CC BY
11
УДК 316.034
Шингарева Наталья Викторовна
кандидат юридических наук, доцент,
доцент кафедры истории государства и права, Московский университет МВД РФ имени В.Я. Кикотя shingareva@list.ru
Журов Андрей Николаевич
кандидат исторических наук, доцент,
доцент кафедры истории государства и права, Московский университет МВД РФ имени В.Я. Кикотя zhurov67@mail.ru
Natalia V. Shingareva
Candidate of Law
Docent of State
and Law History Department,
Moscow University of
Ministry of Internal Affairs
named V.Ya. Kikotya
shingareva@list.ru
Andrey N. Zhurov
Candidate of Historical
Docent of State
and Law History Department,
Moscow University of
Ministry of Internal Affairs
named V.Ya. Kikotya
zhurov67@mail.ru
Подготовка следственной
РЕФОРМЫ 1860 г. В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
Preparation
OF THE INVESTIGATIVE REFORM OF 1860 IN THE RUSSIAN EMPIRE
Аннотация. В статье рассматривается процесс подготовки реформы предварительного следствия 1860 г. В центре внимания автора находятся вопросы, связанные с предпосылками и причинами реформы, процессом подготовки нормативных актов, ставших правовой основой реформы, изучаются проекты отделения от полиции следствия. Автор делает вывод о том, что реформа предварительного следствия была обусловлена не столько беспокойством правительства об улучшении эффективности предварительного следствия и создания гарантий его независимости от административной власти, а необходимостью усиления местного управления накануне отмены крепостного права.
Ключевые слова: реформа, государственное управление, земская полиция, городская полиция, губернатор, следствие, судебный следователь.
Annotation. The article discusses the process of preparing the reform of the preliminary investigation. In the centre of author's attention are questions related to the origins and reasons for the reform, the process of preparation of regulations became the legal basis of the reform, and studied the projects of the Department from the police investigation. The author concludes that the reform of the preliminary investigation was caused not so much by the government's concern about improving the effectiveness of the preliminary investigation and the creation of guarantees of its independence from the administrative authorities, but by the need to strengthen local government on the eve of the abolition of serfdom.
Keywords: reform, public administration, provincial police, city police, the Governor, the investigation, coroner.
В 1855 г. министр внутренних дел С.С. Ланской обратил внимание императора Александра II на неудовлетворительное состояние земской и городской полиции, предложив реформировать данную сферу государственного управления.[1, с. 3-4] По сути своей, реформа полиции была идентична реформе уездного управления, так как вся полнота власти на уездном уровне была сосредоточена в руках земской полиции, обладавшей административно-исполнительными, судебно-следственными и хозяйственно-распорядительными функциями. В «Отче-
те о внутреннем управлении государством в 1855 г. по ведомству министра внутренних дел» было отмечено, что городская и земская полиция не всегда и не везде в должной мере выполняла свои служебные обязанности [2]. «От этого произошло крайнее недоверие народа к полиции, -заключал министр, - которое достигло до того, что каждый почти обыватель в случае какого-либо происшествия в его доме не спешит за помощью в полицию, а заботится о том, нельзя ли как-нибудь скрыться от нее дома. По понятиям народа наезд полицейских чиновников в дерев-
ню считается бедствием наравне с пожаром» [3, л. 27-27 об.]. Причины неудовлетворительного состояния земской полиции С.С. Ланской видел в структурном построении полиции, ее немногочисленном и неквалифицированном составе.
В июле 1856 г. отчет был передан на рассмотрение Александру II. «Читал с большим любопытством, - отмечал император. - ...Обратить особенное внимание на все сии недостатки и сообразить, как сему помочь».[3, Л. 1, 30] 15 февраля 1858 г. Александр II на заседании Главного комитета по крестьянскому делу поручил министру внутренних дел С.С. Ланскому, министру юстиции В.Н. Панину и министру государственных имуществ М.Н. Муравьеву, а также члену Государственного совета Я. И. Ростовцеву разработать проект «Главных начал для устройства Уездного управления и Полиции». Члены этой Особой комиссии при Главном комитете по крестьянскому делу распределили обязанности по подготовке проектов между министерствами следующим образом: министерство юстиции взяло на себя разработку проектов учреждений по разбору споров между помещиками и крестьянами; министерство государственных имуществ -разработку проектов сельского управления; и, наконец, министерство внутренних дел - учреждение общего уездного полицейского управления [4, с. 568]. Было предписано «как можно скорее внести на рассмотрение Главного комитета по крестьянскому делу» проект главных начал, «на основании коих должно быть устроено местное управление».
