CC BY
73
ПОДХОДЫ К ПОВЫШЕНИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИНСТРУМЕНТОВ СНИЖЕНИЯ ТРАНСГРАНИЧНЫХ ЗАГРЯЗНЕНИЙ
АФАНЕСЯН М.К.,
преподаватель,
Пятигорский государственный технологический университет,
e-mail: [email protected]
Производственная сфера - основной источник загрязнения окружающей среды (в том числе и трансграничного). Осуществить экологизацию производственной сферы позволяет набор инструментов регулирования загрязнений. Основная сложность ее решения состоит в определении четкой, экономически обоснованной базы принятия решений, обеспечивающей достижения согласованности интересов различных сторон, участвующих в регулировании трансграничного загрязнения.
Приоритетным направлением снижения трансграничного загрязнения является выработка стратегий снижения негативного воздействия на окружающую среду для каждой из стран-участниц конкретной зоны трансграничного загрязнения, а также совершенствование инструментов регулирования трансграничных загрязнений.
Ключевые слова: трансграничное загрязнение; экология; инструменты экологического регулирования.
APPROACHES TO ENHANCE THE EFFECTIVENESS OF THE INSTRUMENTS TO REDUCE CROSS-BORDER POLLUTION
AFANESJAN M.K.,
lecturer,
State Technological University, Pyatigorsk, e-mail: [email protected]
Manufacturing sector - the main source of pollution of the environment (including cross-border). Implement the greening of industrial sphere allows a set of instruments for regulating pollution. The main difficulty of solving it is to define a clear, economically sound decision-making framework that will promote coordination of interests of the various parties involved in the regulation of cross-borderpollution.
The priority to reduce cross-border pollution is to develop strategies to reduce the negative impact on the environment for each of the participating countries a specific area of cross-border pollution, and improving regulatory tools transboundary pollution.
Keywords: transboundary pollution; ecology; environmental management tools.
JEL classification: Q57, Q58.
Производственная сфера - основной источник загрязнения (в том числе и трансграничного). Поэтому, экологизация производственной сферы - одно из основных направлений решения проблемы трансграничных загрязнений.
Осуществить экологизацию производственной сферы позволяет набор инструментов регулирования загрязнений.
Инструменты снижения трансграничных загрязнений - это составная часть экологической политики, проводимой государством в этой сфере. Экологическая политика - это целенаправленная деятельность государства по обеспечению экологической безопасности и сохранению естественных ресурсов (Бобылев, Ходжаев, 2003). Сложившиеся к настоящему времени общемировые традиции в области экологической политики требуют использования таких инструментов регулирования, которые позволяют достигать общественных целей в области охраны окружающей среды через индивидуальные решения экономических субъектов. Отсюда следует первая парадигма экологической политики: трансформация общественной цели достижения определенного качества окружающей среды в индиви-
© М.К. Афанесян, 2013
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 1 Часть 3
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 1 Часть 3
дуальные мотивы поведения субъектов. Вторая парадигма вытекает из первой и выражается в подходе «заказчик-исполнитель». Его суть состоит в том, что орган экологической политики выступает в роли заказчика, который хотел бы добиться определенного качества окружающей среды. Исполнителями являются экономические субъекты, которые, действуя в собственных интересах, одновременно обеспечивают достижение этого качества. При этом заказчик исходит из того, что исполнители в первую очередь стремятся к максимизации своего чистого выигрыша. Например, в производственной сфере необходимо считаться с условиями равновесия фирм, максимизирующих прибыль. Поэтому экологический налог должен устанавливаться таким образом, чтобы соблюдалось равенство предельного предотвращенного ущерба и предельных природоохранных издержек. Следовательно, нужны знания в области теории внешних эффектов применительно к проблемам окружающей среды.
Однако на практике применение подхода «заказчик-исполнитель» сталкивается с рядом проблем. Важнейшей из них является асимметричность информации. Орган экологической политики не располагает полной и достоверной информацией о природоохранной деятельности исполнителя (например, о природоохранной технологии). В результате заказчик не в состоянии предвидеть все возможные варианты реакции исполнителя на ту или иную меру экологической политики. Кроме того, другим важным моментом здесь является неопределенность и неоднозначность последствий как загрязнения окружающей среды, так и природоохранной деятельности. Экологическая политика руководствуется несколькими основными принципами.
