Действия Канады в связи с Конвенцией ООН против коррупции Текст научной статьи по специальности «Право»

Действия Канады в связи с Конвенцией

ООН против коррупции

Дэниэл Мерфи

The article is devoted to the actions against corruption, making up by Canada in connection of the United Nations.

CO oi

z

0) о о сч

о о о

CL

ce

CQ s

H

о о z о я с о

m ф

VO >5

о *

о ф

У

s

s

0

1

о *

о

s

ф

ч

я *

< s

I H

о ф

со

Конвенция ООН против коррупции (UNCAC) представляет собой первую глобальную конвенцию против «большой» коррупции и имеет всеобъемлющий, сбалансированный и мульти-дис-циплинарный характер. При её разработке учтен опыт ранее принятой Конвенции по борьбе с транснациональной преступностью, которую далее мы будем называть Конвенцией Палермо. Если отвлечься от масштабов, стимулом любого коррупционного злоупотребления является получение финансовой выгоды. Государственные органы должны расследовать и изымать полученные таким путём финансовые средства, если они намерены предотвращать и останавливать совершение преступлений, охватываемых указанными конвенциями.

$10 долларов, полученные в виде взятки, можно истратить быстро, тогда как незаконно присвоенные $10 миллионов долларов из государственных фондов могут быть быстро переведены в любую страну мира. В обеих конвенциях (UNCAC и PalermoConvention), безусловно признается реальность, в которой борьба с коррупцией требует многостороннего подхода, с применением превентивных мер1, криминализации коррупционных деяний2, международного сотрудничества 3, и других мер4. Канада выработала подход, позволяющий реагировать на коррупцию и мелкого, и большого масштаба.

Реализация UNCAC продолжает оставаться предметом внимания международного сообщества. Состоялись две встречи стран, присоединившихся к UNCAC5. Помимо UNCAC, другие международные форумы подчеркивают необходимость международного сотрудничества в борьбе против коррупции6. Канадский подход к международным договорам начинается с признания того факта, что сами по себе договоры не могут считаться законами, действующими внутри стра-

ны. Для того, чтобы исполнять обязательства по договору, внутренние законы Канады должны быть модифицированы или улучшены до степени соответствия стандартам, установленным в любом договоре. Договор может быть использован для интерпретации внутреннего закона, но прежде, чем ратифицировать договор, Канада должна убедиться, что у неё есть необходимый закон.

На антикоррупционном фоне, созданном конвенциями UNCAC и Palermo Convention, Канада должна посмотреть на свое внутреннее законодательство и, в ряде случаев, предпринять некоторые политические и законодательные усилия, чтобы обеспечить их полное соответствие международным требованиям. UNCAC и Palermo Convention, по крайней мере для Канады, всего лишь укрепили понимание, что антикоррупционные обязательства существовали и ранее7. Приверженность Канады делу борьбы с коррупцией видна из того, что в её уголовном законодательстве 8 давно определены деяния, составляющие взяточничество, коррупцию и нарушение правил конкуренции. Это не означает, что не рассматривались и не вносились дополнительные изменения.

В декабре 2006 г. в Канаде вступил в действие Закон об ответственности (подотчетности) федерального правительства (Federal Accountability Act9), направленный на обновление и модернизацию мер обеспечения добросовестности и борьбы с коррупцией в ряде сфер государственного сектора. Кроме того, переговоры и подписание UNCAC заставили Канаду проанализировать существующее законодательство на предмет возможности выполнения обязательств в рамках UNCAC. Положения, касающиеся конфискации средств, полученных в результате коррупционных действий, были признаны недостаточно эффективными. Для исправления ситуации были внесены из-

Старший юрисконсульт Управления криминального права Министерства юстиции Канады.

менения в Уголовный кодекс. Таким образом, применявшийся ранее в Канаде подход к «собственности, связанной с совершением преступления» (так в Канаде назывались средства, полученные в результате коррупционных действий), претерпел изменения в результате включения в Закон по борьбе с дачей взяток иностранным государственным должностным лицам (Corruption Foreign Public Officiais Act10) ссылок на положения Уголовного кодекса, касающихся собственности, полученной в результате преступлений. Как только эти поправки вступили в силу, Канада смогла ратифицировать UNCAC11.

Глава II UNCAC обязывает стороны принять ряд мер, призванных закрепить такие принципы, как эффективное государственное управлении, добросовестность, прозрачность и подотчетность. Ограниченность времени не позволяет дать анализ каждой главы и обязательств, накладываемых на страны-участницы Конвенции. В этой связи мы попытаемся лишь дать описание и продемонстрировать канадский подход к выполнению некоторых обязательств и связанные с Конвенцией ожидания.

