится на пересечении, с одной стороны, различных сфер общества (политики, экономики, социальной сферы и т.д.), а с другой — различных ветвей власти и элементов политической системы. Без понимания интереса субъекта-лоббиста и субъекта (объекта), на которого оказывается давление, невозможно понять суть лоббизма как процесса, даже если он законодательно регламентируется.
К субъектам-лоббистам относятся в первую очередь профессионалы по связям с общественностью и PR-фирмы, специализирующиеся на контактах с органами власти; индивидуальные и групповые юридические консультанты; частные и государственные финансовые организации; торговые и бизнес-ассоциации; бывшие политики, администраторы, журналисты, действующие на индивидуальной основе; GR-отделы крупных предприятий; некоммерческие и благотворительные организации; профсоюзы и организованные группы нанимателей.
Для того чтобы внести определенную ясность относительно лоббизма, необходимо проанализировать мировой опыт и понять, можем ли мы говорить о данном феномене как об универсалии или речь идет о множестве различных способов институционали-
зации и развития института лоббизма и, следовательно, о различных подходах к его осмыслению и использованию.
Исходя из этого основная задача, которую мы ставим в данной статье, заключается в сравнительном анализе опыта восприятия, оценки и регулирования лоббизма в мире. Как показывают многочисленные исследования, государства, в которых существуют четкие правила регулирования лоббистской деятельности и дается определение лоббизма на официальном политико-правовом уровне, составляют в мире абсолютное меньшинство. Более того, наличие таких правил вовсе не означает, что данные страны поставили под юридический контроль процесс принятия решений, так как не существует такой системы, в которой не было бы неформальных отношений по поводу власти. Как мы увидим далее, простое копирование норм, направленных на контролирование лоббизма, не означает окончательной его институционализации.
В ходе анализа мы целенаправленно отказались от упрощающих дихотомий вроде цивилизованного и нецивилизованного лоббизма, которые обычно уводят исследователей от сути рассматриваемого феномена. Также не совсем правильно приравнивать модели лоббизма исключительно к моделям социального партнерства — корпоративизму и плюрализму, так как они шире и абстрактнее лоббизма. Это идеальные типы, и часто рассматриваемые модели имеют отдельные элементы как плюрализма, так и корпоративизма. Мы предлагаем рассмотреть лоббистские отношения, исходя из реально сложившихся практик воздействия групп интересов и групп давления на процесс принятия решений, элементов регулирования данных отношений и восприятия лоббизма в обществе, а также из существующих политических традиций.
В целом взгляд на лоббизм и принципы его регулирования меняется от одной политической системы к другой. Та или иная сложившаяся модель лоббизма в конечном счете зависит от нескольких ключевых составляющих: политических традиций и политической культуры, соотношения между законодательной и исполнительной властью, уровня развития СМИ и, наконец, от развитости групп интересов гражданского общества, выступающих за более прозрачный и свободный доступ к лицам и центрам принятия решений.
В сравнительной перспективе можно увидеть значительные отличия не только в моделях лоббизма, но и в отношении к лоббизму как к явлению политической жизни. Причем часто это касается не столько содержательных вопросов, сколько семантических особенностей, так как само понятие "лоббизм" порой приобретает в глазах общественности негативную окраску. Отчасти это происходит потому, что оно воспринимается общественным мнением как американизм, означающий попытку неформального влияния на
высших должностных лиц государства. В частности, классическим стало упоминание о 18-м президенте США Улиссе Гранте, якобы называвшем лоббистами собиравшихся в холле (лобби) его гостиницы людей, которые не брезговали нарушением законов морали и всевозможными методами старались получить доступ к президенту с целью оказать на него давление. Однако, по словам Джесси Шейдлоуэра, филолога из Оксфорда, слово "лоббист" появляется в американском политическом лексиконе задолго до Гранта и совершенно не связано с попытками подкупа людей в холлах зданий. Уже с 1830-х гг. понятие активно использовалось в прессе как синоним общественного давления или учета общественных интересов при принятии ключевых решений1.
Тем не менее лоббизм продолжает рассматриваться многими как антидемократическое явление. Например, в Швеции — стране с высоким уровнем развития политической системы и политической культуры — до сих пор не существует никаких законодательных актов, регламентирующих лоббистскую деятельность. По словам профессора Стокгольмского университета Эйка Дауна, это связано с тем, что шведы связывают лоббизм исключительно с межличностным взаимодействием. "Люди воспринимают это как скрытый способ влияния на политиков со стороны отдельно взятых индивидов", а, исходя из традиций шведской культуры общности интересов и социальной солидарности, "это противоречит идее демократии и равноправия в процессе принятия решений"2. При этом представитель одной из крупных консалтинговых фирм Швеции, Сесилия Вессетер, утверждает, что основная трудность заключается исключительно в принятии слова "лоббизм", против которого возражают не политики или сами лоббисты, а, скорее, общественность. "Если вы говорите о связях с общественностью, а не о лоббизме, у людей обычно не возникает к вам предвзятого отношения, хотя суть деятельности и методы воздействия при этом не меняются"3. До недавнего времени считалось, что ценности открытого и прозрачного шведского общества перевешивают потенциальные опасности нерегулируемого лоббизма. Хотя в последние годы в обществе усиливается дискурс о том, что многие члены ригсдага в реальности вовлечены в работу различных групп интересов, а последние в свою очередь оказывают серьезное влияние на государственную политику.