Принцип альтернативных издержек. Он требует учета альтернативных издержек использования природных ресурсов и экологических благ. Выигрыш от определенного варианта использования должен превышать альтернативные издержки. Это гарантирует рациональность, т. е. наилучшее из возможных применений благ и ресурсов. Например, если окружающая среда используется для размещения отходов, то альтернативные издержки заключаются в потере качества окружающей среды. Такое использование недопустимо, когда эта потеря больше, чем выигрыш от размещения отходов.
Принцип «загрязнитель платит». Он является конкретизацией принципа альтернативных издержек. Требование, чтобы альтернативные издержки общества сопоставлялись с выигрышами само по себе не определяет каким образом эти издержки распределяются между субъектами экономики. В условиях рыночной экономики, когда экономические субъекты принимают самостоятельные решения, важно сопоставлять частные выигрыши от экономической деятельности с общественными альтернативными издержками. В результате альтернативные издержки будут адресованы тем хозяйственным единицам, по вине которых они возникли. Это и составляет суть принципа «загрязнитель платит».
Благодаря использованию этого принципа достигается ряд преимуществ:
1) альтернативные издержки охраны окружающей среды распределяются рационально;
2) формируется стимул к сокращению и предотвращению загрязнений;
3) устраняется разрыв между частными и общественными издержками, и в результате цены товаров наряду с затратами труда и капитала включают экологические издержки.
Однако практическое применение принципа «загрязнитель платит» затруднено по ряду причин. Важнейшей из них является то, что для его реализации необходимо точно установить эмитента, а это не всегда возможно.
Принцип долгосрочной перспективы. Он предполагает, что в случае выбора между охраной или деградацией окружающей среды альтернативные издержки должны определяться не статически, а в долгосрочной перспективе. Часто последствия загрязнения окружающей среды проявляются через длительное время, что порождает экологические риски и неопределенность. Примерами являются накопление ДДТ в пищевых цепочках, разрушение озонового слоя из-за поступления в атмосферу хлорфторуглеродов, проникновение нитритов в системы почвенных и подземных вод. Следовательно, экологическая политика сможет добиться успеха, не только борясь с существующими загрязнениями, но и предупреждая будущие.
Кроме того, долгосрочная ориентация экологической политики необходима и потому, что внедрение в практику и получение результатов некоторых регулирующих инструментов часто требует длительного времени. Например, в Германии прошло 8 лет между принятием закона о платежах за сбросы загрязняющих веществ (1978 г.) и применением полного размера ставки (1986 г.), не считая 5 лет, ушедших на обсуждение проекта закона.
Принцип взаимозависимости. Экологические системы образуют сложную сеть взаимодействий. Поэтому при проведении экологической политики необходимо учитывать перемещение загрязняющих веществ из одних подсистем окружающей среды в другие. Например, запрет на захоронение отходов на свалке может привести к тому, что их будут выбрасывать в воду. Экологическая политика должна быть комплексной, т. е. охватывать все объекты и подсистемы окружающей среды, виды природных ресурсов, а также все известные типы загрязняющих веществ.
Экологическая политика применяет инструменты как прямого (direct), так и косвенного (indirect) регулирования (Шимова, Соколовский, 2005). При выборе определенной модели экологической политики важно подобрать такие инструменты и их комбинации, которые позволят решить конкретную задачу с наибольшей эффективностью. Спецификой экологических проблем является то, что они большей частью не могут быть решены рыночным путем, и поэтому необходимо активное вмешательство государства.
При выборе инструментов экологической политики правительство ориентируется на следующие критерии:
• экономическая эффективность. Поскольку экологическая политика требует расхода ресурсов и ведет к потерям ВНП, необходимо стремиться к минимизации издержек на ее реализацию;
• информационное обеспечение. Необходимо учитывать, какой вид информации требуется, в каком объеме эта информация может быть технически обеспечена и сколько будет стоить;
• издержки управления. Нужен учет расходов на экологический мониторинг и другие формы контроля над применением инструмента экологической политики;
• взаимосвязь с другими видами политики. Следует помнить о взаимодействии и взаимовлиянии различных видов политики, в том числе экономической, а также учитывать наличие оппозиции экологическим решениям со стороны отдельных политических кругов (как правило, промышленных лобби). Например, решение о введении или увеличении экологического налога несовместимо с политикой фискальной экспансии;
• временной лаг. Здесь учитывается разрыв во времени между принятием решения о применении инструмента экологической политики и получением ожидаемого результата. Степень реакции субъектов экономики на отдельные меры экологического регулирования существенно варьируется;
• степень серьезности экологической проблемы. Если проблема признана исключительно серьезной, то можно пренебречь критерием экономической эффективности;
• тип проблемы. В зависимости от того, о каких объектах и подсистемах окружающей среды идет речь, применяются различные комбинации инструментов экологической политики. Наиболее известными инструментами прямого эколого-экономического регулирования являются моральное осуждение, а также экологические стандарты и нормативы.
