CC BY
113
УДК 94(47).081 Ю. В. Тот
Вестник СПбГУ. Сер. 2. 2012. Вып. 3
РЕОРГАНИЗАЦИЯ ПОЛИЦИИ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ 1850 — НАЧАЛЕ 1860-х годов: О СООТНОШЕНИИ «БОЛЬШИХ» И «МАЛЫХ» РЕФОРМ
Как нам известно, термин «большие» и «малые» реформы ввел в научный оборот московский историк С. В. Тютюкин. В выступлении «Трудные дороги российской модернизации» при обсуждении фундаментального труда сотрудников Санкт-Петербургского института Российской истории Российской академии наук «Власть и реформы» он приводит в одном логическом ряду такие термины, как «большие и малые реформы», «контрреформы», подчеркивая особенности русского реформаторства [1, с. 24]. Правомерность применения термина «большие и малые реформы» (под «малой реформой» в данной статье следует понимать реформу полиции) можно обосновать, рассматривая деятельность правительства по подготовке полицейской реформы во второй половине 1850 — начале 1860-х годов, установив логическую связь реорганизации полиции с крестьянской, земской и судебной реформой, т. е. с «большими реформами».
Проблема преобразования полиции, исполнявшей многочисленные и разнообразные функции в системе местного управления Российской империи и, так сказать, «ведавшей» большинством населения империи, находилась в сфере стратегических и тактических задач, которые решало правительство в рассматриваемый период. Министр внутренних дел в 1855-1861 гг. С. С. Ланской в «Отчете о внутреннем управлении государством в 1855 г. по ведомству министра внутренних дел» отмечал, что городская и земская полиция не всегда и не везде в должной мере выполняла свои служебные обязанности. «От этого произошло крайнее недоверие народа к полиции, — заключал министр, — которое достигло до того, что каждый почти обыватель в случае какого-либо происшествия в его доме не спешит за помощью в полицию, а заботится о том, нельзя ли как-нибудь скрыться от нее дома. По понятиям народа наезд полицейских чиновников в деревню считается бедствием наравне с пожаром» [2, л. 27-27 об.]. Причины неудовлетворительного состояния земской полиции С. С. Ланской видел в ее немногочисленном и неквалифицированном составе, а также в организационных принципах построения.
В конце июля 1856 г. отчет был представлен Александру II. «Читал с большим любопытством, — отмечал император. — ...Обратить особенное внимание на все сии недостатки и сообразить, как сему помочь» [2, л. 1, 30]. Резолюция монарха предопределила дальнейший ход событий. Осенью 1856 г. в Министерстве внутренних дел была создана особая Комиссия по преобразованию земской полиции. Итогом ее деятельности стал проект «Преобразования земской полиции», подготовленный чиновником по особым поручениям министра внутренних дел М. Е. Салтыковым в 1857 г. Проект вобрал в себя многое из того, что ранее уже было предметом обсуждения в правительственных кругах, а именно: предложения «Комитета 6 декабря» и М. М. Сперанского об объединении городской и земской полиций; губернаторов — об учреждении
© Ю. В. Тот, 2012
6
должности специальных чиновников для проведения следственных действий (т. е. фактическое изъятие у полиции следственных функций) и назначение исправника не местным дворянским сословным органом, а губернскими властями. При этом следует заметить, что М. Е. Салтыков по-своему интерпретировал эти предложения, а в ряде случаев наполнил их новым содержанием [4, с. 183-189].
Разработка основных положений крестьянской реформы придала новый импульс подготовке полицейской реформы. «Каждый раз, когда возникал вопрос об освобождении крестьян, — отмечал Я. А. Соловьев, принимавший активное участие в подготовке крестьянской реформы, — между прочими препятствиями к его решению выставлялись: несовершенство наших учреждений как полицейских, так и судебных, в особенности первых» [5, с. 561].
