CC BY
528
Правовые меры противодействия коррупции: канадский опыт
Кабышев С.В. *
It is taken up in the actual article the system of legal measures toward to the corruption crossing in the Canada example where the World corruption crossing organization has been established from the parliament initiative.
В 1993 г. в Канаде по инициативе парламента этой страны была создана Всемирная организация по борьбе с коррупцией «Transparency International (TI)» («Международная прозрачность»), объединяющая сегодня более 90 неправительственных организаций всего мира1.
Миссия TI призвана способствовать изменениям во всех сферах общественной жизни, которые помогут освободить мир от коррупции. Коррупция — это превышение полномочий для получения личной выгоды. Коррупция затрагивает каждого, чья жизнь, благосостояние и счастье зависят от неподкупности людей, наделенных какими-либо полномочиями.
TI анализирует причины и последствия коррупции, с использованием как качественных, так и количественных показателей. Ключевые продукты TI: индекс восприятия коррупции, глобальный барометр коррупции, национальная система неподкупности, индекс взяткодателей, основанные на данных экспертных опросов и исследований.
Наиболее проникнута коррупцией политическая сфера. По опросам TI у политических партий 4 балла из 5 возможных. Следом идут парламенты — 3,7; полиция — 3,6; юридическая система — 3,5 частный бизнес — 3,4; таможня — 3,3 средства массовой информации — 3,2 здравоохранение — 3,2; образование — 3,0 вооруженные силы — 2,9.
Канада по указанным показателям сейчас занимает 9 место, тогда как Россия — 147, в списке из 180 стран2.
Следует отметить, что Канаде удалось за 2 года подняться в этом рейтинге с 14 места, куда она опустилась после «рек-ламно-спонсорского» скандала, ставшего причиной падения правительства лейбористов. Пришедшее ему на смену правительство С. Харпера предложило план действий, направленных на повышение
ответственности правительства и предотвращение коррупции.
12 декабря 2006 г. была получена королевская санкция на закон, принятый парламентом Канады «О правилах действий в ситуации конфликта интересов, ограничениях на финансирование избирательных компаний и мерах по обеспечению административной прозрачности, надзора и подотчетности» (Federal Accountability Act3), именуемый в дальнейшем «Закон об ответственности правительства».
Ответственность является краеугольным камнем канадской системы управления, при которой правительство подотчетно перед обществом. Установление жесткой системы ответственности необходимо для того, чтобы общество было уверено в том, что правительство страны эффективно использует средства налогоплательщиков. Кроме того, такая система позволяет поддерживать высокие этические стандарты поведения должностных лиц, которые должны быть готовы давать публичный отчет о достигнутых ими результатах.
Бюро Тайного Совета Канады, являющееся аппаратом премьер-министра, разработало Руководство для министров, которое так и называется: «Ответственное правительство»4. Этот документ устанавливает обязанности и сферы ответственности членов правительства. В частности, такое требование, как соблюдение внепартийного принципа государственной службы. Членами правительства могут быть граждане разных политических взглядов, но это не должно им мешать добросовестно, честно и непредвзято выполнять свои функции служения обществу.
Новый закон пересматривает порядок финансирования политических партий, так: кандидатам в депутаты запрещается принимать подарки, которые могут рассматриваться как средство оказания
Доцент Московской государственной юридической академии, кандидат юридических наук.
CJ
OI
О) О О CJ
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о
т ф
VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
я *
<
*
S I
н
о ф
со
CM
Ol
Z
О)
о о
CM
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >s
о *
о ф
у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d я
ü <
ü S I
н
о ф
со
на них давления; им вменяется в обязанность сообщать в избирательную комиссию обо всех полученных ими подарках стоимостью, превышающей 500 $.
В 2006 г. был принят Кодекс правил поведения при конфликте интересов для государственных служащих (Conflict of interest and Post-Employment Code for Public Office Holders and the Values and Ethics Code for and the Public Service). Этим законом вводится новая должность уполномоченного по конфликтам интересов и этике. Он контролирует исполнение данного Кодекса и проводит официальные расследования. В случае нарушения государственным служащим правил, установленных Кодексом, уполномоченный может налагать на них денежные взыскания в виде штрафов до 500 $.
Премьер-министру также запрещено игнорировать решения уполномоченного по всем вопросам его компетенции. Чиновникам запрещено принимать участие в голосованиях по вопросам, связанным с их личными коммерческими интересами.
Внесены изменения в закон о лоббировании (Lobbying Act) и кодекс поведения лоббистов (Lobbyists Code of Conduct). В настоящее время в Канаде действует более 4 700 лоббистов. Частные лица, получающие вознаграждение за то, что контактируют с чиновниками в связи с вопросами, касающимися принятия решений правительства, должны проходить публичную регистрацию. Любая информация, полученная в результате таких контактов, должна быть достоянием общественности.
