CC BY
379
Организация судебной власти и правоохранительной деятельности
Ю. В.Сорокина
ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ РЕФОРМЫ СЛЕДСТВЕННОГО АППАРАТА И ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО РАССЛЕДОВАНИЯ В РОССИИ 1860-1864 ГОДОВ
Рассматривается процесс реформирования органов предварительного расследования 1860-1864 гг. Выявляются предпосылки и причины реформы, процесс подготовки соответствующих нормативных актов, регулирующих следствие, взаимоотношения судебных следователей с полицией, судом, прокуратурой. Анализируются результаты реформы и взаимосвязь следствия и Судебной реформы 1864 г.
К л ю ч е в ы е с л о в а: реформа, следствие, судебный следователь, защита, обвинение, полиция, империя, губернатор, доказательства, власть.
This article discusses the process of reform of the preliminary investigation 1860-1864 years. Identifies the background and reasons reform, the process of preparation of relevant investigative regulations, the legal status of magistrates, their relationship with the police, the court, the prosecutor's office. Analyzed results of the reform and the relationship between investigation and trial reform 1864 year.
K e y w o r d s: reform, process, investigation, investigative government body, defense, police, accusation, empire, governor, evidence, authority.
В течение последних двух десятилетий период развития России можно охарактеризовать как перманентное обновление различных сторон государственной жизни. Предпринимаются попытки совершенствования государственного аппарата, одной из важнейших частей которого являются органы предварительного расследования. В этих условиях исключительное значение приобретает исследование аналогичных процессов, имеющих место в историческом прошлом России. Всестороннее изучение реформы следственного аппарата и предварительного расследования, несомненно, может оказать существенную помощь в построении эффективного следственного аппарата, в успешном решении задачи предварительного расследования преступлений.
Изучение реформы следственного аппарата и предварительного расследования имеет большое научное значение. Реформы второй половины XIX в. в России, в результате которых страна предприняла ряд радикальных шагов в сторону утверждения рыночных отношений, не перестают быть объектом пристального внимания историко-правовой науки. Реформа следственного аппарата и предварительного расследования 1860 г. явилась попыткой, первым шагом в установлении правосудия, построенного на относительно либеральных принципах.
В первой половине XIX в. в России органом предварительного расследования была полиция, подразделявшаяся на городскую и земскую. Первая называлась управой благочиния, вторая - Земским судом. Полиция осуществляла отправление правосудия по малозначительным делам как гражданским, так и уголовным. Контроль над деятельностью полицейских органов, в частности за производством предварительного расследования, осуществлялся начальником губернии - губернатором. Губернатор рассматривал жалобы на действия полиции, истребовал
© Сорокина Ю. В., 2014
270
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2014-№ 3
Ю. В. Сорокина
следственные материалы для проверки, мог назначать повторное расследование. Все указания губернатора были обязательны к исполнению.
Кроме губернатора надзор за предварительным расследованием осуществляла прокуратура. Главной ее обязанностью считался строгий контроль над соблюдением законов при производстве следствия. Однако закон не слишком четко определял сферу полномочий прокуратуры в стадии предварительного расследования. Последняя фактически не находилась в прямом подчинении у губернатора и во всём была послушна административной власти.
Предварительное расследование проводилось по правилам инквизиционного процесса, суть которого состояла в том, что следствие начиналось по инициативе следователя без формальной жалобы потерпевшего. Следствие осуществлялось тайно, характеризовалось отсутствием состязательности. От следователя практически зависел весь исход дела. Ни о каких правах обвиняемого, в том числе права на защиту, не было речи вообще. Обвиняемый мог подавать жалобы на следователя, на которые, впрочем, мало кто обращал внимание.
Не могла способствовать отысканию истины на предварительном расследовании формальная система доказательств, в соответствии с которой доказательства оценивались не с точки зрения их относимости и допустимости, а делились на совершенные и несовершенные. При этом законодатель сам установил, какие доказательства относились к совершенным, а какие - к несовершенным. Так, совершенными считались такие доказательства, как повальный обыск, осмотр, освидетельствование. К несовершенным относилось, например, показание одного свидетеля. Для постановления приговора считалось достаточным наличие одного совершенного или нескольких несовершенных доказательств. Царицей доказательств считалось собственное признание обвиняемого. Каких-либо сроков для ведения расследования не устанавливалось. Предварительное расследование делилось на предварительное (генеральное) следствие и следствие формальное.