15 февраля 1858 г. Александр II на заседании Главного комитета по крестьянскому делу поручил министру внутренних дел С. С. Ланскому, министру юстиции В. Н. Панину и министру государственных имуществ М. Н. Муравьеву подготовить проект «Главных начал для устройства уездного управления и полиции». В высочайшем повелении отмечалось, что реорганизованная полиция должна стать одним из гарантов успешного проведения крестьянской реформы [6, л. 1-3 об.].
Подготовка проекта «Главных начал для устройства уездного управления и полиции» продолжалась с конца февраля до начала мая 1858 г. К работе был привлечен генерал-адъютант Я. И. Ростовцев. Основные события этого периода изложены в воспоминаниях начальника Земского отдела центрально-статистического комитета при Министерстве внутренних дел Я. А. Соловьева сторонника либеральной модели крестьянской и полицейской реформ [5, с. 561-677].
Я. А. Соловьев на официальной встрече с министром юстиции В. Н. Паниным изложил позицию Министерства внутренних дел по основным вопросам полицейской реформы. Предполагалось объединить земскую и городскую полиции в одну инстанцию во главе с уездным исправником, не избиравшимся дворянским собранием, а назначавшимся губернской администрацией. Земские суды и городские полицейские управления упразднялись. Вводилась новая должность — товарищ уездного исправника. Он, как и исправник, назначался губернской администрацией. Коллегиальное присутствие при участии сословных заседателей рассматривало только особо важные вопросы, «не требовавшие спешности при исполнении». Должность станового пристава сохранялась, ему вменялось в обязанность постоянно присутствовать в своих станах. Для осуществления следствий предлагалось учредить должность следственных приставов. Они размещались в уездном городе и должны были производить следственные действия в пределах территории уезда. Жалованье полицейским чиновникам и служащим увеличивалось. Хозяйственные и распорядительные вопросы, относившиеся к компетенции полиции, передавались в ведение новой инстанции — уездного совета. Он учреждался вместо многочисленных уездных комитетов. К компетенции совета были отнесены хозяйственные вопросы, касавшиеся всех сословий. В его состав входили представители сословий, а председательствовал в нем уездный предводитель дворянства [5, с. 565, 568].
Предложения Министерства внутренних дел отражали его позицию по реформе полиции на первом этапе подготовки проекта, а именно в конце февраля — начале марта 1858 г. По-видимому, тогда же состоялась и рабочая встреча Я. А. Соловьева с В. Н. Паниным. Главные контуры крестьянской реформы тогда только намечались.
7
Возможно, именно это обстоятельство и объясняет сохранение в программе министерства института сословных заседателей и сословного подхода к комплектованию уездного совета. Тем не менее предложения Министерства внутренних дел предполагали изменение функций и организационного устройства полиции.
Иной точки зрения на реформу полиции придерживался В. Н. Панин, которого Я. А. Соловьев причислял к «охранительному направлению» в правительстве. Согласно позиции «охранителей» (в изложении Я. А. Соловьева), России после освобождения крестьян от крепостной зависимости грозило страшное социальное бедствие. Поэтому, прежде чем обнародовать положения крестьянской реформы, следовало ввести осадное положение и усилить полицию. Идеи «охранителей» применительно к вопросу о преобразовании полиции реализовывались в следующей программе. Уездное управление базируется на неограниченных, чрезвычайных полномочиях уездного начальника и становых приставов. Им подчиняются все уездные учреждения. Уездные начальники назначаются из гражданских чиновников и представителей офицерского корпуса, а становые только из числа офицеров. Подобно уездному управлению, губернские инстанции подчиняются временным генерал-губернаторам, назначенным из числа генералов. Под их начало поступают уездные начальники и становые исправники. Я. А. Соловьев, оценивая предложения В. Н. Панина, отмечал: «Для всей России, в видах предупреждения революционного движения, проектировалось, кроме существовавшего обыкновенного гражданского, чрезвычайное военное управление» [5, с. 564-567].