Моральное осуждение предполагает влияние на поведение индивидов с помощью этических норм и общественного мнения. Эффективность применения этого инструмента зависит от ряда социальных, культурных, психологических и др. факторов. Так, моральное осуждение является действенным инструментом эколого-экономического регулирования в странах с давними традициями бережного отношения к природе (например, в Японии).
Однако часто мотив максимизации прибыли оказывается настолько мощным, что заставляет индивида игнорировать мнение общества об этической стороне его поведения. В этом случае необходимо использовать такие внешние регуляторы поведения людей, как правовые нормы. В экологической политике они представлены соответствующими стандартами, лимитами и нормативами.
Экологические стандарты и нормативы широко распространены в практике эколого-экономического регулирования. Типичными их разновидностями являются:
1) разрешение на загрязнение окружающей среды в установленном размере;
2) обязательство сократить эмиссии загрязняющих веществ на определенную величину в абсолютном или процентном измерении;
3) стандарты на производственные технологии;
4) стандарты на природоохранные технологии;
5) нормы содержания загрязняющих и вредных веществ в готовой продукции (например, содержание нитратов или пестицидов в продукции сельского хозяйства);
6) нормы на количества загрязняющих веществ, образующихся в процессе потребления продукции (дым, шум, вибрация и т. п.);
7) ограничения и запреты на выпуск товаров, производство или потребление которых ведет к загрязнению окружающей среды;
8) ограничения и запреты на деятельность фирм в пределах определенного региона.
Все эти стандарты, нормативы и лимиты устанавливаются в законодательном порядке, и их нарушение предполагает юридическую ответственность. Это является важнейшим преимуществом данного инструмента экологоэкономического регулирования. В случае если экологическое законодательство строго исполняется, состояние окружающей среды действительно можно улучшить, о чем свидетельствует опыт стран Западной Европы. Однако имеется целый ряд недостатков, снижающих привлекательность экологических стандартов и нормативов как инструмента экологической политики.
Во-первых, они не соответствуют критерию экономической эффективности. Это объясняется тем, что стандарты и лимиты разрабатываются на основе усредненных данных без учета индивидуальных различий между субъектами экономики.
Во-вторых, происходит бюрократизация экологической политики, которая лишает ее гибкости в принятии решений. Например, в Германии правительство земли Северный Рейн-Вестфалия пыталось регулировать каждый стационарный источник эмиссии путем выдачи разрешений на загрязнение воздуха в установленном размере. Было выдано более 10 000 таких разрешений. Очевидно, что правительственный орган не может располагать полной информацией по каждому конкретному случаю, и поэтому индивидуальные различия по-прежнему не будут учтены.
В-третьих, поскольку разрешения на загрязнение в установленном размере даются бесплатно (если не учитывать возможность их покупки через взятку чиновнику), игнорируется принцип альтернативных издержек, играющий важную роль в современной экологической политике.
В-четвертых, возникает проблема так называемой «дедовской статьи», суть которой заключается в том, что при введении нового законодательства более строгие экологические стандарты обычно касаются только фирм-новичков, в то время как фирмы, уже действующие в отрасли, получают право определенное время (иногда до 10 лет!) руководствоваться старыми нормами. Все это время будет сохраняться угроза состоянию окружающей среды.
В-пятых, замедляется инновационный процесс. Часто при выдаче разрешения оговаривается использование существующей технологии. Тем самым фирмы лишаются стимула к технологическим инновациям, что снижает их конкурентоспособность на рынках готовой продукции.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 1 Часть 3
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 1 Часть 3
Все эти и некоторые другие недостатки инструментов прямого эколого-экономического регулирования могут быть компенсированы путем их комбинации с методами косвенного регулирования, применение которых позволяет решать экологические проблемы с большей эффективностью.
К наиболее распространенным инструментам косвенного эколого-экономического регулирования относятся:
1) правительственные субсидии;
2) инструменты кредитной системы;
3) инструменты системы экологического налогообложения;
4) рынок прав (разрешений) на загрязнение окружающей среды;
5) инструменты системы страхования.