Статьи 5 и 7 UNCAC обязывают стороны, в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, разрабатывать и осуществлять эффективную и скоординированную политику противодействия коррупции, способствующую участию общества и отражающую принципы правопорядка, надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом, честности и неподкупности, прозрачности и ответственности.

Кумовство, непотизм и назначения по политическим соображениям могут привести к краху государственной службы. В Канаде с давних пор существует Комиссия по государственной службе (Public Service Commission). Её полномочия были недавно пересмотрены в рамках Закона о занятости на государственной службе (Public Service Employment Act12). В обновленном законе сохранены стратегия и подходы к построению государственной службы. Этот подход четко виден из Преамбулы к новому закону, в которой, среди прочего, заявляется:

Принимая во внимание, что: • Государственная служба внесла вклад в построение государства Канада и продолжит вносить свой вклад в будущем, оказывая государственные услу-

ги самого высокого качества населению;

• Канада продолжит с выгодой для себя пользоваться государственной службой, основанной на принципах профессионализма и внепартийности и тщательно их охраняющей;

• Канада также продолжит пользоваться преимуществами государственной службы, которая стремится к самосовершенствованию, отражает многообразие культур страны и обладает способностью предоставлять гражданам услуги на любом из выбранных ими официальных языков и действуя добросовестно;

• Главным элементом внепартийности государственной службы является то, что государственные должностные лица работают, не опасаясь потерять работу при смене правительств. Этот подход отражен на Интернет-сайте13. Ключевые ценности — профессионализм и внепартийность остаются краеугольными камнями при назначении на посты в рамках государственной службы, в результате чего она является представительной, способной обслуживать граждан честно и на выбранном ими официальном языке. В дополнение к этому, такие основополагающие ценности Комиссии по государственной службе, как справедливость, транспарентность, доступность и представительность будут определять принятие решений о назначениях на государственные должности в рамках системы, где властные полномочия могут быть делегированы тем, кто ближе всего находится к точке принятия решений, при соблюдении принципа подотчетности, обеспечивающего честность системы назначений.

В целях создания наиболее эффективной государственной службы в ноябре 2003 г. Парламент принял Закон о модернизации государственной службы (Public Service Modernization Act — PSMA)14, приведший к значительным реформам в данной области. На основании нового закона были внесены поправки в Закон о трудовых отношениях в рамках государственной службы (Public Service Labour Relations Act)15, приведшие к созданию Совета по трудовым отношениям в рамках государственной службы (Public Service Labour Relations Board), возможности создания структур, обеспечивающих управление конфликтами в министерствах и созданию более благоприят-

00 OI

О) О

о

CJ

о о о

Q.

со s

H

о

0

1

о я с о

m ф

VO >5

о *

о ф

У

s

s

0

1

о *

о

s

ф

ч

я *

< s

I H

о ф

со

CO

Ol

z

0) о о сч

о о о

CL

e

CQ s

H

о о z о я с о

m ф

VO >5

о *

о ф

У

s

s

0

1

о *

о

s

ф

ч

я *

< s

I H

о ф

со

ных трудовых отношении на государственной службе. Были внесены поправки в Закон об управлении государственными финансами (Financial Administration Act)16 в целях повышения эффективности методов управления людскими ресурсами. Кроме того, на основании Закона о модернизации государственной службы была создана Канадская школа государственной службы (Canada School of the Public Service), взявшая на себя функции обучения и профессионального развития государственных служащих.

Некоторое время тому назад Закон об ответственности федерального правительства (Federal Accountability Act) позволил создать новую структуру — Комиссию по назначению на государственные должности (Public Appointments Commission), призванную гарантировать транспарент-ные, справедливые и основанные на профессиональных достоинствах назначения в агентства, советы и комиссии. Этим же законом определен единый подход к назначению должностных лиц и агентов Парламента (Officers and Agents of Parliament).

В параграфе 2 Статьи 7 UNCAC содержится призыв ко всем государствам-участникам установить критерии в отношении кандидатов на занятие выборных государственных должностей. В Канаде принят Закон о выборах (Canada Elections Act17), регулирующий проведение выборов в федеральный парламент, включая такие вопросы, как регистрация политических партий, внесение пожертвований на проведение избирательных кампаний и финансирование политических партий и кандидатов. В провинциях аналогичные законы регулируют выборные процессы на уровне региональных и местных органов. Закон был в значительной мере пересмотрен и перегруппирован. В том числе, Закон запрещает взяточничество, относящееся к голосованию и запугивание избирателей 18.

