CC BY
337
Юридические науки
УДК 343.102
Бозоян Артур Овсепович Artur Bozoyan
ОТДЕЛЕНИЕ СЛЕДСТВИЯ ОТ ПОЛИЦИИ: РОССИЙСКИЙ ОПЫТ ВТОРОЙ ПОЛОВИНЫ XIX в.
THE INVESTIGATION FROM THE POLICE DEPARTMENT: RUSSIAN EXPERIENCE OF THE SECOND HALF OF THE XIX CENTURY
Рассматривается опыт реформирования следственного аппарата России во второй половине XIX в., анализируются возникшие при отделении следствия от полиции проблемы, обосновывается возможность их повторения в результате аналогичной реформы 2013 г.
Ключевые слова: реформа следственных органов, организация следствия, следствие полиции
In the article the experience investigatory reform in Russia in the second half of the XIX century is considered, resulting in the separation of the police investigation issues are analyzed, the possibility of recurrence of similar reforms in 2013 is discussed
Key words: reform of the investigating authorities, organization of the investigation, police investigation
В современной России борьба с преступностью является одной из приоритетных задач государства. Особое место в этой борьбе принадлежит органам предварительного следствия. В свою очередь эффективность деятельности названных органов в немалой степени зависит от их организационного построения.
В 2013 г. ожидаются структурные изменения в системе органов предварительного расследования России. Так, в Следственный департамент МВД России в июле 2012 г. из Следственного комитета России поступило обращение о необходимости проработки вопроса о возможной передаче СКР уголовных дел альтернативной подследственности, а также по тяжким и особо тяжким преступлениям, которые остаются в производстве органов внутренних дел. Предлагается с 01.01.2013, когда планируется увеличение штатной численности СКР, уголовные дела, возбужденные по нетяж-
ким преступлениям, оставлять в органах внутренних дел, а по тяжким передавать в СКР.
Компенсироваться расширение подследственности предлагается за счет перехода на службу из МВД в СКР сотрудников, которые расследовали данные дела. Полицейское следствие, сотрудниками которого сейчас является более 45 тыс. чел., по данным МВД, ежегодно расследует более 1,8 млн дел, в то время как показатели комитета гораздо скромнее — на 23 тыс. сотрудников приходится в год по нескольку дел [3].
При выработке путей дальнейшего совершенствования организации предварительного следствия целесообразно проанализировать достижения и просчеты наших предшественников, учесть национальный исторический опыт по отделению следственной части от полицейской во второй половине XIX в., рассмотрев схожие процессы создания следственных органов во
второй половине XIX в. и спрогнозировав результаты намечаемой в 2013 г. реформы следственной системы.
Реформы 60-х гг. XIX в. были вызваны «...мотивами принципиального характера, а именно сознанием необходимости провести решительное отделение власти судебной от административной и устранить полицию от всякого вмешательства в дела судебные»' [2].
В Государственной канцелярии для разработки уставов уголовного, гражданского судопроизводства и судоустройства на базе «Основных положений» была создана специальная комиссия. Принципиальная схема реформы выглядела следующим образом: выявление преступлений, производство дознания и розыска преступника возлагались исключительно на прокурора и действующую по его указанию судебную полицию, которую предполагалось учредить из чиновников полиции, освобожденных от других полицейских обязанностей. Предварительное следствие производил судебный следователь — наиболее опытный член окружного суда, командированный для исполнения этих обязанностей на определенный срок. Он начинал предварительное следствие исключительно по предложениям прокурора, проводя его под наблюдением последнего [5; С. 167-170].
Идея отделения предварительного следствия от полиции возникла в комиссии в связи с поиском средств и методов усиления исполнительной функции полиции, ибо она рассматривалась как приоритетное средство государственного управления в период крестьянской реформы. Комиссия пришла к выводу, что кроме придания большей централизации в организации полиции её эффективность может быть повышена в результате резкого сокращения объема выполняемых ею функций.