1 A lobbyist by any other name? 2006. URL: http://www.npr.org/templates/story/story. php?storyId=5167187
2 KirosA. Lobbying is taboo in Sweden // Network Europe. 2007.26.01. URL: http:// www.networkeurope.org/feature/lobbying-is-taboo-in-sweden
3 Ibid.
Шведский пример демонстрирует то, каким образом политическая культура нации и отношение к вопросу со стороны СМИ влияют на восприятие лоббизма в обществе, что служит одним из препятствий на пути его признания в качестве элемента легального политического процесса. Тем не менее очевидно, что в любой системе существуют группы интересов, которые прямо или косвенно оказывают влияние на процесс принятия политических решений. Более того, правящие элиты признают, что лоббизм как способ воздействия на процесс принятия решений является нормальным явлением для любой политической системы. Согласно опросу, проведенному в 2009 г. консалтинговой фирмой Burson-Marsteller среди парламентариев и членов правительств 15 наиболее развитых стран Европы, 48% оценивают лоббизм как конструктивную составляющую процесса принятия решений, 47% считают, что данное явление позитивно сказывается на обмене опытом, 39% — что лоббизм предоставляет нужную информацию в нужное время, а это облегчает политикам поиск оптимального решения4. В то же время респонденты подчеркнули и негативные аспекты лоббизма, такие, как отсутствие прозрачности и сложность выявления истинного интереса лоббиста (57%), отсутствие нейтральной информации и ангажированность (55%).
В последние два десятилетия подход к изучению лоббизма значительно усложнился. Помимо прочего это вызвано и тем, что лоббизм активно развивается на уровне не только законодательных, но и исполнительных органов власти. Это породило целую серию дискуссий о том, возможно ли признание лоббизма в административном аппарате5. Постоянный общественный резонанс, связанный с лоббизмом, способствует появлению новых законов, основной смысл которых заключается в рационализации и упорядочении политического процесса, но эффективность подобной универсализации часто ставится под сомнение. Очевидно одно: когда речь идет о регулировании лоббизма, не подразумевается существование единого образца закона, подходящего для любой системы. Чтобы понять, как регулировать и формализовать лоббистскую деятельность (в том числе и в России), нужно знать, как можно использовать уже существующий в мире опыт.
Первая рассматриваемая нами модель — англо-американская — является наиболее известной на сегодняшний день. Несмотря на внешнюю простоту, данная модель является крайне сложной и не-
4 Burson-Marsteller's guide to effective lobbying in Europe. 2009. URL: http://www. burson-marsteller.com/Innovation_and_insights/blogs_and_podcasts/BM_Blog/Lists/ Posts/Post.aspx?ID=143
5 См., например: Straus J.R. Lobbying the executive branch. CRS report for Congress. 2009. URL: http://assets.opencrs.com/rpts/R40947_20091201.pdf
однородной, вследствие чего логичным представляется деление ее на две категории:
А. Американская модель. В системах, в которых существует определение лоббизма на государственном уровне, есть четкая регламентация лоббистской деятельности и обязательная регистрация лоббистов. К этой категории в полной мере относятся только США и Канада.
Б. Британская модель. В эту категорию включаются Великобритания и несколько других представителей вестминстерской политической системы, — прежде всего Австралия, Новая Зеландия и Ирландия, — в которых существует давняя традиция лоббистской деятельности, но центр тяжести в вопросах регулирования смещается от лоббистов к объектам лоббизма, т.е. политикам, принимающим решения.
Несомненно, США продолжают оставаться лидером в области использования, изучения и регулирования лоббизма. Ценность американской модели лоббизма заключается в том, что мы говорим о самой масштабной на сегодняшний день попытке систематизировать данное явление. Начнем с того, в США есть четкое классическое определение того, кто такой лоббист, данное в Акте об ограничении лоббизма 1995 г., пришедшего на смену малоэффективному Акту 1945 г. В новом акте говорится о том, что лоббист — это "любой человек или организация, стремящиеся повлиять на процесс формулировки, модификации и принятия решений членами конгресса, членами административного аппарата конгресса, лицами, принимающими решения в органах исполнительной власти, включая президента, администрацию Белого дома, членов кабинета министров и их заместителей, а также представителей независимых агентств и их заместителей"6. Помимо этого, в акте оговаривается, что все лоббисты подлежат обязательной регистрации в течении 45 дней с момента начала их первого контакта с представителями власти. С момента принятия в 2007 г. поправки к Акту об ограничении лоббизма списки лоббистов являются открытыми для общества и публикуются в специальных докладах два раза в год.
С точки зрения общественного мнения и политической культуры лоббизм воспринимается американским обществом неоднозначно. На первый взгляд данные опросов показывают, что граждане оценивают моральные и этические качества лоббистов как "низкие", лишь 5% признают их "высокими" (наравне с моральными и этическими качествами продавцов автомобилей и коммивояже-
6 Lobbying disclosure act. 104-65-DEC. 19, 1995 109 STAT. 691. URL: http://lobb-yingdisclosure.house.gov/lda.html
ров)7. Однако при конкретизации вопроса картина меняется. Так, 85% опрошенных признали, что лоббизм допустим, если речь идет о защите прав наемных работников, 75 — если он позволяет компании расширяться и открывать новые рынки, 72 — если улучшает позиции компании относительно ближайших конкурентов, 64 — если лоббизм способствует снижению издержек ведения бизнеса, 50% — если он позволяет получить государственные субсидии и гранты8.