Итогом работы стал проект, состоящий из 17 пунктов, в основе которых лежала идея укрепления централизации как средства достижения управляемости уездом. Во главе уезда ставился начальник, одновременно возглавляющий уездное управление, в котором на правах отделов функционировали земской суд и городническое правление, и уездную расправу, которой предполагалось поручить рассмотрение «недоразумений или спорных дел между помещиками и крестьянами» [3, л. 65-65 об]. В каждом стане предусматривался становой исправник с помощниками [3, л. 66]. Уездный начальник провозглашался «главным в уезде блюстителем законов», все другие местные власти были обязаны исполнять его распоряжения. В проекте не говорилось ни слова об отделении от полиции следственных функций, в том числе и о передаче следствия в судебное ведомство.
В мае 1858 г. Главный комитет по крестьянскому делу с участием Александра II одобрил проект «Главных начал». Внесенные изменения не изменили лейтмотива проекта. Также, в сентябре 1858 г. была создана межминистерская комиссия под руководством Н. А. Милютина по обобщению «отзывов и соображений» губернаторов. Губернаторам и губернским комитетам предписывалось изложить свое мнение о возможности реализации положений «Главных начал» на практике, одновременно поручив министру внутренних дел проследить, чтобы вся переписка по этому проекту и сами проекты «не были публикуемы в газетах и журналах» [3, л. 98]. К октябрю 1858 г.
к о миссией из представителей трех министерств были подготовлены и представлены министром внутренних дел в Главный комитет по крестьянскому делу «Свод отзывов начальников губерний о главных началах уездного управления и полиции» и «Соображения о главных началах уездного управления и полиции». Проект главных начал вызвал противоречивые отзывы из губерний: от полного одобрения до резкой критики. Содержание замечаний, в основном, сводилось к критике чрезмерных полномочий уездного начальника. Также, 11 из 40 губернаторов, представивших отзывы, высказались за отделение предварительного следствия от полиции, объясняя это тем, что следственная деятельность требует специальной юридической подготовки лица и соответствующих навыков. Предлагалось создать либо при уездном управлении, либо при земском суде, особых чиновников для производства следствий - следственных приставов. Вдобавок ряд губернаторов высказывались за разделение предварительного и формального следствия между становыми и следственными приставами. Киевский генерал-губернатор А.И. Васильчиков предлагал, чтобы предварительное следствие (дознание) осуществлялось становыми исправниками, а уездное управление, получив материалы дознания и, решив на их основании произвести формальное следствие, поручало бы его следственному приставу. Но даже эти робкие попытки придания предварительному следствию элементов самостоятельности встречали возражения со стороны правительства. Министр юстиции В.Н. Панин полагал, что «следственную часть неудобно совершенно отд елить от полиции...», для производства след-ств и я должны быть учреждены особые чиновники, но в прямом подчинении полиции.
Важность обсуждаемых вопросах отразилась в председательствовании императора на заседаниях Главного комитета с начала 1959 г. [4, с. 332, 333, 372-382]. Предполагалось укрепить земскую полицию путем создания особого должностного лица, назначаемого правительством, для руководства полицией: «сему лицу предоставить и большее значение, и большие права, и большую степень власти противу нынешнего исправника, поставив его чрез то в возможность действовать самостоятельно и немедленно для прекращения всяких неустройств и беспорядков» [4, с. 332]. Неизбежно вставал вопрос о хозяйственно-распорядительных функциях полиции, однако, по высказыванию Н.А. Милютина, было «гораздо труднее положить разницу между хозяйством и полицией, нежели между полицией и судом» и «при устройстве уездного управления вообще стараться по возможности, власть судебную отделить от власти исполнительной» [4, с. 332].
Наряду с мерами, направленными на «усиление полицейской власти», такими, как объединение управления земской и городской полиций под началом уездного исправника, назначаемого правительством, увеличением содержания полицейским чиновникам и т.п., впервые официально признается отделение следственной части от полиции [5, с. 22]. Однако учреждение в уездах особых должностей следственных приставов
не являлось мерой, направленной на придание следственному аппарату независимости от административной власти. С одной стороны, следственные приставы причислялись к министерству юстиции. С другой стороны, содержание следственных приставов шло по полицейской части. И, наконец, в статье 16-й Главных начал использовался термин «следственная полиция» [5, с. 30]. Таким образом, правительственная концепция отделения следственной части от полиции заключалась в создании вне полицейского штата дополнительного следственного аппарата, осуществляющего следственные действия под контролем полиции и губернаторов.
Летом 1859 г. эта концепция воплотилась в проекте «Положения о следственных приставах» [5, с. 23]. Проект предусматривал учреждение при уездном суде и уголовной палате по два следственных пристава, которые назначались и увольнялись губернским начальством по представлению губернского прокурора. Следственные приставы не имели права объявлять о начале формального следствия. Оно могло быть назначено распоряжением уездного полицейского управления, постановлением судебных мест, предложением прокуроров и по распоряжениям гражданских губернаторов. Как видно из проекта отделение предварительного следствия от полиции рассматривалось лишь как средство ее освобождения от решения многочисленных проблем местной жизни с целью ее усиления накануне крестьянской реформы.