Были внесены дополнительные поправки, ужесточающие правила пожертвования средств на проведение политических кампаний. В частности, требования о раскрытии информации теперь распространяются на ассоциации, создаваемые в избирательных округах, руководителей и лиц, претендующих на выборные должности. Установлены предельные суммы, которые могут пожертвовать отдельные лица и организации. Позднее Закон об ответственности федерального правитель-

ства внес поправки в Закон о выборах, установив еще более жесткие ограничения на пожертвования отдельных лиц политическим партиям, ассоциациям избирательных округов и кандидатам и запретив пожертвования со стороны корпораций, профессиональных союзов и ассоциаций партиям или кандидатам. Эти меры направлены на повышение прозрачности и честности избирательного процесса.

Статья 8

Такие государственные должностные лица, как министры (Ministers), государственные министры (Ministers of State), работники их канцелярий, парламентские секретари (Parliamentary Secretaries), а также лица, назначаемые указами Генерал-губернатора, подпадают под действие «Кодекса правил, касающихся конфликта интересов и правил поведения после выхода в отставку для государственных должностных лиц». До недавнего вступления в силу Закона об ответственности федерального правительства (Federal Accountability Act), Кодекс служил основным документом. Закон об ответственности федерального правительства ввел в действие самостоятельный Закон о конфликте интересов (Conflict of Interest Act20), закрепляющий положения Кодекса. Помимо этого, управление конфликтом интересов в отношении сенаторов и членов Палаты общин прописано в Законе о Парламенте Канады (Parliament of Canada Act21). «Кодекс правил поведения в условиях конфликта интересов для членов Палаты общин» (Conflict of Interest Code for Members of the House of Commons^bm принят 29 апреля 2004 г. Он вошел составной частью в «Правила процедуры Палаты общин» (Standing Orders of the House of Commons). «Кодекс правил поведения в условиях конфликта интересов для сенаторов» (Conflict of Interest Code for Senators) был принят 18 мая 2005 г. Контроль за его соблюдением возложен на Должностное лицо по вопросам этики Сената (Senate Ethics Officer), действующего независимо от правительства.

Закон об ответственности федерального правительства предусматривает учреждение должности Уполномоченного по вопросам конфликта интересов и этики (Conflict of Interest and Ethics Commissioner), отвечающего за соблюдение положений «Кодекса правил, касающихся конфликта интересов и правил поведения после выхода в отставку для государственных должностных лиц» и «Ко-

декса правил поведения в условиях конфликта интересов для членов Палаты общин». Уполномоченный обладает правом возбуждать официальные расследования, выслушивать жалобы, включая жалобы граждан, налагать административные штрафы за нарушение Закона. В дополнение к этому недавно, под эгидой Премьер-министра издан пересмотренный вариант документа под названием «Ответственное правительство: руководство для министров и государственных секретарей» (Guide for Ministers and Secretaries of State), направленного на усиление ответственности государственных должностных лиц. Были также изданы руководства по этике для государственных должностных лиц и правила ведения ими политической деятельности.

Наконец, обязательства, наложенные на министров, членов Палаты общин, сенаторов и государственных служащих были эффективно дополнены наложением обязательств на лиц, которые получают плату за лоббирование интересов своих клиентов. Проблемы потенциального или презюмируемого конфликта интересов между платными лоббистами и лицами, занимающими публичные должности, касающегося принятия решений государственными органами, отражены также в «Законе о лоббизме» (Lobbying Act22) и в «Кодексе поведения лоббистов» (Lobbyists Code of Conduct). В соответствии с требованиями Закона, платные лоббисты должны регистрироваться, а полученная от них информация становится достоянием гласности. Закон об ответственности федерального правительства предусматривает учреждение должности Уполномоченного по вопросам лоббизма (Commissioner of Lobbying). Уполномоченный по вопросам лоббизма является независимым Должностным лицом Парламента и имеет полномочия проводить расследования случаев нарушения Закона и Кодекса поведения.

Статья 9 UNCAC обязывает Государства-участники создавать системы закупок и принятия решений, способствующие предотвращению коррупции. Канада приняла широкий ряд мер по управлению государственными финансами, включая Закон об управлении государственными финансами (Financial Administration Act23) и изданные на его основе подзаконные акты. Разработаны и утверждены «Основополагающие принципы финансовой и бухгалтерской деятельности» (Central

Financial and Accounting Policies) и «Принципы финансовой политики для министерств и ведомств» (Departmental Financial Policies).