Тем не менее, даже несмотря на серьезные меры по регулированию лоббизма, данный феномен продолжает подвергаться критике. В первую очередь это касается важнейшего элемента и метода лоббизма — спонсирования лоббистами избирательных кампаний всех уровней. После многочисленных дискуссий контроль над лоббистскими расходами во время предвыборных кампаний так и не был принят. Однако и без предвыборных кампаний официальный объем рынка лоббизма в США с 1998 по 2010 г. составил 28,9 млрд долл.9
При этом вопреки стереотипам лоббизм в США вовсе не обязательно сводится к давлению на власть со стороны крупных частных компаний. Интересы малого бизнеса отстаивают такие корпоративные структуры как Администрация малого бизнеса (US small business administration) и Национальная федерация независимого бизнеса (National federation of independent business). В данном случае сама система заинтересована в поддержании лоббистских структур не только крупного, но и малого бизнеса, который производит более половины американского ВВП (около 12 трлн долл.)10. Эта ситуация наглядно демонстрирует то, каким образом лоббизм как политический инструмент используется в экономическом развитии, которое занимает центральное место в стратегии развития США.
Американская модель лоббизма, хотя и с определенными изменениями, получила развитие в Канаде, где в 1989 г. в рамках борьбы за повышение прозрачности принятия решений были внедрены первые регулирующие механизмы. Акт о регистрации лоббистов также ввел и определение лоббизма как прямое взаимодействие с представителями государственной власти в целях оказания влияния на принятие и реализацию политических решений, подлежащее
7 Lobbyists debut at bottom of honesty and ethics list // Gallup. 2007. 10.12. URL: http://www.gallup.com/poll/103123/lobbyists-debut-bottom-honesty-ethics-list.aspx
8 Poll: Americans divided on companies that hire lobbyists // National Journal. 2011. 15.11. URL: http://www.nationaljournal.com/blogs/influencealley/2011/11/poll-ameri-cans-divided-on-companies-that-hire-lobbyists-15
9 Sachs J. The price of civilization. N.Y., 2011. P. 112.
10 Assoc B. The small business economy. A report to the President. Washington, 2009. P. 311.
обязательной регистрации. Акт дополнялся поправками в 1995 и 2003 гг. В нынешнем виде закон подразделяет лоббистов на три категории: 1) лоббисты-консультанты, лоббирующие в интересах стороннего клиента; 2) корпоративные лоббисты — в основном представители GR-отделов; 3) НКО-лоббисты, представляющие интересы некоммерческих организаций.
В отличие от США в Канаде никогда не стремились к контролю над рынком (т.е. расходами) лоббизма. По словам Гая Джироно, специалиста по канадскому лоббизму, законодательство, направленное на регулирование лоббизма, строится исключительно вокруг вопросов регистрации лоббистов, и следовательно, все вопросы относительно этики, открытости и демократичности ложатся на плечи субъектов-лоббистов, а не объектов лоббирования, т.е. политиков11. По мнению критиков (в частности из Democracy Watch), это позволяет многим лоббистам избежать регистрации и снижает потенциал влияния групп интересов гражданского общества. Как следствие увеличивается влияние крупнейших национальных корпораций, которые, по неофициальным данным, ежегодно тратят миллиарды долларов на продвижение своих интересов в органах власти, официальное количество которых превышает 10 000 — цифра, сопоставимая с американскими показателями12.
Проблема отсутствия регулирования объектов лоббизма, которая ощущается в Канаде, была решена в рамках другой модели лоббизма — британской. Данную модель вслед за Великобританией приняли другие представители вестминстерской политической системы — Австралия и Новая Зеландия. Влияние различных групп интересов на британскую политику эволюционировало по мере развития политических партий и парламента как главного института социального представительства. Однако впервые механизмы лоббирования стали достоянием общественности во времена Маргарет Тэтчер. Опрос, проведенный "Financial Times" в 1985 г., показал, что 41% ведущих британских корпораций пользовался услугами политических консультантов и специалистов по связям с органами власти, выплачивая им либо постоянную зарплату в размере около 2000—4000 фунтов стерлингов в месяц, либо 30 000 фунтов стерлингов за разовый "доступ" к лицам и центрам, принимающим решения13. С тех пор рынок лоббистских услуг
11 Girono G. Staying on the right side of the law // 3rd Annual Government Relations Summit. Ottawa, 2006. P. 4. URL: http://www.fasken.com/files/Event/edeff65c-2eee-48d3-b391-c4c953423e06/Presentation/EventAttachment/a0ec24fa-b101-4a23-b5e0-c605cdac486d/THE_RIGHT_SIDE_0F_THE_LAW.pdf
12 Strengthening the federal corporate responsibility and bank accountability systems // Democracy Watch. 2012. URL: http://www.dwatch.ca/camp/actcorpsystem.html
13 Jordan G. The commercial lobbyists: politics for profit in Britain. Aberdeen, 1991. P. 42.
в Великобритании значительно вырос. Согласно отчету исследовательского центра Hansard Society, сегодня в стране насчитывается около 14 000 профессиональных лоббистов, а финансовый оборот рынка услуг в данном секторе оценивается в 2 млрд фунтов стерлингов14.