Несовершенство законодательства о предварительном расследовании (наличие формальной системы доказательств, инквизиционное судопроизводство, вмешательство административной власти) рождало порочную практику. Часто имели место незаконные аресты, привлечение к уголовной ответственности невиновных лиц. Процветали произвол и взяточничество. Признание обвиняемого в содеянном считалось наилучшим подтверждением его тайны. Поэтому на получение собственного его признания следователь затрачивал основные усилия. Такое доказательство нередко добывалось путем применения пытки.
Неудовлетворительное состояние предварительного расследования обусловливалось к тому же низким профессиональным уровнем полицейскихчиновников. Такое положение дел на предварительном следствии осознавалось правительством. Во втором отделении С.Е.И.В. канцелярии (оно занималось кодификацией законодательства) разрабатывались проекты реорганизации предварительного расследования. Это «Проект о следствии», подготовленный главой второго отделения Д. Н. Блудовым в 1837 г., «Устав судопроизводства по преступлениям и проступкам», представленный Д. Н. Блудовым в 1850 г. в Государственный совет для обсуждения.
Следует сказать, что вопросы реорганизации предварительного расследования волновали государственных деятелей России еще в начале XIX в. Так, М. М. Сперанский в 1803 г. составил проект, который назывался «Записка об устройстве судебных и правительственных учреждений в России»; М. А. Балугьянский
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2014-№ 3
271
Организация судебной власти и правоохранительной деятельности
в 1826 г. разработал проект «Об учреждении управления в губерниях (рассуждения об управлении губерний)». Анализ указанных проектов наглядно показывает, каким образом развивалась идея о передаче следствия в судебное ведомство. М. М. Сперанский и М. А. Балугьянский пришли к выводу о необходимости изъятия следствия у полиции, рассматривали предварительное расследование как составную часть уголовного судопроизводства. Д. Н. Блудов прямо указывал, что следствие должно осуществляться судебными органами. Первоначальные проекты создали научную, законодательную, методологическую базу для осуществления реформы следственного аппарата и предварительного расследования 1860 г.
Поражение в Крымской войне воочию показало отсталость России. Необходимы были реформы, направленные на изменение уклада экономической и политически жизни, прежде всего отмену крепостного права. В конце 50-х гг. XIX в. правительство приступило к подготовке крестьянской реформы и реформы органов управления, в том числе полиции и следственного аппарата. Для этого в феврале 1858 г. образовалась специальная комиссия. Изучив деятельность полиции, она пришла к выводу, что основными причинами неудовлетворительной работы полиции являлось «обременение ее разнообразными функциями, низкое жалованье полицейских чиновников», а также их низкий профессиональный уровень. Выводы комиссии обсуждались в Главном комитете по крестьянскому делу. Необходимость реорганизации полиции признавалась бесспорной. Дальнейшая разработка проектов реформы полиции возлагалась на Комиссию губернских и уездных учреждений, созданную по повелению Александра II в марте 1859 г. Ее задачей являлось создание законодательных актов об отделении следственной части от полиции. В выполнении этой задачи правительство видело реальную поддержку предстоящей крестьянской реформы, значительную помощь в ее реализации.
Первый проект реорганизации следственного аппарата и предварительного расследования «Положение о следственных приставах» был разработан комиссией в июле 1859 г. В соответствии с ним производство предварительного расследования изымалось из ведомства полиции и передавалось в судебное ведомство. Расследование осуществлялось специальными чиновниками - следственными приставами, состоявшими при уездных судах (первых судебных инстанциях) и Уголовных палатах (судах второй инстанции). Однако комиссия, судя по проекту, не решалась осуществить радикальную реформу предварительного расследования. Это отразилось в том числе и на порядке назначения на должность следственного пристава, которого предлагала комиссия, и на круге его полномочий.
В ноябре 1859 г. один из членов комиссии губернских и уездных учреждений Н. И. Стояновский подготовил записку «Учреждение следственных приставов», в которой им предлагалась собственная концепция структуры и принципов деятельности следственного аппарата.
Основная мысль представленного проекта - передача следственной части в судебное ведомство. В пояснении к записке Стояновский прямо сказал: «Власть следственная есть часть судебной власти». «Учреждение следственных приставов» предоставляло им определенную степень независимости: документ содержал в себе нормы, запрещающие кому-либо вмешиваться в деятельность следственного пристава. Следственные приставы получили статус судей, являлись членами судов. В проекте Стояновского предусматривалась несменяемость следственных приставов. Контроль над деятельностью следователей возлагался на судебные органы.