Я. А. Соловьев сообщает о трех редакциях «Главных начал». В ходе обсуждения их с В. Н. Паниным «охранительная» составляющая проекта постоянно усиливалась. Тем не менее было сделано все возможное, чтобы отстоять положения, имевшие принципиальное значение для Министерства внутренних дел: уездный начальник и уездное управление должны были исполнять распоряжения губернского правления и непосредственно подчинялись губернатору. Таким образом, тезис В. Н. Панина об особом положении уездного начальника в ряду других институтов уездного управления, а вместе с ним и стремление министра юстиции наделить уездного начальника чрезвычайными полномочиями не получили одобрения, однако предложение о создании особого следственного отдела в структуре уездной полиции не было включено в проект. Становой пристав стал именоваться исправником, а глава уездного управления — уездным начальником [5, с. 569-573].
Точку зрения В. Н. Панина о преобразовании уездного управления и полиции, как отмечал Я. А. Соловьев, разделяли М. Н. Муравьев и Я. И. Ростовцев. Они оказывали постоянное давление на С. С. Ланского, что привело к изоляции министра внутренних дел от сотрудников министерства, занимавшихся подготовкой проекта «Главных начал». Работа над проектом проходила в обстановке секретности. Помимо этого, В. Н. Панин, М. Н. Муравьев и Я. И. Ростовцев добились от С. С. Ланского письменного заверения в поддержке их позиции. Они не были уверены в том, что на заключительной стадии подготовки «Главных начал» и при их визировании С. С. Ланской не изменит свою позицию [5, с. 75-576]. В итоге предложения министров были сведены к следующему: объединить городскую и земскую полицию; предоставить право губернской администрации назначать полицейских чиновников; повысить авторитет и престиж полицейской службы в общественном мнении посредством увеличения должностных
8
окладов, повышения классности полицейских должностей в «Табели о рангах», а также распространить на служащих полиции различные служебные льготы [6, л. 65-70].
«Главные начала для устройства уездного управления и полиции» не предусматривали принципиальных изменений ни в организации уездного управления, ни в структуре полицейских учреждений (за исключением объединения городской и уездной полиции). Все организационные новшества, в том числе образование уездного полицейского управления, правительство намеревалось осуществить в рамках действовавшего законодательства. Планируемые преобразования имели целью если не усилить, то как минимум не ослабить уездную полицию накануне крестьянской реформы. «Главные начала» отводили полиции особую роль как при осуществлении преобразований в деревне, так и при подавлении возможных крестьянских выступлений. Эти политические установки и обусловили включение в «Главные начала» предложений об увеличении окладов полицейским чиновникам, возвышении в «Табели о рангах» полицейских должностей, учреждение должности помощника станового исправника и объединение городской и земской полиции. «Главные начала» готовились в то время, когда в остром противоборстве различных политических течений в правительстве и при дворе шел поиск формулы будущей крестьянской реформы, что повлияло на общую направленность и характер документа.
10 мая 1958 г. Главный комитет по крестьянскому делу при участии Александра II одобрил «Главные начала». На заседании Комитета были внесены изменения и дополнения в проект «Главных начал», имевшие уточняющий характер и не менявшие ни сути, ни направленности проекта [7, л. 83-83 об.]. В соответствии с распоряжением монарха документ был направлен в те губернии, где были образованы дворянские комитеты для подготовки проектов крестьянской реформы. Губернаторам, с учетом особенностей губернии, предписывалось изложить свое мнение о возможности реализации положений «Главных начал» на практике.