Генеральный аудитор Канады (Auditor General of Canada24), являющийся Должностным лицом Парламента, отвечает за проведение финансовых аудитов и аудитов функционирования, за специальные проверки деятельности федеральных министерств и ведомств, большинства государственных корпораций и многих других федеральных организаций. Генеральный аудитор Канады докладывает о результатах аудитов Палате общин, что помогает Парламенту контролировать расходование правительством государственных средств. Такие отчеты Генерального аудитора открыты для общественности и их результаты всегда занимают первые страницы печатных изданий и комментируются в телевизионных передачах. Закон об ответственности федерального правительства усилил роль Генерального аудитора, дав ему право проводить расследования относительно использования получателями средств из федеральных фондов. Вне всякого сомнения, это привлечет еще больший интерес к отчетам Генерального аудитора со стороны средств массовой информации.

Еще одной целью Закона об ответственности федерального правительства было повысить прозрачность и доверие к финансовым прогнозам и бюджетным планам правительства в результате учреждения должности Должностного лица Парламента по бюджетным вопросам, усиления подотчетности правительства перед Парламентом за счет назначения заместителей министров ответственными за бухгалтерский учет в их министерствах. Кроме того, с 1 апреля 2006 г. вступили в силу «Принципы внутреннего аудита Совета Казначейства» (Treasury Board Internal Audit Policy).

Статьи 12, 13 и 33 UNCAC обязывают Государства-участники принимать меры по защите лиц, раскрывающих информацию о нарушениях. В Канаде 15 апреля 2007 г. вступил в силу Закон о защите государственных служащих, сообщающих информацию о правонарушениях на службе (Public Servants Disclosure Protection Act25). Этот Закон защищает государственных служащих и канадцев, сообщающих о правонарушениях в органах федерального правительства. Закон придаёт Уполномоченному по вопросам честно-

00 Ol

О) О

о

CJ

о о о

Q.

со

S

н о

0

1

о я с о

т ф

VO >5

о *

о ф

У S

2

0

1

о *

о

2

ф

d

я *

<

*

S I

н

о ф

со

CO

Ol

z

0) о о сч

о о о

CL

e

CQ s

H

о о z о я с о

m ф

VO >5

о *

о ф

У

s

s

0

1

о *

о

s

ф

ч

я *

< s

I H

о ф

со

сти/добросовестности на государственной службе (Public Sector Integrity Commissioner) статус независимого Агента Парламента (Agent of Parliament) и предоставляет ему широкие полномочия по разбору жалоб. Есть основания ожидать, что отчеты Уполномоченного по вопросам честности/добросовестности на государственной службе, как и отчеты Генерального аудитора, привлекут к себе большой интерес со стороны средств мас-свой коммуникации.

Законом также предусмотрено учреждение независимого Трибунала по защите государственных служащих, раскрывающих информацию о служебных правонарушениях (Public Servants Disclosure Protection Tribunal), наделенного правом определять, были ли предприняты в отношении лица, раскрывшего информацию, репрессивные меры, предпринимать действия по устранению недостатков и использовать дисциплинарные санкции.

Законом предусмотрена защита от репрессалий работодателя лиц, раскрывших информацию о нарушениях, включая возможные меры со стороны государственных органов в форме прекращения договора найма или невыплаты заработной платы, или отказа заключить договор или предоставить грант или выплату. Кроме того, Закон требует, чтобы в ежегодном отчете, направляемом в Парламент, содержался обзор положения с раскрытием информации о нарушениях в рамках всех государственных учреждений. Как и в предыдущих случаях, интерес средств массовой информации к таким отчетам очевиден.

Вследствие принятия Закона о защите государственных служащих, сообщающих информацию о правонарушениях на службе, значительно возросла вероятность раскрытия государственными служащими информации о коррупционных или ненадлежащих действиях. Такая возможность, в определенной степени, удовлетворяет ожидания, связанные с Конвенцией. Однако, в еще большей степени положительное действие оказывает возможность граждан запросить допуск к информации, находящейся в распоряжении государственных структур, или, еще более конкретно, к собранной государственными организациями информации, касающейся их лично. Возможность получить доступ к информации является важным и необходимым элементом борьбы с коррупцией в Канаде. Доступ к ин-

формации позволяет гражданам принимать более активное участие в политическом процессе и в контроле за деятельностью государственных органов.

В Канаде, доступ граждан к информации регулируется Законом о доступе к информации (Access to Information Act26). Он касатся информации личного характера, находящейся в распоряжении федеральных органов власти. Закон предусматривает должность Уполномоченного по вопросам информации (Iinformation Commissioner), действующего как Должностное лицо Парламента, подчиняющееся непосредственно Палате общин и Сенату. Уполномоченный отвечает за соблюдение Закона о доступе к информации. Граждане имеют право запрашивать информацию личного характера, которая может находиться в распоряжении государственных органов, а также информацию о том, каким образом такая информация используется федеральными министерствами и ведомствами.