272
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2014-№ 3
Ю. В. Сорокина
Записка Н. И. Стояновского явилась программным документом, на котором базировались последующие проекты: «Учреждение следственных судей», «Учреждение судебных следователей». При дальнейшем обсуждении вопроса о реорганизации следственного аппарата комиссия пришла к выводу о необходимости разделения предварительного расследования на дознание и предварительное следствие. Дознание состояло в первоначальном, не терпящем отлагательства расследовании преступлений. Предварительное следствие имело своей целью анализ события преступления с изысканием и оценкой доказательств со строгим соблюдением уголовно-процессуальной формы. При этом указывалось, что дознание является неотъемлемой частью предварительного расследования, от которого зависит исход уголовного дела. Комиссия губернских и уездных учреждений предложила оставить дознание в ведении полиции, заметив при этом, что полиция является более мобильным органом, тесно связанным с повседневной жизнью населения. Следовательно, у нее имелось больше возможностей «усматривать и настигать преступление». В то же время следователь как член суда должен (основываясь на материалах дознания) тщательно собирать и исследовать доказательства, делать выводы о квалификации преступлений.
Комиссия губернских и уездных учреждений предложила назвать будущих следователей следственными судьями. Это подчеркивало их принадлежность к органам правосудия.
В начале мая 1860 г. проект «Учреждение следственных судей» рассматривался в Государственном совете - высшем совещательном органе при императоре. Государственный совет в целом согласился с предложенными проектами, однако высказывался против того, чтобы назвать будущих следователей следственными судьями. В результате следователи получили наименование судебных следователей.
8 июня 1860 г. был издан Императорский указ «Об отделении следственной части от полиции». Одновременно вступили в силу такие документы, как «Учреждение судебных следователей», «Наказ судебным следователям», «Наказ полиции о производстве первоначальных исследований по преступлениям и проступкам».
«Учреждение судебных следователей» определяло правовой статус и полномочия судебных следователей, их взаимоотношения с исполнительной властью, а также судом, прокуратурой, полицией. «Наказ судебным следователям», а также «Наказ полиции о производстве первоначальных исследований по преступлениям и проступкам» содержали в себе процессуальные нормы.
В соответствии с «Учреждением судебных следователей» производство следствия возлагалось на судебных следователей, которые считались членами уездного суда. Назначение на должность судебного следователя осуществлялось министром юстиции по согласованию с губернатором. Судебные следователи имели право участвовать в судебном заседании наравне с другими членами суда. Исключение составляли те дела, по которым они сами проводили расследование.
Заботясь о материальной независимости следователей как представителей судебной власти, реформаторы назначили им достаточно высокое содержание - 800 рублей в год серебром и 200 рублей на служебные расходы.
Предварительное расследование в соответствии с вновь принятым «Учреждением» делилось на дознание и предварительное следствие. Дознание оставлялось в ведении полиции и состояло в изыскании и открытии обстоятельств, имеющих значение для раскрытия преступления, поимки преступника. Предварительное
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2014-№ 3
273
Организация судебной власти и правоохранительной деятельности
следствие осуществлялось судебными следователями. Материалы предварительного следствия служили основанием для судебного разбирательства и постановления приговора. В особо важных случаях следствие велось коллегиально, для чего назначались следственные комиссии. Право назначения следственных комиссий принадлежало суду.
«Учреждение судебных следователей» предоставляло определенную степень свободы и независимости судебным следователям. Так, они имели право производить те действия, которые считали необходимыми. «Учреждение» закрепило принцип несменяемости судебных следователей, что давало определенные гарантии их независимости. Увольнение допускалось только в случае привлечения к уголовной ответственности. Реформа следственного аппарата и предварительного расследования 1860 г. не изменила сущности судопроизводства, в котором господствовал инквизиционный процесс. Но она была первым шагом на пути к радикальной реформе правосудия.
Как происходила реализация «Учреждения судебных следователей» на практике? Здесь можно выделить несколько направлений: 1) формирование кадрового состава нового следственного аппарата; 2) проведение организационных мероприятий, обеспечивающих нормальную работу судебных следователей, их материальная поддержка; 3) выработка рекомендаций о порядке применения положений, а также разрешение спорных вопросов, возникающих на первоначальном этапе деятельности судебных следователей.
Формированию кадрового состава судебных следователей уделялось максимальное внимание. Так, в июле 1860 г. Министерство юстиции разослало на места специальный циркуляр, где подробно разъяснялось, каким требованиям должен отвечать человек, претендующий на занятие должности судебного следователя. Через некоторое время были разработаны специальные правила, которыми необходимо руководствоваться при разрешении вопроса о назначении судебного следователя. Губернские власти представляли в Министерство юстиции отчет практически по каждой кандидатуре. Правительство старалось держать процесс формирования кадрового состава под строгим контролем. Это внимание привело к принципиально положительным результатам. Судебные следователи в большинстве добросовестно относились к своим обязанностям, проявляли стремление повысить свою профессиональную квалификацию. Повышалось качество расследования преступлений.