Центральное место в отзывах губернаторов отводилось проблеме назначения полицейских чиновников. Мнения губернаторов в основном распределились вокруг двух возможных вариантов ее решения: должны ли все чиновники полиции назначаться губернской администрацией, или же часть из них могла по-прежнему избираться дворянством? Отзывы калужского губернатора В. А. Арцимовича, а также тверского П. Т. Баранова и санкт-петербургского генерал-губернатора П. Н. Игнатьева фактически содержали альтернативные варианты «Главных начал». Так, В. А. Арцимович в начале своего отзыва поставил под сомнение главную цель преобразования уездного управления и полиции. «Преобразование уездного управления не есть средство к успешному ведению крестьянского дела, — писал он, — потому что положения, справедливые для обеих сторон, принесут пользу и при слабом действии исполнительных органов, а вред, который бы произошел от ошибочных решений крестьянского вопроса, не в силах предотвратить никакое устройство полиции». Калужский губернатор подчеркивал, что преобразование местного управления необходимо, так как после освобождения многомиллионной массы крестьян от крепостной зависимости большинство учреждений не будут соответствовать новой политической ситуации. При этом главную цель преобразования полиции В. А. Арцимович видел в том, чтобы «из учреждения притеснительного, раздражающего и оскорбляющего народную нравственность и достоинство, сделать полицию благодетельную и способную к сохранению общественного порядка» [6, л. 148].
Согласованию разнообразных подходов к основным аспектам полицейской реформы, высказанных в отзывах губернаторов, с позицией «Главных начал» было
9
посвящено специальное заседание Главного комитета по крестьянскому делу. Принятые решения были изложены в повелении Александра II комиссии трех министров 29 января 1859 г.
Основные направления реформы полиции (поддержание «общественного спокойствия» в ходе проведения крестьянской реформы, порядок назначения на полицейские должности и компетенция полиции, а также меры, направленные на их реализацию) получили иное содержание, чем в «Главных началах». Так, во время проведения крестьянской реформы на местах должны были находиться специальные должностные лица, наделенные особыми полномочиями, позволявшими им в чрезвычайных обстоятельствах действовать от имени императора. Предполагалось расширить полномочия высшего уездного чиновника, чтобы он мог действовать решительно и самостоятельно «для прекращения всяких неустройств и беспорядков». При подготовке проекта реорганизации уездного управления и полиции следовало руководствоваться положением о том, что судебные и административные функции не должны, по возможности, более входить в перечень обязанностей одного должностного лица или учреждения [8, л. 6364 об.]. Несомненно, это была корректировка прежней концепции реформы полиции.
На заседаниях 18 и 25 февраля 1859 г. Главный комитет по крестьянскому делу рассмотрел «Главные начала устройства уездной полиции», подготовленные комиссией трех министров с учетом высочайшего повеления от 29 января 1859 г. и отзывов губернаторов. Комитет в целом одобрил проект комиссии, отметив его основательность. При этом в отдельные статьи проекта были внесены дополнения. Следственные функции изымались из компетенции полиции и передавались особым следственным приставам, при подготовке проекта реформы полиции предлагалось очертить круг деятельности полиции и должностные обязанности ее служащих без учета судебных функций, а также ограничить компетенцию полиции и в хозяйственно-финансовой сфере. Таким образом, реализация этих положений вела к ограничению предметов ведения полиции кругом административно-исполнительных вопросов. Тезис о наделении высших чиновников местной администрации чрезвычайными административно-полицейскими полномочиями во время крестьянских выступлений, только обозначенный в первоначальном варианте «Главных начал», в окончательном тексте документа получил дальнейшее развитие. Тенденция к максимальному расширению карательных функций и полномочий губернатора и полицейских чиновников в момент крестьянских волнений стала доминирующей на этом этапе подготовки полицейской реформы.
