CC BY
49
Труды Академии управления МВД России. 2014. № 4 (32)
О. Н. ЯКОВЛЕВА,
докторант Научного центра, кандидат юридических наук, доцент (Академия управления МВД России)
O. N. YAKOVLEVA,
doctoral candidate of the Scientific center, candidate of law sciences, associate professor (Management Academy of the Ministry for Internal Affairs of Russia)
УДК 352:93
Подготовка земской реформы в Российской империи (к вопросу о роли Министерства внутренних дел и Министерства юстиции)
Preparation of zemstvo reform in the Russian empire (to a question about the role of the Ministry of Internal Affairs and Ministry of justice)
В статье анализируются и сравниваются позиции Министерства внутренних дел и Министерства юстиции по вопросам подготовки земской реформы 1870 г.
Министерство юстиции, Министерство внутренних дел, местное управление, полиция, следствие, мировой суд.
In the article the positions of the Ministry of Internal Affairs and Ministry of Justice on questions of the preparation of zemstvo reform 1870 y. are analyzed and are compared.
Ministry of Justice, the Ministry of Internal Affairs, local control, the police, consequence, world law court.
M
ысли и проекты о преобразовании местного управления фактически стали оформляться до разработки основных положений крестьянской реформы 1861 г., и лишь ее подготовка сделала реформирование местного управления не только необходимым, но и неизбежным. Во всеподданнейшем докладе 1855 г. министр внутренних дел С. С. Ланской, обратив внимание Александра II на «существующие недостатки полицейского управления», доказывал необходимость «составления предположений о лучшем устройстве сей части управления» [13]. После одобрения императора в Министерстве внутренних дел началась работа по подготовке проекта преобразования земской и городской полиции, проведенная в чрезвычайно короткие сроки ( с ноября 1856 г. по январь 1857 г.).
Проект был подготовлен М. Е. Салтыковым-Щедриным и исходил из идеи переустройства полицейской власти на началах объединения земской и городской полиции [1]. Автор пони-
мал сложность осуществления своего проекта в условиях крепостного права, однако в его предложениях заключались идеи, которые впоследствии стали основополагающими в деятельности будущих правительственных комиссий: отделение судебно-следственных функций от исполнительной полиции и неизбежность реформирования не только уездной, но и губернской администрации [8].
Высочайшим повелением, объявленным 10 февраля 1858 г., на министра внутренних дел С. С. Ланского и министра государственных имуществ М. Н. Муравьева возлагалось представление предложений об усилении земской полиции «ввиду предстоящего преобразования крестьянского быта». К этому моменту в Министерстве внутренних дел уже был разработан проект реформы уездного управления, который имел определенную преемственность с проектом М. Е. Салтыкова-Щедрина. Так, проектировалось создание Уездного совета, включаю-
97
ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2014. № 4 (32)
ва
О
X
<
u
а
0
X
1
л
<
ы н S
I
<
а
X О
о
са <
а С
S S а
0 н и S
з
э
S
1
<
а н
и
98
щего функции бывших уездных хозяйственных комитетов под председательством уездного предводителя дворянства. Различия же заключались в предметах ведения: в последнем проекте этому органу передавались только хозяйственно-распорядительные дела. Для разбора «споров и недоумений» между помещиками и крестьянами предполагалось учредить три инстанции: становой суд, уездное и губернское присутствия по крестьянским делам, которые состояли бы из чиновников от правительства и выборных от дворян и крестьян [2].
18 февраля 1858 г. была учреждена Комиссия в составе В. Н. Панина, М. Н. Муравьева, Я. И. Ростовцева, С. С. Ланского («Комиссия четырех»), которой предписывалось внести на рассмотрение Главного Комитета по крестьянскому делу проект главных начал «...на основании коих должны быть устроены местное управление, полиция», а также порядок «разбора недоумений, могущих тогда возникнуть между помещиками и крестьянами». Перед Комиссией были поставлены две задачи: преобразовать уездную полицию в целях «обеспечения порядка и спокойствия в переходную эпоху», когда «местная полицейская власть должна получить большую силу, самостоятельность и единство», и создать проект мировых посреднических учреждений, занимающихся «разрешением могущих возникнуть конфликтов между помещиками и крестьянами» [13].