Благодаря Закону о доступе к информации, граждане получили доступ к самой разнообразной информации, хранящейся в федеральных государственных учреждениях, при условии соблюдения ряда условий и при строго определенном количестве ограничений и исключений. Недавно принятый Закон об ответственности федерального правительства расширяет сферу действия Закона о доступе к информации. Следует отметить, что оба закона позволяют и Уполномоченному по вопросам информации и Уполномоченному по вопросам неприкосновенности частной жизни (Privacy Commissioner) расследовать жалобы, подаваемые на основании любого из этих законов, а также обращаться в суд для подтверждения, что в доступе к информации было отказано по уважительным причинам, и для исполнения из приказов о предоставлении доступа.

Следует подчеркнуть, что Закон о доступе к информации и Закон о неприкосновенности частной жизни относятся только к федеральным министерствам и агентствам. Они позволяют располагающим информацией гражданам разбираться в том, что делается правительством и определять, насколько защищена их частная жизнь и насколько хорошо выполняются программы, затрагивающие их интересы.

Такой подход показал свою эффективность в рамках государственного сек-

тора. При этом, Канада обращает внимание и на то, как обстоят дела с защитой частной жизни и в частном секторе. С 1 января 2004 г. в отношении всех предприятий действует Закон о защите частной информации и электронных документах (Personal Information Protection and Electronic Documents Act — PIPEDA) 27. В этом законе сбалансированы права граждан на неприкосновенность частной жизни и необходимость для организаций собирать, использовать или раскрывать частную информацию для правомерных целей ведения бизнеса.

Организации, на которые распространяется действие Закона28, должны получать согласие граждан на сбор, использование или раскрытие информации, касающейся их частной жизни. Граждане имеют права доступа к касающейся их частной информации, находящейся в распоряжении организаций и, при необходимости, оспаривать достоверность такой информации. Информация частного характера может использоваться только для целей, в которых она была собрана. Если организация намерена использовать её для других целей, она обязана получить на это согласие соответствующего лица.

Закон о защите частной информации и электронных документах учредил должность Уполномоченного по вопросам неприкосновенности частной жизни, играющего роль омбудсмена в отношении жалоб. Лицо, считающее, что организация, обладающая касающейся его информацией личного характера, нарушила требования Закона, вправе обратиться в суд с иском о возмещении организацией ущерба.

Наконец, Уголовный кодекс (Criminal Code), положение, призванное защитить работников, желающих сообщить информацию о преступлении, совершенном или совершаемом работодателем, а также работников, сообщивших о ненадлежащем поведении, от угроз и репрессий, связанных с занятостью. Эти положения Закона распространяются и на частный сектор.

Для того, чтобы лучше понять канадский подход к работе судов и прокуратуры, будет полезно дать краткую справку о судебной и конституционной системах Канады. В Канаде действует система общего права (прецедентное право), тогда как в провинции Квебек действует система гражданского права. Проект каждого федерального закона составляется одновременно на двух языках, но, вследствие дуализма канадской правовой системы,

разработчики законопроектов стараются отражать требования обеих традиций (общего права и гражданского права). В провинциях действуют аналогичные правила законопроектной работы.

Канада всегда стремилась защищать права и свободы граждан с помощью законов, таких, как «Канадский билль о правах» (Canadian Bill of Rights29). С другой стороны, «Канадская хартия прав и свобод» (Canadian Charter of Rights and Freedoms30), вступившая в законную силу в 1982 г., входит составной частью в «Конституционный акт Канады» (Canada's Constitution Act). Как на федеральном уровне, так и на уровне провинций гарантировано, среди прочего, что каждый гражданин, независимо от цвета кожи, вероисповедания, расы и прочих факторов, обладает определенными основополагающими правами и свободами, «ограничение которых допускается только в случаях, предусмотренных законом.

В Канаде существует четырехуровневая система судов с различной юрисдикцией. На первом уровне находятся суды провинций и территорий, рассматривающие подавляющее большинство уголовных дел и некоторые гражданские дела (относящиеся к семейному праву, например). На втором уровне расположены верховные суды (Superior Courts) провинций и территорий (созданные на основе Статьи 96 Конституции, но управляемые на этом уровне). В целом, эти суды рассматривают более серьезные преступления. Они также принимают апелляции на решения судов провинций и территорий. На том же иерархическом уровне находится Федеральный суд (Federal Court), рассматривающий различные дела федеральной юрисдикции, включая дела по иммиграции и налогам. На следующем уровне иерархии стоят апелляционные суды (Courts of Appeal) провинций и территорий (также созданные на основе Конституции и Федеральный апелляционный суд ( Federal Court of Appeal). Высшим толкователем закона и апелляционным судом по всем вопросам является Верховный суд Канады (Supreme Court of Canada).