О необходимости структуризации и регулирования лоббизма впервые заговорили на уровне правящих элит при Джоне Мейджоре. В 1994 г. правительство Мейджора инициировало в палате представителей создание Комитета по стандартам в общественной сфере (Committee on standards in public life), известного как Комитет Но-лана (в честь первого председателя — лорда Майкла Нолана). Однако Комитет Нолана фокусировался не столько на лоббистах и контроле над ними, сколько на самих политиках. В итоге в 1995 г. комитет вышел со своим первым докладом, он предложил не регистрацию лоббистов, а создание Кодекса деловой этики для членов парламента. Более того, комитет счел невозможным дать четкое определение того, кто такой лоббист. Фактически члены парламента, на которых оказывается влияние с помощью внешних ресурсов, сами должны определять, нарушают ли они деловую этику. В 2002 г. кодекс был дополнен несколькими разделами, в том числе разделом № 3, который запрещает "лоббирование в обмен на вознаграждение"15. Согласно статьям раздела, во время парламентских слушаний и при контакте с представителями исполнительной власти члены палаты представителей не имеют права отстаивать интерес внешнего лоббиста, если они: а) получают от него вознаграждение; б) имеют прямые финансовые связи с компанией-лоббистом; в) являются советниками компаний-лоббистов. Однако в разделе есть одно ключевое уточнение, согласно которому члены парламента должны зарегистрировать свои доходы от внешних лоббистов в так называемом Реестре интересов членов парламента (Register of members' interests). Если доход от внешнего лоббиста зарегистрирован (а следовательно, и контакт с ним), то парламентарий может свободно защищать его интересы любыми способами, которые не затрагивают парламентских слушаний и контактов с представителями исполнительной власти.
С одной стороны, данная система позволила достигнуть большей прозрачности процесса принятия решений, так как вынудила членов парламента действовать более осторожно при контакте
14 Parvin P. Friend or foe? Lobbying in British democracy // Hansard Society. 2007. URL: http://www.hansardsociety.org.uk/blogs/downloads/archive/2007/09/24/friend-or-foe-lobbying-in-british-democracy-jan-2007.aspx
15 Third report of the standards and privileges committee. Proposed revisions to the guide to the rules relating to the conduct of members. 2012. URL: http://www.publications. parliament.uk/pa/cm201213/cmselect/cmstnprv/636/63602.htm
с внешними лоббистами. С другой — данная система контроля фактически вводит принцип саморегулирования политиков, единственным внешним регулятором по-прежнему остаются СМИ. Именно благодаря журналистам в Великобритании обнаруживается несоответствие зарегистрированных интересов и реального лоббирования со стороны парламентариев. Благодаря СМИ достоянием гласности стали скандалы с участием консерватора Нила Гамильтона в 1994—1998 гг. и бывшего советника министра, а затем евроко-миссара по торговле Питера Мандельсона, которые продемонстрировали ограниченность внутриэтических кодексов16. В результате расследований выяснилось, что в реальности действуют негласные внутрипартийные законы, согласно которым парламентарии регистрируют лишь часть своих контактов17.
Стало очевидно, что одного этического кодекса недостаточно, необходима регистрация самих лоббистов. Формально она существует — за данный процесс отвечает негосударственная организация Британский совет по публичным делам (UK public affairs council), учрежденная тремя ведущими ассоциациями политических консультантов. Однако, по словам представителей независимых аналитических центров и членов парламента, введенный советом реестр лоббистов не соответствует необходимым стандартам: он не охватывает около 90% лоббистов"18.
Британскую модель лоббистской деятельности в 1990-е гг. переняли наиболее развитые страны с исторически сложившейся вестминстерской системой, прежде всего Австралия, Новая Зеландия и Ирландия. Тем не менее, в отличие от Великобритании, правящие элиты в данных государствах порой вводят более жесткие и эффективные инструменты контроля над лоббистской деятельностью. В частности, в Австралии, как и в ее бывшей метрополии, активное развитие лоббизма пришлось на последнюю четверть XX в. Сегодня в Австралии насчитывается около 150 коллективных лоббистов с общим бюджетом в 714 млн долл. Оборот рынка лоббизма составляет около 1 млрд долл.19
Первая модель регулирования лоббизма проработала в Австралии с 1983 по 1996 г. Она подразумевала регистрацию иностранных
16 ButternickK. Introducing public relations: theory and practice. L., 2011. P. 188, 190.
17 Bull M., Newell J. Corruption in contemporary politics. L., 2003. P. 304.
18 Up to 90% of lobbyists shun new transparency register // Alliance for Lobbying Transparency. 2011. URL: http://www.lobbyingtransparency.org/15-blog/general/57-up-to-90-of-lobbyists-shun-new-transparency-register; MP Austin Mitchell: lobbyists' voluntary register is "riddled with errors" // Alliance for Lobbying Transparency. 2011. URL: http://www.lobbyingtransparency.org/15-blog/general/58-lobbyists-voluntary-register-is-riddled-with-errors
19 Fitzgerald J. Lobbying in Australia: you can't expect anything to change if you don't speak up. Rosenberg, 2006. P. 14.