После того, как в 1859 г. в Комиссию был назначен Н.И. Стояновский, ему удалось принципиально изменить подход к этой проблеме. В отличие от предшествовавших проектов, предусматривавших механическое освобождение полиции от следственной функции, Н.И. Стояновский, на основе обобщения западноевропейского опыта и рассматривая этот вопрос с научной точки зрения, сделал вывод о том, что следствие должно принадлежать судебному ведомству. Процессуальный контроль за направлением предварительного следствия так же должен был принадлежать суду: «... никакая другая власть кроме суда, рассмотрению которого подлежит дело, не вправе останавливать производство при прекращении его или направлять его ход» [5, с. 25]. Назначение следственного пристава на должность предполагалось доверить министру юстиции по представлению губернского прокурора. Все эти идеи были изложены в записке, составленной Н.И. Стояновским, однако, 12 ноября 1859 г. императором были одобрены Главные основания нового устройства судебных мест, разработанные во 2 отделении Собственной Его Императорского Величества канцелярии под руководством Д.Н. Блудова.
Литература:
1. Извлечение из всеподданнейшего отчета г. Министра внутренних дел за 1858 г. // Журнал министерства внутренних дел. 1860. № 3.
В апреле 1860 г. проекты нового устройства земского управления, в том числе, и учреждение следственных судей, были направлены министром внутренних дел в Государственный совет. Их рассмотрению и реализации в полном объеме требовало значительных финансовых затрат и полного переустройства полиции, что также потребовало бы значительного времени, поэтому было решено, что в мае 1860 г. предметом рассмотрения в Особом присутствии Соединенных департаментов законов и гражданских и духовных дел Государственного совета и членов Главного комитета по крестьянскому делу должны быть только те статьи проектов, которые связаны с вопросам отделения следствия от поли-ц и и и которые «могут быть без особого неудобства применены к существующему порядку полицейского управления по уездам в видах облегчения его занятий и обязанностей» [5]. Одно из изменений коснулось названия следственных чиновников: «Слова: следственный судья, могут дать неправильное понятие об учреждении, потому что этот судья не судит, а собирает только данные, представляемые им на разрешение суда; он производит следствие и потому должен именоваться «следователем», но так как ныне следствия, из ведомства полиции, переходят в ведомство судов, то ... было бы назвать его: Судебным следователем» [5, л. 4]. Также происходит территориальное расширение полномочий судебных следователей на городскую территорию, в связи с тем, что предполагалось соединение земской и городской полиции, и, новые должности учреждались при уездных судах, юрисдикция которых не имела деления на городскую и уездную.
8 июня 1860 г. были утверждены «Учреждение судебных следователей», «Наказ судебным следователям» и «Наказ полиции о производстве дознания по происшествиям, могущим заключать в себе преступления или проступок» [6]. Фактически с этого времени возникли и существуют до сих пор в российском уголовном процессе две формы предварительного расследования - дознание и предварительное следствие. Таким образом, реформа предварительного следствия 1860 г. была продиктована не столько заботой правительства об улучшении эффективности предварительного следствия и обеспечении независимости следствия от административной власти, а в большей степени заботой об усилении местного управления накануне крестьянской реформы. В данной реформе правительство нашло компромисс между своими утилитарными устремлениями и западноевропейскими теоретическими идеями, лежащими в основе уголовного судопроизводства.
Literature:
1. Extract from the all-submitted report of The Minister of internal Affairs for 1858 // Journal of the Ministry of internal Affairs. 1860. №. 3.
2. Отчет о внутреннем управлении государством в 1855 г. по ведомству министра внутренних дел. РГИА. Ф. 1284. Оп. 66. Д. 21.
3. РГИА. Ф. 1284. Оп. 66. Д. 21.
4. См.: Журналы Секретного и Главного комитетов по крестьянскому делу. ПГ., 1915.
5. Работы комиссии об уездных учреждениях. СПб., 1859. Ч. 1.
6. ПСЗ. Собр. 2. Т. Т. XXXV. Отд. 1. №№ 35890, 35891, 35892.
2. Report on the internal management of the state in 1855 by the Ministry of internal Affairs. RGIA. 1284. Op. 66. D. 21.
3. RGIA. 1284. Op. 66. D. 21.
4. See: Magazines and the Chief of the Secret committees on the peasant. PG., 1915.
5. The work of the Commission on County offices. SPb., 1859. Part 1.
6. PSZ. Coll. 2. Vol. XXXV. Otd. 1. №№ 35890, 35891, 35892.