Предпринимавшиеся попытки укрепления земской полиции за счет отделения от неё следственной части в черновых проектах комиссии сводились либо к структурному обособлению следственных чиновников от земской полиции с непосредственным подчинением губернаторской (админист-
ративной) власти, либо к созданию особого следственного отдела уездного полицейского управления под руководством непременного заседателя земского суда [6].
В итоге правительственная концепция отделения следственной части исполнительной полиции заключалась в создании вне штата полиции аппарата чиновников для производства предварительных следствий под непосредственным контролем полицейского управления и губернаторской власти. Концепция получила развитие в разработанном комиссией в июле 1859 г. проекте «Положения о следственных приставах». В соответствии с ним производство предварительного расследования изымалось из ведомства полиции и передавалось в судебное ведомство. Расследование осуществлялось специальными чиновниками — следственными приставами, состоявшими при уездных судах ( первых судебных инстанциях) и Уголовных палатах (судах второй инстанции).
Один из членов Комиссии губернских и уездных учреждений Н.И. Стояновский исходил из теоретического положения, что власть следственная есть часть судебной власти. Полиция должна проводить первоначальное дознание по происшествиям, направленное на установление факта преступления, закрепления улик, розыск подозреваемых, а следователь — предварительное следствие, которое должно состоять в сборе и оценке доказательств, в предварительном решении вопроса о виновности лиц. Отсюда он делал вывод, что следственный аппарат должен находиться в судебном ведомстве. Причем этот тезис трактовался Стояновским не как организационное переподчинение следственного аппарата суду, но и как средство обеспечения независимости следственного аппарата от административной и в первую очередь полицейской власти.
При дальнейшем обсуждении вопроса о реорганизации следственного аппарата комиссия пришла к выводу о необходимости разделения предварительного расследования на дознание и предварительное следствие. Дознание состояло в первона-
чальном, не терпящем отлагательства расследовании преступлений. Предварительное следствие имело своею целью анализ события преступления с изысканием и оценкой доказательств со строгим соблюдением уголовно-процессуальной формы. При этом указывалось, что дознание является неотъемлемой частью предварительного расследования, от которого зависит исход уголовного дела.
Комиссия губернских и уездных учреждений предложила оставить дознание в ведении полиции, заметив при этом, что полиция является более мобильным органом, тесно связанным с повседневной жизнью населения. Следовательно, у нее имелось больше возможностей «усматривать и настигать преступление». В то же время следователь как член суда должен (основываясь на материалах дознания) тщательно собирать и исследовать доказательства, делать выводы о квалификации преступлений.
В начале мая 1860 г. проект «Учреждение следственных судей» рассматривался в Государственном Совете, который в целом согласился с предложенными проектами, однако высказывался против того, чтобы назвать будущих следователей следственными судьями. В результате следователи получили наименование судебных следователей [1].
В соответствии с Именным указом от 08.07.1860 в 44 губерниях Империи было учреждено 993 следственных должности
[7].
Распределение судебных следователей по губерниям и уездам производилось Министром Юстиции по согласованию Министром Внутренних Дел, причем при распределении учитывалось количество следственных дел, производящихся в каждом уезде. Новый порядок производства следствия вводился постепенно, в связи с чем окончание следствия по делам, начатым до введения нового порядка, производилось местной полицией на общих основаниях.
Из указанных 993 следственных вакансий сразу было замещено 900. Оставшиеся
93 находились в резерве и предназначались для усиления личного состава следователей в том или ином уезде в зависимости от обстановки и нагрузки.
Вплоть до конца XIX в. предварительное следствие оставалось одним из главных предметов изучения, критики и различного рода проектов по пересмотру его организационных и правовых основ.
В мае 1869 г. Император на основании доклада министра юстиции повелел образовать особую комиссию из представителей Министерства юстиции для исследования недостатков следственного производства. Возглавил комиссию сенатор Петерс.
Изучив опыт деятельности государственных органов в расследовании преступлений, комиссия пришла к выводу о том, что причины плохих результатов расследования составляют две основные группы: законодательного порядка и организационного.