Тем не менее сложилась ситуация, что чаще требования не исполнялись, а главный регистратор лоббистов не имел достаточных полномочий по эффективному контролю. В связи с этим была учреждена новая должность уполномоченного по лоббированию в качестве независимого парламентского представителя.
Уполномоченный по лоббированию имеет право:
• проверять предоставляемую лоббистами информацию об их контактах с высокопоставленными государственными чиновниками и публиковать ее на web-сайте;
• обращаться к высокопоставленным государственным чиновникам с просьбой о проверке точности и честности сведений о контактах, и, при необходимости, сообщать в Парламент
фамилии чиновников, не откликающихся на подобные просьбы;
• проводить подробные расследования, в том числе выписывать предписания, согласно которым лица должны предоставлять любые документы, необходимые для ведения расследования и содержащие сведения о возможных фактах нарушения Закона о лоббировании;
• запретить любому лоббисту, виновному в каком-либо нарушении, контактировать с правительством в качестве оплачиваемого лоббиста на срок до двух лет, если комиссар сочтет, что в данном случае речь идет об общественном интересе;
• публиковать фамилии нарушителей в докладах, представляемых в Парламент;
• инициировать программы, целью которых является ознакомление общественности, лоббистов и их клиентов, а также государственных чиновников с требованиями, существующими в области лоббирования. Лоббисты должны регистрировать
свои действия в отношении высокопоставленных государственных чиновников. Они должны, в частности, указывать, с кем, когда и по какому вопросу они встречались, а также указывать другие сведения, которые требуется сообщать. С целью облегчения административного бремени, правительством приняты регламенты, ограничивающие эту деятельность заранее организованными контактами (личными встречами и разговорами по телефону). Именно такие контакты предпочитают лоббисты для ведения дел с правительством.
• Министрам, сотрудникам аппаратов министров и высокопоставленным чиновникам запрещается регистрироваться и действовать в качестве лоббистов при правительстве Канады в течение пяти лет после оставления ими своего поста. Из соображений справедливости, уполномоченный имеет возможность исключать из этих ограничений частных лиц (например, сотрудников из числа административного персонала или студентов, работающих в аппарате министра, или лиц из частного сектора, работающих на государственной службе в рамках какой-либо программы обмена управленческими кадрами), в соответствии с критериями, определенными законом.
• Запрещено выплачивать денежные вознаграждения, чем-либо обусловленные или связанные с результатами лоббистско-консультативной деятельности. В качестве дополнительной меры, внесены изменения в закон об использовании государственных финансов (Financial Administration Act), чтобы все контракты и соглашения с правительством содержали положения, запрещающие выплаты лоббистам вознаграждений, обусловленных результатами этих сделок.
• С двух до десяти лет продлевается срок, в течение которого можно расследовать и преследовать по закону факты нарушения закона о лоббировании. В рамках этого десятилетнего срока уполномоченный располагает пятью годами, чтобы пополнить результаты своего расследования после того, как примет к рассмотрению дело о возможных нарушениях. Важным элементом системы «ответственного правительства» является прозрачность и достоверность финансовых прогнозов и процедур бюджетного планирования. Учреждение новой должности парламентского руководителя бюджета (Parliamentary Budget officer) обеспечивает парламент дополнительными инструментами контроля, благодаря таким его положениям как:
• проведение оценки затрат, предлагаемых правительством;
• проведение исследований по финансовым вопросам и направление в парламент результатов объективных анализов финансовой ситуации и текущей национальной экономики.
Для осуществления этих полномочий министерства и ведомства должны своевременно представлять ему точные сведения.
Кроме того, установлено, что правительство обязано публиковать как ежемесячные финансовые сводки, так и материалы, посвященные финансовому планированию.
В целях повышения прозрачности при замещении государственных должностей создается Комиссия по назначению на эти должности при аппарате премьер-министра, которая будет осуществлять контроль за тем, чтобы назначения происходили на основе заслуг выдвигаемых на пост лиц.