и внутренних лоббистов, однако достаточно быстро была признана неэффективной и в 1996 г. была упразднена. Тогда же премьер-министр Джон Говард предложил ввести Кодекс правительственной этики, касающийся не парламентариев, а членов Кабинета министров. Кодекс, разработанный и внедренный в Австралии, является уникальным случаем для вестминстерских систем, так как этические правила контролируются и регулируются исполнительной ветвью власти, а не парламентариями, что вызвано традициями сильного правительства. В конечном счете, по словам профессора Австралийского национального университета Джона Ура, "данный кодекс является неподконтрольным для внешних наблюдателей и групп гражданского общества, а единственным арбитром является премьер-министр"20. На волне критики в 2008 г. кодекс был обновлен и дополнен единым государственным регистром лоббистов, ужесточив, таким образом, правила для лоббистов и лоббируемых. Особенностью австралийского реестра является то, что регистрироваться в нем должны только так называемые представители "третьей стороны", т.е. посредники — консультанты, юридические и PR-фирмы, оказывающие услуги в сфере связей с органами государственной власти. Помимо этого для Австралии, так же как для США и Канады, характерно правило, согласно которому политики не имеют права в течение года21 заниматься лоббистской деятельностью. Таким образом, впитав в себя некоторые элементы американской модели, австралийская модель лоббизма по духу ближе именно британской модели, так как австралийское государство во главу угла ставит этические принципы саморегулирования со стороны политиков.
Две другие вестминстерские системы — новозеландская и ирландская — также являются классическими моделями британского типа, в которых акцент с регулирования лоббистов переносится на этические кодексы. Несмотря на то что в последнее время в обоих государствах активизировалась дискуссия о необходимости введения более жестких методов контроля за лоббистами, правящие элиты не торопятся с принятием новых законов.
Основной проблемой, с которой сталкиваются все страны с англо-американской (или по-другому англо-саксонской) моделью лоббизма, остается феномен "вращающихся дверей" (revolving doors), который характеризуется тем, что представители законодательной и исполнительной власти без проблем становятся представителями бизнеса и наоборот. Так формируются неконтролируемые инсайдерские отношения. В частности, в США многие известные
20 Uhr J. Howard's ministerial code // Res Publica. 1998. Vol. 7. N 1. P. 11.
21 В отдельных американских штатах и провинциях Канады данный срок варьируется от 1 года до 5 лет.
политики были способны лоббировать интересы отдельных компаний при получении выгодных контрактов, как, например, бывший вице-президент Дик Чейни, проработавший долгое время в крупной нефтегазовой компании "Halliburton", или член Федеральной коммуникационной комиссии Мередит Бейкер, которая, вместо того чтобы регулировать рынок СМИ, открыто защищала интересы медиакорпорации "Comcast", с которой она была официально связана в прошлом.
Тем не менее, несмотря на многочисленные недостатки, англоамериканская (в первую очередь американская) модель лоббизма постепенно распространяется по всему миру. В связи с этим представляется логичным рассмотреть эволюцию другой модели лоббизма — континентально-европейской. До недавнего времени практически во всех системах континентальной Европы не было четких правил, регламентирующих лоббистскую деятельность, но в 2000-х гг. ситуация начала кардинально меняться, и многие государства стали внедрять нормы по американскому образцу.
Однако после ряда экспериментов, связанных с законодательством в области регулирования лоббистской деятельности, континентальная Европа пришла к совершенно иному результату, нежели США или даже Великобритания. Необходимо понимать, что в США регулирование лоббизма с самого начала возникло как попытка поставить под контроль многочисленный класс лоббистов и развитый рынок лоббистских услуг, который имел там длительную историю становления. В Европе, и прежде всего в странах Евросоюза, регулирование лоббизма возникло по несколько иным причинам. С одной стороны, это была попытка изменения правил игры между бизнесом и государством. По мнению идеологов такого подхода, признавая право небольших по размеру групп интересов на доступ к центрам принятия решений, экономика должна стать более гибкой, позволяя бизнес-группам повысить свою эффективность. С другой стороны, в последнее десятилетие официальные лица ЕС всерьез озаботились прозрачностью процесса принятия решений в Европе, в связи с чем в 2005 г. была образована специальная комиссия по повышению уровня политической прозрачности, которая рекомендовала как органам ЕС, так и национальным правительствам принять меры по ужесточению контроля за лоббистами.