Важность независимого суда понимается всеми и является необходимым условием здоровой демократии. В Канаде принцип независимости судебной власти признается и защищается Конституцией, гарантирующей финансовую независимость, защиту занимаемой должности и

00 OI

О) О

о

CJ

о о о

Q.

со s

H

о

0

1

о я с о

m ф

VO >5

о *

о ф

У

s

s

0

1

о *

о

s

ф

ч

я *

< s

I H

о ф

со

CO

Ol

z

0) о о сч

о о о

Q.

et

CQ s

I-

о

0

1

о я с о т ф VO >s о

о ф

у

S

2

0

1

о *

о

2 ф d

я *

<

ü S I

н

о ф

административную независимость судов. Независимость судебного корпуса подкрепляется саморегулированием, к которому можно отнести принятие кодексов поведения.

Прокуроры, известные в Канаде как Королевские обвинители (Crown counsel), пользуются независимостью, как представители Генерального прокурора (Attorney General). По существу, «независимость» Королевского обвинителя является делегированной независимостью. Ранее федеральные Королевские обвинители были обязаны выносить решения в соответствии с установленными Генеральным прокурором принципами, изложенными в Справочнике прокурора (Federal Prosecution Deskbook). Недавно созданная Государственная прокурорская служба Канады (Public Prosecution Service of Canada — PPSC), описание которой приводится ниже, продолжает применять ту же стратегию в отношении уголовного преследования, что использовалась службой, преемницей которой она стала. В целом, каждая провинция имеет Справочник или схожий документ, которым должны руководствоваться Королевские обвинители провинций в своей каждодневной работе. Королевские обвинители обязаны выносить решения самостоятельно и несут за них ответственность.

Традиционно, Генеральный прокурор Канады имел установленное законом право давать правительству консультации по правовым вопросам, расследовать деятельность государственных министерств и ведомств на предмет нарушения уголовного законодательства. Он также мог (как правило, через делегирование полномочий Королевскому обвинителю) исходить из собственного усмотрения в целях соблюдения общественных интересов. Однако, недавно Закон об ответственности федерального правительства придал силу Закону о Директоре государственной прокурорской службе (Director of Public Prosecutions Act31), на основании которого ответственность за проведение любого уголовного преследования на федеральном уровне перешла от Генерального прокурора к Директору государственной прокурорской службы (Director of Public Prosecutions — DPP).

Изменения в сложившуюся ранее схему были внесены с целью повысить прозрачность и добросовестность действий государственных органов. Окончательные и обязательные решения о преследовании в уголовном порядке выносят-

ся Директором государственной прокурорской службы, если только Генеральный прокурор не даёт письменных и становящихся объектом гласности распоряжений этого не делать. Директор государственной прокурорской службы управляет Государственной прокурорской службы Канады и отвечает за её работу. Государственная прокурорская служба Канады была учреждена 12 декабря 2006 г. с вступлением в силу Части 3 Закона об ответственности федерального правительства. Она заменила существовавшую ранее Федеральную прокурорскую службу Министерства юстиции (Federal Prosecution Service of the Department of Justice).

Государственная прокурорская служба Канады исполняет обязательства Генерального прокурора, касающиеся уголовного преследования в рамках федеральной юрисдикции и вносит вклад в укрепление системы криминальной юстиции.

В этом отношении Государственная прокурорская служба Канады исполняет роль, принадлежавшую ранее Федеральной прокурорской службе, входившей в Министерство юстиции. Государственная прокурорская служба Канады взяла на себя дополнительную ответственность за судебное преследование по делам мошенничества, прописанным в Законе об управлении государственными финансами, а также по делам о преступлениях, предусмотренных Законом о выборах в Канаде. В отличие от Федеральной прокурорской службы Министерства юстиции, Государственная прокурорская служба Канады является независимой организацией и отчитывается за свою работу перед Парламентом через Генерального прокурора.

Государственная прокурорская служба Канады отвечает за судебное преследование в отношении преступлений, предусмотренных более, чем 50 федеральными законами, а также за предоставление правоохранительным органам консультаций по правовым вопросам, связанным с судебным преследованием. Государственная прокурорская служба Канады проводит судебное преследование по делам, связанным с наркотиками, организованной преступностью, терроризмом, налогами, отмыванием денег, полученных в результате совершения преступлений, преступлениями против человечности и военными преступлениями, уголовными преступлениями, совершенными в пределах территорий, а также большим числом

преступлений по федеральному уголовному праву, связанными с нарушением подзаконных актов.