Предлагалось соединить земскую и городскую полицию в одно учреждение под начальством уездного исправника и его товарища, назначаемых от правительства. В качестве помощников исправника по исполнительной полиции оставались становые приставы, живущие в своих станах, а по следственной части предлагалось учредить следственных приставов. Что касается учреждений для разбора споров и недоразумений между помещиками и крестьянами, предлагалось образовать три инстанции: становой суд (в составе станового судьи и трех заседателей); уездное присутствие по крестьянским делам (под председательством уездного предводителя дворянства и четырех заседателей) и губернское присутствие по крестьянским делам (под председательством губернатора, губернского предводителя дворянства, прокурора и двух членов из местных помещиков).
Эти положения были изложены министру юстиции, но В. Н. Панин представлял себе дело «усиления» полиции иначе.
В силу того что позиции двух министерств по вопросам устройства уездного управления не совпадали, после предварительных переговоров было решено, что министр юстиции В. Н. Панин возьмет на себя подготовку проекта учреждений по крестьянским делам, министр внутренних дел
С. С. Ланской — уездного полицейского устройства, а министр государственных имуществ М. Н. Муравьев — сельского устройства.
Проект Министерства внутренних дел был подготовлен в трех редакциях. Третья редакция проекта представляла собой уже практически тот вариант, который был представлен на рассмотрение Главного Комитета по крестьянскому делу. С. С. Ланской так сформулировал ее сущность: «В основании предложений были положены три существенных улучшения: соединение земской и городской полиции, назначение главного в узде полицейского чиновника от правительства, увеличение содержания чиновников». В. Н. Панин представил министру внутренних дел свою редакцию проектов главных начал как уездного управления, так и учреждений по крестьянским делам. В ней все полицейское устройство оставалось прежнее, но с подчинением уездному начальнику, который, практически не подчиняясь губернскому начальству, должен был вести с ним «лишь сокращенную переписку о ходе управления и о главных происшествиях в уезде». Сами учреждения по крестьянским делам ставились в полную зависимость от уездного начальника таким образом, что выбор дворянами мировых судей и их кандидатов предполагалось производить в его присутствии и с предоставлением ему права объявлять избирающимся, что кандидат «по дурному управлению своим имением или порочному поведению, недостоин звания мирового судьи» [10]. Что же касается учреждений по крестьянским делам, то в отличие от проекта, предложенного Министерством внутренних дел, Ростовцев предложил создать три инстанции: посредников по выбору от дворянства, уездную расправу под председательством уездного начальника и выборных от дворян и крестьян, губернскую расправу под председательством губернатора в составе губернского предводителя дворянства и управляющего палатой государственных имуществ. Этот проект с небольшими изменениями был принят Комиссией.
Из проекта Министерства внутренних дел были взяты положения об объединении земской и городской полиции в один орган — уездную полицию, но по проекту Министерства это объединение относилось лишь к административной и исполнительной полиции. Судебно-след-ственные и хозяйственно-распорядительные функции должны были принадлежать специальным органам, строящимся на различных принципах: следственная часть на назначении от императора, хозяйственно-распорядительная — на принципе выборности и всесословно-сти. В проекте В. Я. Панина, М. Н. Муравьева и Я. И. Ростовцева разделение функций на уровне уезда не предполагалось, а допускалось объ-
Труды Академии управления МВД России. 2014. № 4 (32)
единение земской и городской полиции. Согласно проекту полиция продолжала объединять исполнительную, судебно-полицейскую и хозяйственно-распорядительную власти.
10 мая 1858 г. этот проект был представлен на рассмотрение Главного Комитета и получил одобрение императора. Министр внутренних дел направил губернаторам проекты об устройстве сельских обществ и волостей, об уездном управлении и полиции, а также об учреждении мировых судей, обязав их представить заключения о возможности применения этих положений во вверенных им губерниях. Используя их, министру внутренних дел поручалось составить «Свод соображений и замечаний», который следовало направить в Главный Комитет.