Показательным примером в данном контексте является Германия. Начнем с того, что немецкие политики целенаправленно избегают в юридических документах слова "лоббизм". По мнению немецких политологов Ф. Шнайдера и К. Ронита, это связано с тем, что "лоббизм до сих пор рассматривается как иностранное слово, относящееся к теневому политическому процессу и неравному
влиянию"22. Как следствие в немецком законодательстве, как и в большинстве других европейских систем, нет определения лоббиста. Это понятие заменяется "группой интересов". Так, в бундестаге, согласно второму приложению правил процедуры, ведется официальный и публичный реестр различных групп интересов, которые должны предоставить о себе полную информацию, за исключением финансовых данных. Регистрация дает лоббистам право проходить в здание парламента и участвовать в работе парламентских комитетов. Однако даже если группа не зарегистрирована, ее представители имеют право пройти в бундестаг и участвовать в работе комитета по официальному приглашению членов нижней палаты. Более того, группы интересов имеют право участвовать в процессе принятия решений, начиная с самых ранних стадий определения и выбора повестки не только в органах законодательной власти (что регламентировано § 1 ст. 77 Основного закона ФРГ), но и исполнительной. Согласно различным статьям Главных правил процедур федерального правительства, министры имеют право приглашать представителей различных групп, прежде всего наиболее значительных организаций на федеральном уровне и на уровне земель23. Под наиболее значительными организациями подразумеваются корпоративные представители интересов нанимателей, бизнеса, промышленности, финансов, а также ассоциации, федерации, конфедерации профсоюзов.
По сути, речь идет о классической модели корпоративизма, под которым, следуя классическому определению Алана Коусона, мы будем понимать "социально-политический процесс, в результате которого организации, представляющие агрегированные функциональные интересы, вступают во взаимодействие с органами государственной власти в процессе выработки и принятия политических решений"24. Иными словами, в Германии лоббизм можно рассматривать с двух стороны. С одной стороны, политическая традиция ставит его рядом с классической корпоративистской моделью взаимодействия между бизнесом, государством и прочими группами интересов (в частности, профсоюзами). С другой стороны, в последнее время лоббизм обретает иной смысл, под которым понимается, скорее, процесс продвижения частных интересов (конкретных экономических и общественных субъектов). По мнению многих экспертов, именно данный уровень взаимоотношений между группами интересов и государством долгое время ничем не регламентиро-
22 Ronit K., Schneider V. The strange case of regulating lobbying in Germany // Parliamentary Affairs. 1998. Vol. 51. N 4. P. 560.
23 Ibid. P. 54.
24 Cawson A. Organized interests and the state. Studies in meso-corporatism. L., 1985.
P. 8.
вался. Например, частные компании могли бесконтрольно спонсировать политические партии, а бизнес все чаще обзаводился своими собственными частными консультантами, которые помогали ему в продвижении интереса25. Именно такой лоббизм стал объектом критики со стороны общественного мнения, так как в сравнении с корпоративизмом, он в меньшей степени отвечает принципу социальной справедливости26.
Однако реальность в том, что Германия, как и прочие ведущие страны Европы, в последние 20 лет переживает этап бурного развития экономической деятельности. Развитие единого экономического пространства, бум финансового рынка, глобализация, упрощение правил ведения бизнеса привели к тому, что частные интересы стали все больше влиять на формирование повестки дня. Социальное государство стало постепенно утрачивать свои позиции под напором безудержного развития рынка. В то же время традиционные крупные группы интересов, такие, как профсоюзы и различные ассоциации, стали терять свое влияние, а лоббистская деятельность стала более плюралистичной и конкурентной. Однако, по мере того как лоббизм приобретает характер отстаивания частных интересов, а связка "корпоративный лоббист — государство" заменяется связкой "компания — консультант — государство", данный вид деятельности начинает негативно восприниматься общественным мнением.
Аналогичную ситуацию можно наблюдать не только в Германии, но и, например, в Австрии и Дании. Данные страны ввели у себя реестры лоббистов в 2008 и 2011 гг. соответственно с целью сделать процесс принятия решений более прозрачным. Сценарий развития лоббизма там схож с немецким: помимо корпоративист-ской составляющей, которая в данных странах уже является политической традицией, в последнее время активизировалась работа профессиональных лоббистов, представляющих интересы конкретных групп интересов. Иными словами, с одной стороны, есть четкие правила, регламентирующие доступ корпоративных групп интересов к парламентским и правительственным центрам принятия решений, а с другой — наблюдается активизация отдельных лоббистов. Этот факт постепенно становится объектом общественного внимания. Таким образом, индивидуализированный лоббизм англо-американского типа, в котором лоббистом выступает не корпоративный представитель, а конкретный представитель конкретного интереса, постепенно проникает в континентально-ев-
25 Kulish N. And on your left, behind those walls, lobbyists are at work // The New York Times. 2012. 22.11. URL: http://www.nytimes.com/2012/11/23/world/europe/berlin-tour-raises-awareness-on-lobbying.html?pagewanted=2&_r=1&ref=lobbyingandlobbyists
26 Ibid.
ропейскую модель. Для того чтобы предотвратить попытки разлома традиционного представительства интересов, власти предлагают ответные меры, такие, как, например, введение в Германии обязательных этических кодексов и для госслужащих, и для самих лоббистов27. Фактически данные кодексы призваны играть роль символа легитимности лоббистов в глазах общества.