Субсидии государство предоставляет тем фирмам, которые намерены осуществлять природоохранную деятельность или реализовать экологический инвестиционный проект. Источником субсидий является бюджетное финансирование, а значит, они осуществляются за счет налогоплательщиков и, поэтому, являются случаем применения в экологической политике принципа «платит жертва загрязнения».
Главным недостатком субсидий является то, что они способны стимулировать выпуск экологически «грязной» продукции, вызывая тем самым эколого-экономический ущерб. Получающая субсидию фирма не нуждается во включении природоохранных издержек в цену своей продукции, и поэтому ее продукция будет более дешевой по сравнению с экологически «чистой» продукцией других фирм. Следовательно, субсидии ведут к нарушению действия ценового механизма и препятствуют эффективному распределению ресурсов.
К инструментам системы кредитования относятся процентные ставки и условия кредитования, которые могут быть как льготными, так и дискриминирующими. Они дифференцируются по видам деятельности, размерам процентных ставок, объемам и срокам кредитования. Например, фирмы, активно занимающиеся природоохранной деятельностью, могут претендовать на льготный кредит в случае покупки природоохранного оборудования.
К инструментам системы кредитования также относят режим ускоренной амортизации природоохранного оборудования.
Экологическое страхование выступает преимущественно в виде обязательного страхования экономических объектов, эксплуатация которых связана с высоким риском аварий и катастроф. Размер страхового платежа зависит от потенциального ущерба, а также от оценки вероятности неблагоприятного события. Фирмы, осуществляющие инвестиции в повышение экологической безопасности, могут освобождаться от части выплат. В то же время деятельность фирм, которые игнорируют такое инвестирование, может быть ограничена или запрещена. Существует также страхование от стихийных бедствий, которые могут сопровождаться загрязнением окружающей среды.
Поскольку экологические налоги и рынок прав на загрязнение окружающей среды заслуживают более подробного обсуждения, они рассматриваются в виде отдельных вопросов.
Экологическое налогообложение базируется на принципах интернализации отрицательных внешних эффектов, разработанных А. Пигу (Пигу, 1985). Применение экологического налога требует учета всех возможных вариантов реакции фирмы на его введение. Каждая фирма сталкивается с дилеммой: либо продолжать загрязнять окружающую среду и платить налоги по дискриминирующим ставкам, либо осуществлять природоохранную деятельность с целью получения налоговых льгот.
Приспособление к экологическому налогу предполагает осуществление одного или нескольких действий из числа следующих:
• замена загрязняющих окружающую среду факторов производства более экологически безопасными;
• применение загрязняющих окружающую среду факторов производства в меньшем объеме;
• пересмотр структуры выпускаемой продукции в пользу экологически чистой;
• введение более экологичной технологии производства;
• осуществление природоохранной деятельности;
• использование новых, более экологичных технологий охраны окружающей среды;
• рециркуляция (вторичное использование) отходов производства;
• перемещение в регион с менее жесткими экологическими требованиями.
Любое из перечисленных действий ведет к росту издержек, что сопровождается увеличением цены продукции, производство которой загрязняет окружающую среду. В результате спрос на такую продукцию падает, что вынуждает производителя пересмотреть свои действия или выпускать продукцию в меньшем объеме.
Налоговой базой для экологического налога является точный объем эмиссий, измеренный в соответствующих единицах (тоннах, кубометрах и т. д.). Поскольку на практике такие измерения затруднены или невозможны, в качестве альтернативной налоговой базы могут использоваться отдельные элементы загрязнения, объем загрязняющих окружающую среду факторов производства, объем выпуска или объем продаж экологически «грязной» продукции.
Важной проблемой экологического налогообложения является точность измерения эмиссий. Для фирм решением этой проблемы может стать самомониторинг. Однако такой подход нельзя применить по отношению к домашним хозяйствам и другим небольшим источникам загрязнения окружающей среды (например, в случае эмиссии СО2 и Шх из домашних отопительных систем или из выхлопных труб автомобилей).
Еще одной проблемой экологического налогообложения, как и остальных инструментов экологической политики, является взаимодействие загрязняющих веществ, часто ведущее к синергизму, т. е. превышению размера совокупного результата над суммой отдельных результатов неблагоприятного воздействия. Улучшая состояние одной
из подсистем окружающей среды, налог может спровоцировать рост загрязнения других подсистем. Следовательно, нужно определить точные размеры налоговых ставок, дифференцированные по типам эмиссии, а это чаще всего технически невозможно.