Среди причин законодательного порядка комиссия признала главными: отсутствие в законе четких юридических границ между дознанием и предварительным следствием, расплывчатость и неопределенность норм, регулирующих порядок производства дознания, отсутствие надлежащего контроля за производством следствий.
Во-вторых, комиссия обратила внимание на служебное положение следователя как не соответствующее возложенным на него обязанностям. Главным недостатком такого положения комиссия признала его приниженность и иерархии судебных чиновников [5; С. 164].
Комиссия выдвинула основные направления реорганизации предварительного следствия, которые, по сути, представляли собой курс на последовательную реализацию французской модели предварительного следствия, для которой было характерно сосредоточение розыскных и обвинительных функций в руках полиции, находившейся по непосредственным руководством прокурора, и соответствующее освобождение от этих функций следственного судьи [4; Ч. 1].
В докладе старшего председателя
Санкт-Петербургской судебной палаты действительного статского советника Завадского отмечалось, что жалобы на неудовлетворительность следственной части в России обуславливается двумя обстоятельствами:
— медленность производства предварительных следствий;
— большее число лиц, совершивших преступления, оставалось необнаруженным [4; Ч. 2, С. 142-143].
Медлительность производства объяснялась ученными и практиками того времени территориальной величиной следственных участков, большой нагрузкой на следователей (30...60 дел в месяц), прогрессивным ростом преступности.
Результаты предварительного следствия, проводимого судебными следователями, не могли не вызвать беспокойства. Статистические данные по всей России свидетельствовали о совершенно неудовлетворительных результатах деятельности нового следственного аппарата. Известный полицеист И.Т. Тарасов со ссылкой на отчеты Министерства юстиции приводил такие цифры: «Из статистических данных о следственных производствах в 1875, 1876, и 1877 гг. оказывается, что из всей суммы следствий в среднем выводе только 25 % доходило до суда, а остальные или прекращались, или оставлялись без последствий, или возвращались для доследования и т.п. По доведенным до суда делам выносилось до 40 % оправдательных приговоров» [8].
Длительные сроки расследования приводили к тому, что «в течение весьма продолжительного времени судьба обвиняемого остается нерешенной; интересы потерпевшего не получают удовлетворения; свидетели забывают его обстоятельства; примерное значение наказания теряет всякий смысл, и дело, дойдя до судебного рассмотрения в бледных и неясных очертаниях, получает разрешение, производящее впечатление печальной породии на суд или, по меньшей мере, исполнения формальности» [4; С. 226].
07.04.1894 при Министерстве юстиции создана комиссия для пересмотра зако-
ноположений по судебной части. Комиссия работала с 30.04.1894 по 05.07.1899 и, обобщив проведенные работы по исследованию недостатков следственной части, пришла к выводу о следующих основных причинах его малой эффективности:
— неудовлетворительность полицейского дознания и розыска, которая происходила от несовершенства устройства полиции, разносторонности и многосложности её обязанностей, неудовлетворительности кадрового состава полиции, отсутствия взаимодействия с чинами судебного ведомства;
— неудачное законодательное разграничение дознания и предварительного следствия, совмещение в лице следователя розыскных, обвинительных и судебных функций;
— неудовлетворительное служебное положение судебного следователя и, как следствие этого, плохой с точки зрения образовательных и морально-нравственных качеств кадровый состав следственного аппарата;
— отдаленность судебного следователя от местного населения вследствие обширности следственных участков;
— чрезмерная перегруженность судебных следователей излишним количеством труда, порождающего медлительность и плохое качество следствия; недостаточный прокурорский надзор за производством расследования, выражающийся в его неактивности во время расследования.
Пореформенная деятельность следственного аппарата не была признана положительной. Для устранения недостатков предварительного следствия комиссия пошла по пути построения следственных органов и процессуального порядка расследования преступлений по принципиально новой схеме. В её основу был положен принцип разделения всех преступлений на две категории: те, по которым производство предварительного следствия обязательно, и те, по которым оно необязательно. В соответствии с этим принципом определялась и разграничивалась компетенция лиц и органов, участвующих в досудебной подготовке уголовных дел.