Особый интерес для России, конечно, представляет опыт развивающихся стран Восточной Европы, которые первыми на континенте переняли опыт регламентации лоббистской деятельности и контроля за ней. Так, Литва была первым государством Европы, принявшим закон "О лоббистской деятельности" в 2000 г.28 Данный закон концентрируется на регулировании лоббизма органами законодательной власти. Помимо этого в Литве действует единый реестр лоббистов. С юридической точки зрения "нет сомнений, что эти нормативные акты были написаны под существенным влиянием американских аналогов"29. Это находит выражение практически во всех пунктах, начиная с определения лоббистской деятельности и заканчивая предполагаемыми принципами раскрытия доходов от ведения лоббистской деятельности. Однако в отличие от США в Литве ни регулирование деятельности лоббистов, ни их регистрация до настоящего момента не работают. Согласно докладу Верховной комиссии по этике, которая отвечает за ведение реестра, в 2009 г. заявку на регистрацию подали лишь три лоббиста, а постоянно действующих лоббистов было шесть30. К 2011 г. количество зарегистрированных лоббистов увеличилось до 25, однако очевидно, что это лишь вершина айсберга, так как, по неофициальным подсчетам, количество индивидуальных и групповых лоббистов составляет как минимум три сотни31.
С аналогичными проблемами столкнулась и Венгрия, которая в 2006 г. приняла акт № XLIX, направленный на регулирование деятельности как лоббистов, так и государственных служащих (как в законодательной, так и в исполнительной ветви власти), т.е. была
27 Chari R., Murphy G. Examining and assessing the regulation of lobbyists in Canada, the USA, the EU institutions and Germany. A report for the Department of the environment, heritage and local government. Dublin. 2007. URL: http://www.environ.ie/en/ Publications/LocalGovernment/Administration/FileDownLoad,14572,en.pdf
28 Legislation on lobbying in Europe. OECD. 2007. P. 27. URL: http://www.oecd. org/dataoecd/18/15/38944200.pdf
29 McGrath C. The development and regulation of lobbying in the new member states of the European Union // Journal of Public Affairs. 2008. N 8. P. 25.
30 Chief official ethics commission. Activity report for 2009. P. 27. URL: http://www. vtek.lt/vtek/images/vtek/Dokumentai/EN/about_us/ACTIVITY_REP0RT_F0R_2009. doc
31 Kalnins V. Transparency in lobbying: comparative review of existing and emerging regulatory regimes. PROVIDUS Centre for public policy. 2011. URL: http://www. europeum.org/images/lobby_pasos_final.pdf
сделана попытка синтезировать американскую и британскую модели. Принятию закона, как и во многих других случаях, предшествовал ряд коррупционных скандалов32. К тому же, согласно опросам в странах — новых членах ЕС, среди госслужащих Венгрии, отвечавших на вопрос: "Насколько тесны связи служащих вашего министерства с основными группами интересов?" — 67% сказали, что "крайне тесны"33. В Венгрии, как и в Литве, почти все респонденты (по 95%) согласились с тем, что такие связи присутствовали в их министерствах всегда. Помимо этого в Венгрии, в отличие от прочих стран восточной Европы, с самого начала были высоки ожидания по поводу возможности институционализации лоббизма: в 2003 г. 89% респондентов заявили, что в случае появления закона о лоббизме группы интересов активно будут им пользоваться для транслирования собственных интересов в политическую систему34. В конечном счете эффективность нового закона, так же как и в Литве, была поставлена под сомнение. Несовершенство регулирования лоббизма проявилось, в частности, в том, что: а) лишь незначительная часть лоббистов согласилась раскрыть свои связи с органами государственной власти, б) не были четко прописаны механизмы взаимодействия лоббистов с органами власти, в) не были введены санкции за отказ госслужащих и политиков раскрыть связи с лоббистами (что, по сути, нивелировало сам смысл регулирования объектов лоббизма). Наконец, самый значительный недостаток всех новых законов о лоббизме в Восточной Европе (включая Венгрию, Литву и Польшу) заключается в том, что на первое место по значимости выводятся коммерческие структуры, в то время как некоммерческие и негосударственные организации фактически лишаются права прямого доступа к органам власти35.
По мнению исследователей Науро Кампоса и Франческо Джо-ваннони, это является показателем того, что уровень коррупции в рассматриваемых странах все еще не позволяет говорить о переходе к четким правилам игры в области лоббистской деятельности. "Чем выше уровень коррупции, тем меньше вероятность, что лоббисты согласятся регистрировать свою деятельность"36. В то же время данная ситуация характерна для всех государств, переживающих болезненный процесс системного транзита. По словам польской исследовательницы А. Гадовска, "клиентелизм в боль-
32 Pogatsa Z. The law of lobbying in Hungary and its effects. EUROPEUM Institute for European policy. Prague, 2010. P. 2. URL: http://www.europeum.org/doc/pdf/pogatsa_ HU.pdf
33 McGrath C. Op. cit. P. 16.
34 Ibid.
35 Pogatsa Z. Op. cit.
36 Campos N.F., Giovannoni F. Lobbying, corruption and political influence // Public Choice. 2007. Vol. 131. N 1—2. P. 13.
шей или меньшей степени характерен для всех стран Центральной и Восточной Европы, так как период транзита всегда подразумевает тесное переплетение экономических и политических интересов, а ключевые экономические решения в большинстве случаев политически ангажированы"37.