Для оздоровления процедуры государственных сделок вводится должность независимого инспектора по контролю за
снабжением, который будет выполнять следующие задачи:
• постоянно следить за практикой предоставления контрактов на уровне правительства в целях обеспечения их справедливости и прозрачности, и вносить рекомендации по совершенствованию этой практики;
• рассматривать жалобы от потенциальных поставщиков после предоставления контрактов на покупку товаров или услуг, стоимость которых ниже предусмотренного Соглашением о внутренней торговле порога (25 000 $ для товаров и 100 000 $ для услуг);
• давать рекомендации министерству, для которого заключалась торговая сделка, если инспектор сочтет, что поступившая к нему жалоба обоснована. Правительство примет специальные предписания, позволяющие инспектору рекомендовать, чтобы лица или организации, сделавшие предложения о поставке товаров или выполнения подряда, но получившие отказ, имели право на возмещение стоимости подготовки их предложения и потери прибыли из расчета 10 % от цены сделки;
• рассматривать жалобы, касающиеся осуществления сделок о покупке товаров и услуг;
• руководить программой урегулирования конфликтов, связанных с рыночными операциями;
• представлять ежегодные отчеты о деятельности и результатах в Агентство общественных работ и правительственных служб Канады, которые, в свою очередь, передаст их в Парламент. Кроме того, правительство намерено
пригласить независимого специалиста по заключению сделок, который должен будет подвергнуть анализу проект политики в области снабжения и определить, насколько содержащиеся в ней требования могут способствовать укреплению справедливости, открытости и прозрачности процедур предоставления контрактов.
На основании закона об ответственности правительства, внесены изменения в процедурные правила предоставления контрактов на рекламную деятельность и исследования общественного мнения. Принятие этих мер должно препятствовать предоставлению или использованию подобных контрактов в пользу чьих-либо сторонников или из политических соображений.
CJ
Ol
О) О О CJ
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о
т ф
VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
я *
<
*
S I
н
о ф
со
CM
Ol
Z
О)
о о
CM
о о о
Q.
со s
H
о
0
1
о я с о m ф VO >5
о *
о ф
у s
s
0
1
о *
о
В системе мер противодействия коррупции существенную роль играет механизм обеспечения реальной защиты лиц, сообщающих об уголовно наказуемых действиях государственных служащих. Вводится еще один парламентский уполномоченный по проверке честности и неподкупности сотрудников правительственных учреждений, который будет контролировать исполнение специального закона о защите государственных служащих, раскрывающих информацию о неправомерных действиях (Public Servants Disclosure Protection Act). По этому закону предусматривается создание специального независимого суда, состоящего из действующих и бывших судей, которые вправе требовать применения дисциплинарных мер к нарушителям.
В законе о доступе к информации (Access to Information Act) вводятся новые нормы о запрете разглашения сведений, полученных в ходе расследования.
Государственные служащие, сообщающие о фактах коррупции, могут поощряться премиями в размере до 1000 $.
Расширяется сфера действия закона о доступе к информации, что позволяет еще больше сделать открытой и прозрачной деятельность правительства.
Законом об ответственности правительства введен еще один парламентский уполномоченный по проверке частных лиц и организаций, получающих средства из государственной казны. Главный парламентский ревизор обладает достаточно широкими полномочиями по ведению расследования порядка использования государственных средств. Он также получает дополнительные гарантии в виде иммунитета от возможных уголовных преследований и привлечения к административной ответственности, принуждения к выступлению в качестве свидетеля в связи с его официальными функциями.
Усилены уголовно-правовые меры за коррупционные преступления. Так, в закон об использовании государственных средств (Financial Administration Act) введены санкции для чиновников в виде содержания под стражей до 5 лет - за хищение средств в размере до 5 000 $, и до 14 лет — за хищение средств в размере превышающем 5 000 $.
Также, предусмотрено создание независимого директора по уголовному преследованию, который не будет подчиняться Министру юстиции. Подобная модель опробована в трех провинциях Канады (Британской Колумбии, Новой Шотландии и Квебеке), а также в Великобритании, Австрии и Ирландии. Ее введение на федеральном уровне позволит достичь определенной гибкости и баланса в вопросах использования государственных средств, выявления причин и пресечения правонарушений.
Таким образом, правовые меры противодействия коррупции в Канаде направлены на:
1) повышение контрольной функции парламента;
2) повышение ответственности и профессионализма правительства;
3) прозрачность деятельности правительства;
4) создание благоприятного климата для жизни и бизнеса.
Все они призваны гарантировать гражданам Канады, что их правительство действует во благо общества на основе принципов ответственности и неподкупности.
Актуальность канадского опыта борьбы с коррупцией возрастает в связи с утверждением Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. Национального плана противодействия коррупции и требует глубокого исследования на предмет возможного использования.
Литература и примечания
1. [Электронный ресурс]: www.transparency.org.
2. [Электронный ресурс]: www.transparency.org. 15.10.2008.
3. [Электронный ресурс]: www.faa-lfi.gc.ca/docs/.
4. [Электронный ресурс]: www.pco-bcp.gc.ca.
2 Ф Ч
я *
< s
I H
о ф
со