Поскольку реформа полиции рассматривалась как часть реформы местного управления, Александр II возложил разработку ее проекта на Комиссию о губернских и уездных учреждениях, образованную при Министерстве внутренних дел в апреле 1859 г. Результатом ее деятельности стали проекты «Общего учреждения уездной полиции» и «Учреждения следственных судей», подготовленные в апреле 1860 г. В соответствии с проектами сокращались функции полиции в судебной, следственной и хозяйственной сферах, что создавало предпосылки для превращения полиции из всеобъемлющего исполнительного органа местного управления в учреждение, обеспечивавшее безопасность населения. Полномочия полиции (в отличие от действовавших законоположений), ограничивались не только кругом ее обязанностей и территорией уезда, но и юридическими нормами, призванными защитить права частных лиц от незаконных действия полиции. Проект предусматривал объединение городской и земской полиции, образование уездного полицейского управления и назначение чиновников
10
и служащих полиции (уездный исправник и его помощник) губернской администрацией. Таким образом, давняя тенденция к ограничению деятельности полиции рамками закона, включающая элементы правовых гарантий личности, становится одной из отличительных черт проекта [9, с. 5-129].
Работа Комиссии была регламентирована «Главными началами». Но и в этих рамках были преодолены многие прежние стереотипы и догмы, определявшие суть большей части предыдущих проектов. Возможно, именно это вызвало у консервативной части правительственной бюрократии отрицательное отношение к итогам деятельности Комиссии. «Этот проект ... начертан особой комиссией, в большинстве составленной из „передовых людей", под председательством Милютина (Н. А. Милютин. — Ю. Т.), — отмечал директор Департамента полиции исполнительной в 1861-1863 гг. Д. Н. Толстой. — Мысль, лежавшая в его основании, могла быть выражена словами: „ограждение общества от полиции и полиции от губернатора". Сколь анархично это основание, столь же непрактично, чтобы не сказать нелепо, было его развитие. Отсутствие всякого знания практической жизни и потребностей народа и всецелая подражательность иноземцам, особенно Французским учреждениям, были очевидны в каждом параграфе» [10, с. 47-48].
Консервативно настроенное большинство Главного комитета по крестьянскому делу при обсуждении проектов Комиссии о губернских и уездных учреждениях 17 мая 1860 г. убедило Александра II в том, что преобразование полицейских институтов накануне крестьянской реформы осложнит проведение последней. Предложения Комитета, поддержанные Государственным советом, ограничились изъятием у полиции следственных функций и учреждением должности судебных следователей. Это решение стало важным шагом на пути подготовки и осуществления судебной реформы.
После отмены крепостного права вопрос о реформе полиции вновь стал обсуждаться в правительственных кругах. 22 июня 1861 г. министр внутренних дел в 18611868 гг. П. А. Валуев представил в Главный комитет об устройстве сельского состояния «Записку о порядке рассмотрения проектов преобразования уездных и губернских учреждений». Основной темой записки стал вопрос о реформе уездной полиции. П. А. Валуев рассматривал преобразование полиции как необходимую меру по реорганизации системы местного управления, все инстанции которого в практической деятельности опирались на полицейские учреждения. Исходя из этого, он считал необходимым вновь вернуться к обсуждению проекта «Общего учреждения уездной полиции» Комиссии о губернских и уездных учреждениях, при необходимости доработать его и внести в Государственный совет [11, л. 4].
П. А. Валуев предлагал изменить принципы назначения сотских и тем самым значительно улучшить деятельность этой полицейской инстанции; привести полицейское законодательство в соответствие с законами, изданными после отмены крепостного права1, разграничив полномочия в судебной сфере между полицейскими учреждениями
1 С момента подготовки Комиссией о губернских и уездных учреждениях проекта «Общего учреждения уездной полиции» были введены в действие три законодательных акта, имевших непосредственное отношение к полиции: «Учреждение судебных следователей» (18 июня 1860 г.), «Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» (19 февраля 1861 г.) и «Временный наказ полициям для действия в чрезвычайных случаях» (16 августа 1861 г.). Александр II утвердил также правила о порядке разбора споров между помещиками и крестьянами, об устройстве сельского и волостного управления, основные направления преобразования земско-хозяйственных и судебных учреждений.