В сентябре 1868 г. по инициативе С. С. Ланского была создана специальная комиссия из числа чиновников от Министерств внутренних дел, юстиции и государственных имуществ (Первая Милютинская комиссия). За короткое время комиссия проделала огромную работу и уже 27 октября 1868 г. представила обзор [9]. Главная заслуга комиссии заключается в том, что она представила новые основания для реформирования уездного управления [3]. Губернаторы по-разному смотрели на вопрос, касающийся мировых учреждений. В результате коренной переработки предложений «Комиссии четырех» Первая Милютинская комиссия подготовила совершенно иной проект [8].
Проделанная комиссией работа подтвердила, что необходимо использовать новые начала реформирования уездного управления, основанные на принципе разделения властей: административно-полицейской, судебно-следственной и хозяйственно-распорядительной. На основе «соображений» комиссии 25 марта 1859 г. Александр II утвердил новые начала, исходными принципами которых являлись единство управления и разделение властей в уезде, выборности и всесословности.
Для детальной разработки проектов уездных учреждений министр внутренних дел С. С. Ланской обратился к императору с предложением «о создании специальной комиссии для ускорения работы по написанию проектов на указанных выше началах из тех же чиновников, которые составляли свод соображений», а также экспертов с мест из наиболее опытных губернаторов. 27 марта 1859 г. по Высочайшему повелению императора состоялось учреждение Комиссии об уездных учреждениях (с октября 1859 г. — Комиссия об губернских и уездных учреждениях) [11].
Вторая Милютинская комиссия должна была создать принципиально новое законодательство в сфере уездного управления.
Задача реформирования полиции являлась главной для Комиссии. Изучив полицейское законодательство России, проведя сравнение
с подобными учреждениями Западной Европы, члены Комиссии пришли к выводу, что главными причинами низкой эффективности деятельности полиции являлись недостатки как в предметах ведения и пределах власти, так и в самой ее организации. Главной задачей в условиях подготовки крестьянской реформы представлялось усиление административно-исполнительной функции полиции. Поэтому Комиссия об уездных учреждениях считала вопрос об объединении земской и городской полиции во главе с земским исправником, назначаемым правительством, и отделение от полиции следственных функций основным.
К 1 марта 1860 г. были полностью подготовлены проекты закона об «Общем учреждении уездной полиции» и устройству следственной полиции. Разработаны проект наказа полиции первоначального дознания; Временные правила о судебно-полицейском разбирательстве; проекты учреждения следственных судей; проекты наказа следственным судьям; штаты общей полиции [12]. На рассмотрение законодательной власти были представлены проекты организации следственной части, Учреждение судебных следователей, Наказ судебным следователям, Наказ полиции о производстве дознания по происшествиям, могущим заключать в себе преступление и проступок. В Соединенном присутствии Государственного Совета при обсуждении вопроса об отделении от исполнительной полиции следственной части основные замечания по этому вопросу свелись к замене термина «следственные судьи» на термин «судебный следователь», был изменен и принцип назначения судебных следователей, к должности их должен был определять не губернатор, а министр внутренних дел. 8 июня 1860 г. состоялся указ императора Сенату об отделении следственной части от полиции и назначении судебных следователей.
Сущность состоявшегося преобразования заключалась, во-первых, в полном изъятии из ведения общей полиции следствия и передаче его судебной власти Министерству юстиции и, во-вторых, в возложении обязанности производства следствия на особых судебных следователей, утверждаемых в должности министром юстиции из числа лиц, обладающих надлежащим опытом в судопроизводстве и сверх того получивших юридическое образование [7].
Следует отметить, что из планируемого Ми-лютинской комиссией достаточно широкого круга задач силу закона получили только две: введение института судебных следователей и проект о мировых посредниках [5].
На новом этапе своей деятельности Комиссия Н. А. Милютина исходила из двух важнейших положений, которые были выработаны
99
ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2014. № 4 (32)
вэ
о
X
<
U
а
0
X
1
л
<
ы н S
I
<
а
X О
о
са <
а С
S S а
0 н и S
з
э
S
1
<
а н
и
100
ранее: необходимости коренного реформирования местного управления и одновременного проведения административной и крестьянской реформ. Подготовительные работы в области губернского управления Комиссия начала с декабря 1859 г., т. е. параллельно с работой по созданию проектов уездного управления. В апреле 1861 г. проект двух частей реформы: административно-полицейской (вместе с проектом штатного расписания) и хозяйственно-распорядительной был полностью готов.