Впрочем, проблема институционализации лоббизма прослеживается не только в Восточной Европе, но и во всем Евросоюзе. Например, по результатам опроса на тему "Должен ли реестр лоббистов быть обязательным или добровольным", 49% профессиональных лоббистов в Европе ответили, что он должен быть обязательным, 40 — добровольным, а 11% высказались против введения реестров. Для сравнения: в США 96% лоббистов ответили, что реестр должен быть обязательным38. Поэтому, даже вводя реестры лоббистов, устанавливая более жесткие меры контроля, реальный процесс принятия решений продолжает испытывать на себе влияние традиций, будь то традиции клиентелизма или корпоративизма.
Можно сделать вывод, важный в том числе и для России, о том, что простое копирование нормативных актов по образцу американской модели вовсе не означает успешного функционирования института лоббизма, причем не только в Восточной Европе, но и в экономически более развитых западных странах. Являясь официальной деятельностью на бумаге, значительная часть взаимоотношений между лоббистами и госслужащими продолжает оставаться в тени. Конечно, в мире нет такой модели лоббизма (и вряд ли она когда-нибудь появится), которая позволит полностью рационализировать и сделать абсолютно открытым процесс принятия политических решений. В то же время очевидно, что лоббизм становится неотъемлемой частью политического процесса в современном мире. Поэтому успешное внедрение хотя бы отдельных политико-правовых элементов, регулирующих лоббистскую деятельность, должно привнести больше ответственности в данную область.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
A lobbyist by any other name? 2006. URL: http://www.npr.org
Assoc B. The small business economy. A report to the President. Washington, 2009.
Bull M., Newell J. Corruption in contemporary politics. L., 2003.
Burson-Marsteller's guide to effective lobbying in Europe. 2009. URL: http:// www.burson-marsteller.com/
Butternick K. Introducing public relations: theory and practice. L., 2011.
37 Цит. по: McGrath C. Op. cit. P. 17.
38 Holman C, Lunenburg W. Lobbying and transparency: a comparative analysis of regulatory reform // Interest Groups & Advocacy. 2012. N 1. P. 89.
Campos N.F., Giovannoni F. Lobbying, corruption and political influence // Public Choice. 2007. Vol. 131. N 1—2.
Cawson A. Organized interests and the state. Studies in meso-corporatism. L., 1985.
Chari R., Murphy G. Examining and assessing the regulation of lobbyists in Canada, the USA, the EU institutions and Germany. A report for the Department of the environment, heritage and local government. University of Dublin. Dublin, 2007. URL: http://www.environ.ie/
Chief official ethics commission. Activity report for 2009. URL: http://www. vtek.lt/
Fitzgerald J. Lobbying in Australia: you can't expect anything to change if you don't speak up. Rosenberg, 2006.
Girono G. Staying on the right side of the law // 3rd Annual Government Relations Summit. Ottawa, 2006. URL: http://www.fasken.com
Holman C., Lunenburg W. Lobbying and transparency: a comparative analysis of regulatory reform // Interest Groups & Advocacy. 2012. N 1.
Jordan G. The commercial lobbyists: politics for profit in Britain. Aberdeen, 1991.
Kalnins V. Transparency in lobbying: comparative review of existing and emerging regulatory regimes. PROVIDUS Centre for public policy. 2011. URL: http://www.europeum.org/
Kiros A. Lobbying is taboo in Sweden // Network Europe. 2007. 26.01. URL: http://www.networkeurope.org/
Kulish N. And on your left, behind those walls, lobbyists are at work // The New York Times. 2012. 22.11. URL: http://www.nytimes.com/
Legislation on lobbying in Europe. OECD. 2007. URL: http://www.oecd. org/
Lobbying disclosure act. 104-65-DEC. 19, 1995 109 STAT. 691. URL: http:// lobbyingdisclosure.house.gov/
Lobbyists debut at bottom of honesty and ethics list // Gallup. 2007. 10.12. URL: http://www.gallup.com/
McGrath C. The development and regulation of lobbying in the new member states of the European Union // Journal of Public Affairs. 2008. N 8.
MP Austin Mitchell: lobbyists' voluntary register is "riddled with errors" // Alliance for Lobbying Transparency. 2011. URL: http://www.lobbyingtransparency. org/
Parvin P. Friend or foe? Lobbying in British democracy. Hansard Society. 2007. URL: http://www.hansardsociety.org.uk/
Pogatsa Z. The law of lobbying in Hungary and its effects. EUROPEUM Institute for European Policy. Prague, 2010. URL: http://www.europeum.org/
Poll: Americans divided on companies that hire lobbyists // National Journal. 2011. 15.11. URL: http://www.nationaljournal.com/
Ronit K, Schneider V. The strange case of regulating lobbying in Germany // Parliamentary Affairs. 1998. Vol. 51. N 4.
Sachs J. The price of civilization. N.Y., 2011.
Straus J.R. Lobbying the executive branch. CRS report for Congress. 2009. URL: http://assets.opencrs.com/
Strengthening the federal corporate responsibility and bank accountability systems // Democracy Watch. 2012. URL: http://www.dwatch.ca/
Third report of the standards and privileges committee. Proposed revisions to the guide to the rules relating to the conduct of members. 2012. URL: http:// www.publications.parliament.uk/
Uhr J. Howard's ministerial code // Res Publica. 1998. Vol. 7. N 1. Up to 90% of lobbyists shun new transparency register. Alliance for lobbying transparency. 2011. URL: http://www.lobbyingtransparency.org/