При реализации «Учреждения судебных следователей» приходилось сталкиваться с проблемами организационного характера, в том числе материального обеспечения судебных следователей. Достаточно сказать, что первое жалованье они получили лишь в начале 1861 г., т.е. спустя восемь месяцев после принятия «Учреждения». Это обусловливалось нехваткой средств государственной казны, а также максимальной бюрократизацией управления: обилием переписки, крайним формализмом. Так, казенные палаты (местные финансовые органы) не производили выплат судебным следователям только потому, что не получили «специального подтверждения» со стороны Министерства финансов.
В процессе принятия «Учреждения» нередко возникала необходимость разъяснения тех или иных норм, содержащихся в данном нормативном акте. Это связано с расплывчатым характером отдельных положений, а также с тем, что на практике нередко возникали такие ситуации, которые невозможно было предусмотреть в законе. Прежде всего, разъяснения со стороны Министерства юстиции
274
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2014-№ 3
Ю. В. Сорокина
последовали в отношении на ограничения дознания предварительного следствия и соответственно обязанностей полиции и судебных следователей. «Учреждение судебных следователей» четко не разграничивало два этих этапа предварительного расследования. Кроме того, давались необходимые разъяснения, поскольку судебные следователи одновременно являлись членами уездных судов.
Говоря о взаимоотношениях судебных следователей с местной администрацией и правоохранительными органами, необходимо отметить, что новой следственной части пришлось столкнуться с большими трудностями. С самого начала между судебными следователями, с одной стороны, и административной властью - с другой, стали возникать коллизии. Это объясняется тем, что с принятием «Учреждения судебных следователей» в системе органов юстиции произошел своеобразный раскол. Судебные следователи воспринимались прогрессивными людьми как предвестники предстоящих перемен, обладали принципиально новыми взглядами на судоустройство и судопроизводство. Полиция, суд, прокуратура не были затронуты реформой. Появление судебных следователей нарушило привычный уклад жизни русской юстиции. Принципы и методы деятельности судебных следователей существенно отличались от принципов и методов других правоохранительных органов. В результате судебные следователи вызывали откровенную неприязнь со стороны судов, полиции, прокуратуры и губернских властей. Администрация не желала отказываться от контроля над предварительным расследованием. Губернатор нередко сам принимал жалобы на действия судебных следователей, несмотря на то, что этим правом обладал только суд. Губернатор давал распоряжения о возбуждении уголовного дела, истребовал материалы для проверки. Такие действия отрицательно влияли на состояние предварительного расследования и вызывали жалобы судебных следователей. Отношение к судебным следователям со стороны полиции также не было дружелюбным. Современники отмечали, что полиция часто не только не содействовала судебным следователям, но и оказывала им явное противодействие. Суды относились к судебным следователям, как к чиновникам низшего ранга.
В результате какой бы добросовестностью и желанием работать ни отличались судебные следователи, их деятельность заранее обрекалась на неудачу.
Трудности, возникающие в процессе деятельности судебных следователей, приводили некоторых чиновников к выводу о бесполезности и ненужности реформы следственного аппарата. Так, министр внутренних дел П. А. Валуев представил в Государственный совет проект реорганизации предварительного следствия. В нем предлагалось упразднить судебных следователей. Однако Государственный совет отказался от этого проекта, указав, что судебные следователи - полезное и нужное учреждение. Следствия по преступлениям и проступкам стали проводиться лучше и добросовестнее. Это свидетельствует о том, что правительственные органы осознавали необходимость проведения коренной реформы правосудия. Для того чтобы институт судебных следователей заработал эффективно, следовало реформировать весь аппарат правосудия, т.е. осуществить судебную реформу.
«Основные положения о преобразовании судебной части» являлись основополагающим документом, содержащим в себе главные принципы и положения будущей Судебной реформы 1864 г. Этот нормативный акт сохранил институт судебных следователей, оставил в неприкосновенности разграничение предварительного расследования на дознание и предварительное следствие. Вообще «Основные положения» восприняли в целом ту систему предварительного рас-
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2014-№ 3
275
Организация судебной власти и правоохранительной деятельности
следования, которая была установлена «Учреждением судебных следователей» 1860 г. Новеллой (и то относительной) было введение постоянного прокурорского надзора за исполнением законов в стадии предварительного расследования. Тем не менее при разработке «Основных положений» был поднят целый ряд проблем: о защите на предварительном следствии, о порядке назначения на должность судебных следователей (этот вопрос не получил отражения в «Основных положениях»), о введении принципа гласности на предварительном следствии.