Комиссия разработала общие начала проекта, в котором достаточно четко определялась структура хозяйственно-распорядительных учреждений, их состав, предметы ведомства и степень самостоятельности [6].
На заключительном этапе своей работы Комиссия Н. А. Милютина создала проект реформы местного управления, который основывался на принципах административной децентрализации. Местное управление должно было строиться на принципе разделения властей: административно-полицейской и хозяйственно-распорядительной. Новый проект ликвидировал главные и основные черты дореформенного управления (сословность, множественность инстанций), сокращал количество чиновников, создавал новые всесословные выборные органы земского самоуправления, которые органично включались «в постоянные правительственные места» [6, л. 2]. Н. А. Милютин настаивал на одновременном введении в жизнь обеих частей проекта, аргументируя свою точ-
ку зрения тем, что «устройство земских учреждений повлечет за собой важные изменения в предметах ведомства губернских правлений и других присутственных мест».
Комиссия под председательством Н. А. Милютина разработала вполне законченные проекты, создававшие стройную систему уездных и губернских учреждений, выделив две части в местном управлении: административно-полицейскую и хозяйственно-распорядительную в составе земского самоуправления, включив последнее в систему государственных органов, создав специальное учреждение в качестве посредника между правительственной администрацией и земством. Жизнеспособность проектов, выдвинутых Комиссией Н. А. Милютина, доказал и успешный опыт административно-полицейской реформы, проведенной в Киевской губернии под руководством военного губернатора И. И. Васильчикова [4]. Заслуга Комиссии состоит в том, что впервые в России на практическом уровне была разработана проблема соотношения местного управления и самоуправления. Но правительство оказалось крайне непоследовательным в отношении реализации реформ в области местного управления, соглашаясь только на частичное воплощение в жизнь подготовленных законопроектов. В связи с чем они так и продолжали стоять на повестке дня, продолжая оставаться актуальными и для работы Ка-хановской комиссии, и для земской контрреформы 1890 г.
7.
9.
Список литературы
1. Арсеньев К. К. Материалы для биографии 6. М. Е. Салтыкова. СПб., 1890.
2. Записки сенатора Якова Александровича о крестьянском деле // Русская старина. 1882. В 98 т. Т. 33. Кн. 3.
3. Извлечения из отзывов начальников губерний о практическом применении начал уездного управления. СПб., 1859.
4. Комиссия о губернских и уездных учреждениях 23 марта 1860 г. по проекту Положения о мировых посредниках и уездных мировых присутствиях. Труды Комиссии о губернских и уездных учреждениях. СПб., 1860. Ч. 1. Кн. 1.
5. Комиссия о преобразовании губернских и уездных учреждений. Материалы, собранные для высочайше учрежденной Комиссии о преобразовании губернских и уездных учреждений. Отдел административный. Ч. 1. Материалы исторические и законодательные. Отделение 2. СПб., 1870.
Корнилов Ф. П. Фонд отдела рукописей Российской национальной библиотеки. Ф. 379. Д. 269. Л. 2, 3-4.
Министерство юстиции за сто лет. 1802— 1902: историч. очерк. СПб., 1902. Морозова Е. Н. У истоков земской реформы / под ред. Ю. Г. Голуба. Саратов, 2000. Памяти Андрея Парфеновича Заболоцкого-Десятовского // Русская старина. 1882. В 98-т. Т. 33. Кн. 2.
10. Русская старина. 1882. В 98-т. Т. 33. Кн. 3.
11. Семенов Н. П. Освобождение крестьян в царствование императора Александра II. Хроника деятельности Комиссий по крестьянскому делу. В 3-х т. СПб., 1889. Т. I.
12. Труды Комиссии о губернских и уездных учреждениях. Ч. I. Кн. I. СПб., 1860.
13. Труды Комиссии о губернских и уездных учреждениях. Ч. I. Кн. II. СПб., 1860.
E-mail: solotcha77@mail.ru