Проекты новых редакций Устава уголовного судопроизводства и Учреждения судебных установлений ликвидировали институт судебных следователей и предусматривали, что розыск (собирание негласным путем сведений посредством словесных расспросов, справок и наблюдений) и дознание ( производство по правилам, постановленным для предварительного следствия допросов свидетелей, осмотров, освидетельствований, обысков и выемок) по уголовным делам производит полиция. Материалы дознания через прокурора передавались участковому судье или иному уполномоченному для производства следствий члену суда. Таким образом, комиссия, формально сохранив за судом производство предварительного следствия, фактически распространила его на полицию в форме полицейских дознаний, отказавшись от категоричного следования принципу, признающему за следствием судебный характер.
Труды комиссии хотя и были доведены до конца, однако не получили законодательного разрешения. Материалы комиссии в 1899 г. были направлены для обсуж-
Литература
дения в заинтересованные ведомства, а затем в Государственный совет. 23.09.1905 согласно повелению Императора они были возвращены в Министерство юстиции как подлежащие внесению во вновь созданную Государственную думу.
Таким образом, после реорганизации предварительного следствия в 1860-1864 гг. процесс поиска наилучших форм его построения не был завершен до конца XIX в. Нельзя исключать, что проблемы организационного характера, возникшие 150 лет назад после отделения следствии от полиции, могут возникнуть в 2013 г. после передачи следственного аппарата МВД России в Следственный комитет России.
Правоохранительной системе всего государства надлежит быть готовой к решению подобного рода проблем, так как правильное решение вопроса о структуре и месте отечественного следственного аппарата, оптимизации его построения будет способствовать укреплению законности, усилению борьбы с преступностью, защите конституционных прав и свобод граждан.
1. Альбов А.П. Масленников Д.В. История государственно-правового регулирования важнейших институтов в дореволюционной России: черновые наброски, сделанные в архивах Санкт-Петербурга, Москвы, Российской национальной библиотеки им. М.Е. Салтыкова-Щедрина. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://lit.lib.ru/ a/alxbow_a_p/text_0030.shtml.(дата обращения 06.09.2012).
2. Бразоль Б.Л. Очерки по следственной части. История. Практика. Петроград, 1916. С. 10.
3. Коммерсантъ. № 129 (4914) от 17.07.2012.
4. Материалы для пересмотра законоположений о порядке производства предварительных следствий. Очерки иностранных законодательств по судебной части. Ч. 1 и 2. СПб.: изд. Министерства Юстиции, 1882.
5. ОР РГБ.Ф.290 К.171. Ед.хр.13. С.167-170
6. Соловьев Я.И. Записки о крестьянском деле // Русская старина. 1882. № 3. С. 569.
7. Судебные уставы 20 ноября 1864 г. за пятьдесят лет. Петроград, 1914. Т. 2. С. 79.
8. Тарасов И.Т. Полиция в эпоху реформ. СПб., 1885. С. 98.
Коротко об авторе_
Бозоян А. О., аспирант Академии ГП РФ, старший прокурор отдела управления по надзору за уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью прокуратуры Забайкальского края bozoyan.artur@maiI.ru
Научные интересы: организация правоохранительной деятельности в России, оптимизация структуры современного следственного аппарата на основе отечественного исторического опыта и опыта иностранных государств
_Briefly about the author
А. Bozoyan, postgraduate student, Academy of the General Prosecutor of Russia, Senior Public Prosecutor, Division of department for Supervision over Criminal and Procedural Activities and Special Investigative Technique, Public Prosecutors Office of Zabaikalsky Krai
Scientific interests: organization of law enforcement activity in Russia, optimization of the structure of modern investigative unit on the basis of domestic historical experience and the experience of foreign Statess