Сразу после принятия 29 сентября 1862 г. «Основных положений о преобразовании судебной части в России» специально созданная «Комиссия для начертания проектов законоположений о преобразовании судебной части» приступила к разработке законодательных актов по Судебной реформе. Осенью 1863 г. работа комиссии была окончена. Результатом проделанной работы явились проекты «Устава уголовного судопроизводства», «Устава гражданского судопроизводства», «Учреждения судебных мест», «Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями». В декабре 1863 г. проекты начали обсуждаться в Государственном совете. Положения о предварительном расследовании содержались в проектах «Устава уголовного судопроизводства» и «Учреждения судебных мест». В проекте «Учреждения судебных мест» определялось место судебных следователей в системе правоохранительных органов, порядок назначения и увольнения, порядок перевода следователей, порядок наложения дисциплинарных взысканий и др. В проекте «Устава уголовного судопроизводства» устанавливался круг полномочий и обязанностей судебного следователя, основные принципы ведения расследования, состав участников этой стадии процесса, процессуальные нормы.
Судебные уставы в конечном итоге почти полностью восприняли положения, содержащиеся в «Учреждении судебных следователей» и «Наказах», однако при разработке уставов возникали серьезные дискуссии по разным вопросам предварительного расследования преступлений. Так, спорным вопросом при составлении «Учреждения судебных мест» явился порядок назначения на должность судебных следователей, взаимоотношения с полицией. Что касается процессуальных норм, то здесь дискуссионными оказались вопросы, касающиеся оснований возбуждения уголовного дела, гласности, состязательности предварительного расследования как дополнительных гарантий прав личности при предварительном расследовании. Так, в проекте «Учреждения судебных мест» право назначения на должность судебного следователя предоставлялось министру юстиции (в то время как другие члены суда назначались императором). При обсуждении данного вопроса одни члены комиссии полагали, что судебный следователь должен назначаться высшей властью (императором). Другие считали, что утверждение в должности судебного следователя следует оставить за министром юстиции. Государственный совет согласился с первым предложением, таким образом, судебные следователи полностью приравнивались по правовому положению к остальным членам судов. Это положение получило отражение в Судебных уставах 20 ноября 1864 г.
Судебные уставы закрепили разграничение предварительного расследования на дознание и предварительное следствие. При этом «Устав уголовного судопроизводства» более четко определил полномочия полиции и судебных следователей в процессе расследования преступлений.
Большое внимание при составлении Уставов было уделено проблемам взаимоотношений судебных следователей и прокуратуры при предварительном расследовании. В результате обсуждений и дискуссий было принято решение о том,
276
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2014-№ 3
Ю. В. Сорокина
что судебный следователь обязан исполнять все требования прокурора. Если же по каким-либо причинам судебный следователь не мог согласиться с мнением прокурора, ему предоставлялось право приостановить распоряжение прокурора и передать спор на рассмотрение суда. При обсуждении в Государственном совете в этот пункт были внесены изменения. За судебным следователем сохранялось право обжалования указаний прокурора в суде, однако это не должно было приостанавливать исполнения данных указаний. Исключения из правила составляли лишь вопросы об аресте обвиняемого. В данном случае обвиняемый не подлежал аресту до разрешения дела судом.
В Судебных уставах предполагалось расширить круг гарантий реализации прав обвиняемого в стадии предварительного расследования. Так, предполагалось ввести институт защиты на предварительном следствии, а также установить гласность следствия. Однако эти положения не были закреплены в Судебных уставах.
«Упреждение судебных следователей», принятое 8 июня 1860 г., и Судебные уставы 20 ноября 1864 г. коренным образом изменили порядок предварительного расследования, изменили правовой статус следователя.
Таким образом, 1860-е гг. имели огромное значение в истории России. Реформы, проводимые в это время, показали, что Россия должна была и могла отказаться от засилья административной власти и сделать шаги в сторону ограничения бюрократической системы. Это был свежий ветер перемен. Последующие годы стали периодом контрреформ, но последние не затронули систему судопроизводства. Россия шла вперед.
Сорокина Юлия Владимировна,
доктор юридических наук, профессор Воронежского государственного университета E-mail: [email protected]
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2014-№ 3
277