Альтернативой экологическому налогообложению с присущими ему недостатками является рынок прав на загрязнение окружающей среды, который был разработан и внедрен в практику сравнительно недавно. В его основе лежит правовой подход к интернализации внешних эффектов, предложенный Р. Коузом (Коуз, 1993; Коуз, 1993а). В данном случае часть прав собственности на окружающую среду, включая возможность ее загрязнения, передается фирмам в виде разрешений или лицензий, подлежащих купле-продаже на рынке.
В отличие от экологических налогов, которые могут применяться в масштабе всей национальной экономики, использование рынка прав на загрязнение, требует пространственного ограничения подсистемы окружающей среды или региона, в рамках которых распространяется строго определенное количество лицензий. Опыт показал, что с технической точки зрения удобнее всего применять рынок прав по отношению к глобальным экологическим системам, которые пространственно ограничены самой природой и космосом.
Основополагающая идея торговли эмиссионными квотами была представлена в 1968 г. канадским экономистом Джоном Дэйлсом (Dales, 2002), и являлась продолжением теоремы Коуза. Дэйлс предлагал создать рынок прав на загрязнение, чтобы ограничить загрязнение водоемов промышленностью. Революционно новым в этой идее было то, что правительство могло установить конкретный объем суммарной загрязняемости в качестве экологической цели. После установления ограничения на выброс определенных веществ (к примеру, диоксид углерода, оксид серы, оксид азота) на определенной территории и за конкретный период времени, начинается распределение соответствующего количества квот. Верхняя граница в течение времени может постепенно снижаться. Благодаря свободной торговле этими квотами цена на сертификаты будет определяться спросом. Эмиссии, совершенные без определенной квоты, облагаются штрафом.
Немаловажно будет упомянуть и о рынке прав на загрязнение окружающей среды как одном из комплексных инструментов снижения величины трансграничных загрязнений от вредных производственных выбросов.
Гибкие механизмы, предусмотренные международными соглашениями, регулирующими торговлю квотами на эмиссию загрязняющих веществ (Мое, Tangen, 2000), позволяют обеспечить возможность торговли квотами между странами-участницами таких соглашений. Используя систему продаваемых разрешений на загрязнение в качестве инструмента реализации экологической политики, национальные правительства могут проще интегрироваться с международным рынком продаваемых разрешений на неиспользованные квоты на выбросы загрязняющих веществ.
Ценным преимуществом рынка прав на загрязнение окружающей среды является то, что формируется подлинный рынок, и действуют механизмы саморегулирования, а значит, может быть достигнуто эффективное распределение ресурсов. Это может сделать рынок прав наиболее перспективным инструментом экологической политики в условиях глобализации экономических процессов.
Перечень инструментов экологизации производственной сферы обширен. Государство определяет приоритетные направления экологической политики, подразумевающие применение тех или иных инструментов, способствующих снижению загрязнения окружающей среды (и, в частности, его трансграничной составляющей).
ЛИТЕРАТУРА
Бобылев С.Н.,Ходжаев А.Ш. (2003). Экономика природопользования. М.
Коуз Р. (1993). Проблема социальных издержек. М.
Коуз Р. (1993а). Фирма, рынок и право. М.
ПигуА. (1985). Экономическая теория благосостояния. М., Т. 1.
Шимова О.С., Соколовский Н.К. (2005). Экономика природопользования. БГЭУ.
Мое A., Tangen K. (2000). The Kyoto Mechanisms and Russian Climate Politics. The Royal Institute of International Affairs, London.
«Pollution, Property and Prices» An Essay in Policy-making and Economics by J.H. Dales, (2002). Hardback 978 1 84064 842 3 ebook.
REFERENCES
Bobylev S., Khodzhaev A. (2003). Environmental Economics. Moscow, (In Russian).
Coase R. (1993). The problem of social cost. Moscow. (In Russian).
Coase R. (1993)а. Firm, the market and the law. Moscow, (In Russian).
Мое A., Tangen K. (2000). The Kyoto Mechanisms and Russian Climate Politics. The Royal Institute of International Affairs, London.
Pigou A. (1985). The economic welfare theory. Moscow, T. 1. (In Russian).
«Pollution, Property and Prices» An Essay in Policy-making and Economics by J.H. Dales, (2002). Hardback 978 1 84064 842 3 ebook.
Shimova O., Sokolovsky N. (2005). The economy of nature. BGEU, (In Russian).
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 1 Часть 3