11
и крестьянскими органами общественного управления2, а также внести в полицейское законодательство (до начала реализации земской и судебной реформы) изменения, исключавшие как законодательные, так и практические препятствия на пути их осуществления. При этом министр внутренних дел полагал, что поместное дворянство должно иметь действенные рычаги влияния на органы крестьянского общественного управления, а полиция сохранить часть судебных функций по отношению к крестьянам. После такой корректировки, заключал П. А. Валуев, проект «Общего учреждения уездной полиции» следовало утвердить [12, л. 167-237].
В марте-апреле 1862 г. Государственный совет в составе соединенного присутствия Департаментов законов, государственной экономии и членов Главного комитета об устройстве сельского состояния (до 19 февраля 1861 г. — Главный комитет по крестьянскому делу) рассмотрел Проект «Общего учреждения уездной полиции», а также предложения П. А. Валуева. Из журнала заседаний следует, что помимо рассмотрения проекта реформы полиции члены соединенного присутствия должны были определить момент преобразования полиции: до или после введения в действие указов о земских и судебных учреждениях. Участники обсуждения констатировали, что в ходе проведения крестьянской реформы проявились такие недостатки полиции, как отсутствие единства в действиях городской и земской полиции, недостаточное финансирование полицейских учреждений, которые следовало устранить в ограниченные сроки. При этом подчеркивалось, что в проекте реформы полиции организация, состав и финансирование «изменены коренным образом, удовлетворяющим самым настоятельным современным потребностям». Именно эти положения легли в основу позиции большинства членов соединенного присутствия по обсуждавшимся вопросам. В итоге было предложено «немедленно привести в исполнение ту часть постановлений, которая относится до образования полиции, состава и средств содержания, оставив предметы ведомства, пределы власти, порядок делопроизводства, распределение обязанностей, отчетность и ответственность полиции, впредь до преобразования судебного и хозяйственного управления без изменений» [12, л. 373-373 об.].
Итак, соединенное присутствие не считало возможным одновременно в рамках реформы полиции изменить организационные принципы, определявшие штаты и структуру полицейских учреждений, и нормы полицейского законодательства. Приоритет отдавался судебной и земской реформам, что и предопределило дальнейшую судьбу проекта. Реформа полиции ограничивалась вопросами организации и структуры полицейских учреждений, их штатами и денежными окладами полицейских чиновников. За рамками преобразования осталась большая часть статей проекта, имевших отношение к компетенции, властным полномочиям, обязанностям полицейских чиновников и служащих, а также делопроизводству. Проведение в жизнь усеченного варианта реформы Государственным советом обосновывалось необходимостью провести вначале судебную и земскую реформы, а затем согласовать проект полицейской реформы с новым судебным и земским законодательством. Основное положение Заключения соединенного
2 Суть проблемы состояла в том, что сельские, волостные и мировые учреждения, образованные в 1861 г., обладали полномочиями, аналогичными тем, какие имели уездные полицейские учреждения. Уездная полиция не имела права вмешиваться в деятельность органов крестьянского общественного управления, но последние должны были оказывать полиции содействие в исполнении ее обязанностей. Полицейские инстанции и чиновники не могли налагать взыскания на представителей волостной и сельской администрации за неисполнение полицейских обязанностей.
12
присутствия Департаментов законов и государственной экономии Государственного совета, а также Главного комитета об устройстве сельского состояния по вопросу реорганизации полиции состояло в том, чтобы не издавать общего учреждения полиции, а ввести временные правила, имевшие отношение только к организационной структуре полиции, ее составу и финансированию.
22 декабря 1862 г. Общее собрание Государственного совета одобрило постановление соединенного присутствия Государственного совета, а также «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых» [12, л. 376-377].