Независимость Директора государственной прокурорской службы подкрепляется требованием о том, что все указания, отдаваемые ему Генеральным прокурором, должны быть в письменном виде и публикуются в официальном правительственном издании Canada Gazette. В свою очередь, Директор обязан информировать Генерального прокурора о всех уголовных преследованиях или планах действий, которые могут представлять общий интерес, что дает Генеральному прокурору возможность вмешаться или взять на себя ведение дела. Кроме того, Государственная прокурорская служба Канады должна направлять Генеральному прокурору ежегодные отчеты для представления их Парламенту.

Государственная прокурорская служба Канады, наравне с другими прокурорскими службами страны, не является органом следствия. Она возбуждает дело после того, как обвинения в нарушении федерального закона выдвинуты по результатам следствия, проведенного Королевской канадской конной полицией (Royal Canadian Mounted Police - RCMP) или другой полицейской службой, или агентством по расследованиям. Государственная прокурорская служба Канады оказывает помощь и консультирует следователей на этапе следствия и работает в тесном контакте с ними, особенно в делах, связанных с терроризмом, преступными организациями, отмыванием денег, мошенничествами на рынках, а также крупномасштабными делами.

Роль прокурора в сжатой форме сформулирована в последнем годовом отчете Государственной прокурорской службы Канады32, где говорится:

Канадские суды смотрят на прокуроров, связанных этическими, процедурными и конституционными обязательствами, с большой надеждой. От прокуроров ожидают, что они будут выполнять свои

обязанности справедливо, объективно и честно. Их роль заключается не в том, чтобы любой ценой добиться осуждения, а в том, чтобы представить суду все имеющиеся, релевантные и допустимые свидетельства, необходимые для вынесения судом решения о виновности или невиновности подсудимого.

Итак, канадский подход к соблюдению обязательств, взятых в связи с присоединением к конвенциям UNCAC и Palermo, отражает совокупность устоявшихся законов и недавно принятых дополнительных положений. Одним из элементов такого порядка является подача отчетов в Парламент. Генеральный аудитор (Auditor General), новое должностное лицо — Уполномоченный по вопросам честности/добросовестности на государственной службе (Public Sector Integrity Commissioner) и Директор прокурорской службы (Director of Public Prosecution), как и ряд других, обязаны ежегодно представлять свои отчеты Парламенту. Эти отчеты не просто подшивают к делу и забывают. Они дают возможность средствам массовой информации и общественности ставить вопросы и высказывать свою озабоченность.

Параллельно возможность обществу и отдельному граждану реализовать свои права в отношении доступа к личной или публичной информации дает еще один благоприятный эффект. В частности, право доступа к личной информации, находящейся в распоряжении государственных ведомств или организаций, связанных с бизнесом, обеспечивает повышение прозрачности. Наконец, сегодня в Канаде сложилось отношение нетерпимости к уголовным преступлениям. В результате, предпринимается эффективное уголовное преследование коррумпированных чиновников. В конечном результате, такое преступление, как коррупция, сталкивается с эффективными сдерживающими мерами, процедурами уголовного преследования и широко распространенным неприятием со стороны общества.

Литература и примечания

1. Статья 5 UNCAC требует от государств-участников разработки анти-коррупционной политики и практических мер, тогда как Статьи 8 и 9 Конвенции Палермо обязывают стороны объявить коррупцию уголовным преступлением и выработать эффективные меры содействия добросовестному исполнению обязанностей государственными служащими.

2. Обе конвенции (UNCAC и Palermo Convention) обязывают стороны-участницы объявить коррупцию уголовным преступлением. При этом UNCAC говорит о необходимости сделать это как для государственного, так и для частного секторов. Обе конвенции обязывают стороны-участницы признать коррупцию в качестве основного правонарушения при рассмотрении дел об отмывании средств, полученных преступным путем.

3. Обе конвенции (UNCAC и Palermo Convention) однозначно выдвигают фундаментальное требование о международном сотрудничестве при расследовании и уголовном преследовании коррупции.

00 Ol

О) О О CJ

о о о

Q.

со s

H

о

0

1

о я с о

m ф

VO >5

о *

о ф

У

s

s

0

1

о *

о

s

ф

ч

я *

< s

I H

о ф

со

4. Обе конвенции (UNCAC и Palermo Convention)однозначно говорят о необходимости сотрудничества для отслеживания, замораживания, ареста и окончательной конфискации доходов, полученных напрямую, или косвенно, или средств, использовавшихся для совершения коррупционного деяния. UNCAC, в Части V, идет дальше, признавая, что репатриация, или возврат активов, приобретенных в результате масштабных коррупционных деяний является фундаментальным принципом настоящей Конвенции.

5. Первая состоялась в Иордании в декабре 2006 г., вторая — Индонезии (Бали) в сентябре 2007 г.. Встреча в Бали была, в основном, посвящена вопросам реализации UNCAC, включая возвращение активов и оказание технического содействия.

6. Осенью 2007 г. Азиатский банк развития и ОЭСР, действуя в рамках совместной Инициативы по борьбе с коррупцией в Азии, опубликовали обзор «Взаимная правовая помощь, экстрадиция и возвращение средств, полученных в результате коррупционных действий в странах Азии и бассейна Тихого океана» (можно получить в ОЭСР).

7. Канада стала Государством-участником Межамериканской конвенции по борьбе портив коррупции 1966 г.(1996 Inter-American Convention against Corruption) (http://www.oas.org/juridico/english/Treaties/b-58.html ) и Конвенции ОЭСР по борьбе с дачей взяток иностранным государственным должностным лицам при осуществлении международных деловых операций ( OECD's Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions) (http://www.oecd.org/document/21/ 0,3343,en_2649_34859_2017813_1_1_1_1,00.html )

8. Уголовный кодекс (Criminal Code, R.S.C. 1985, c. C.46) (http://laws.justice.gc.ca/en/C-46 ) содержит статьи о взяточничестве (s. 119 to 125); тайных комиссионных (s. 426); мошеннических сделках в торговле (s. 380 to 385) и схожих правонарушениях. В Законе о конкуренции (Competition Act R.S.C. c.C.34) содержатся статьи, касающиеся мошенничества при проведении тендеров (http://laws.justice.gc.ca/en/C-34 )

9. S.C. 2006 C. 9 (http://laws.justice.gc.ca/en/)

10. R.S.C. 1985, c. C. 45.2 (http://laws.justice.gc.ca/en/ ).

11. Канада ратифицировала Конвенцию 2 октября 2007 г.

12. R.S.C. 1985, c. P. 33 оотзван и модеонизирован в соответствии с S.C. , 2003, C. 22 (http://laws.justice.gc.ca/en/)

13. http://www.psc-cfp.gc.ca/plcy-pltq/frame-cadre/policy-politique/appointment-nomination-eng.htm

14. S.C. 2003, C. 22 (http://laws.justice.gc.ca/en/) Now R.S.C. c. P 33.4.

15. Supra, section 2, now R.S.C. c. P. 33.3.

16. R.S.C. c. F-11, с поправками (http://laws.justice.gc.ca/en/)

17. S.C. 2000, c. 9, с поправками (http://laws.justice.gc.ca/en/)

18. «Эквивалентные уголовные преступления» можно найти в разделе 124 Уголовного кодекса.

19. Кодекс можно найти на сайте Канцелярии Тайного совета: http://www.bcp-pco.gc.ca/index.asp?lang=eng&page=information&sub=publications&doc=code/code-conflict_e.htm. Эквивалентный кодекс для государственных служащих размещен на сайте Совета Казначейства: http:// www.tbs-sct.gc.ca/media/nr-cp/2003/0619-eng.asp

20. S.C. 2006 C.9, s. 2.

21. R.S.C. c. P-1, с поправками (http://laws.justice.gc.ca/en/)

22. R.S.C. c. L-12.4 О) 23. Supra, note 20.

О 24. Интернет-сайт Генерального аудитора: http://www.oag-bvg.gc.ca/internet/English/admin_e_41.html См. также закон о Генеральном аудиторе ( Auditor General Act) R.S.C.1985, c. A-17.

25. S.C. 2005, c. 46 (http://laws.justice.gc.ca/en/).

26. R.S.C. 1985, c. A-1, с поправками (http://laws.justice.gc.ca/en/).

27. S,C. 2000, C. 5 (http://laws.justice.gc.ca/en/). Я 28. PIPEDA определяет «организацию» в s. 2

О 29. R.S.C. 1985, c. C 12.3 (http://laws.justice.gc.ca/en/).

30. Конституционный акт 1867 г., см. http://laws.justice.gc.ca/en/charter/index.html. 3 31. S.C. 2006, C. 9, s. 121.

СО

s н

о

0

1

о я с о т ф vo

>5

О *

О ф

У S

2

0

1

о *

о

2 ф d

я *

<

*

S I

н

о ф

32. Годовой отчет PPSC Annual Report 2007-2008 at

http://www.ppsc-sppc.gc.ca/eng/pub/ar08-ra08/03.html#Role.