Александр II утвердил «Временные правила» 25 декабря 1862 г. В преамбуле указа обосновывался временный характер преобразования полиции, подчеркивалось, что полиция — один из тех государственных институтов, необходимость реформирования которого обуславливается насущными задачами управления. В соответствии с «Временными правилами» городская и земская полиция объединялись в уездную полицию, уездная и городская полиции образовывали полицейское управление, которому подчинялись все полицейские чиновники и служащие; учреждалась должность помощника уездного исправника; упразднялся принцип выборности полицейских чиновников дворянами [13, с. 588-589].
Введением «Временных правил» правительство надеялось изменить к лучшему состояние и деятельность полицейских институтов. Оптимизм правительства основывался на двух положениях указа: отказе от принципа выборности полицейских чиновников и повышении должностных окладов служащим полиции. Значительная часть полицейского раздела «Всеподданнейшего отчета за 1863 г. » министра внутренних дел П. А. Валуева была посвящена первым после введения указа 1862 г. итогам деятельности полиции. «Преобразование полиции на новых началах привело устройство ее к существенным улучшениям, особенно в личном составе, — отмечалось в отчете. — Увеличенное жалованье дало возможность назначать на полицейские места людей образованных и благонадежных, а с улучшением состава своих чиновников полиция начала приобретать некоторое нравственное влияние и доверие в обществе.» [14, л. 99 об.-100].
«Временные правила об устройстве полиции» завершили семилетний цикл (18551862) подготовки полицейской реформы, составлявшей часть масштабных преобразований — отмены крепостного права, земской и судебной реформы. Отправным пунктом этого процесса стал «Отчет о внутреннем управлении государством в 1855 г. по ведомству министра внутренних дел» С. С. Ланского, а конечный итог подвел «Всеподданнейший отчет за 1863 г. » сменившего его на этом посту П. А. Валуева.
Реформа полиции была непосредственно связана с «большими реформами», так как создавала необходимые условия для их реализации. При этом полицейская реформа должна была улучшить деятельность полиции как структуры местного управления, максимально приспособив ее к новым условиям. Подготовка проектов полицейской реформы, как и других преобразований, их обсуждение в правительственных кругах отмечены противостоянием между представителями различных течений в среде высшей бюрократии, что придало соответствующим законодательным актам компромиссный, а нередко и декоративный характер.
Бесспорно, термины «большие» и «малые» реформы носят в определенной степени условный характер и предполагают обстоятельную проработку. Тем не менее вышеизложенное позволяет выдвинуть ряд положений, определяющих суть этих понятий.
13
Итак, под термином «большие реформы» в контексте реформ 1860-1870-х годов подразумеваются изменения в устройстве какой-либо сферы государственной или общественной жизни, произведенные правительством без нарушения основ существующего государственного строя. Термин «малые реформы» означает преобразования, обусловленные «большими реформами» и логически связанные с ними. В ходе «малых реформ» происходят изменения в одной из сфер государственной или общественной жизни, которые, в сравнении с «большими реформами», имеют относительно частный или ограниченный характер. При этом направленность «малых реформ»3 в полной мере определяется «большими». Пример «малой реформы» — реорганизация полиции, проведенная правительством в рамках «Временных правил об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых».
Источники и литература
1. Отечественная история. 1998. № 2. С. 24.
2. Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 1284. Оп. 66. Д. 21. «Отчет о внутреннем управлении государством в 1855 г. по ведомству министра внутренних дел».
3. РГИА. Ф. 1284. Оп. 66. Д. 21.
4. Тот Ю. В. Записка М. Е. Салтыкова «Об устройстве городских и земских полиций» 1857 г. и его проект преобразования полиции // Страницы российской истории: проблемы, события, люди. Сб. статей в честь Б. В. Ананьича. СПб.: «Дмитрий Буланин», 2003. С. 183-189.
5. Записки сенатора Я. А. Соловьева о крестьянском деле // Русская старина. 1882. Т. 33. С. 561.
6. РГИА. Ф. 1180. Оп. 15. Д. 20. «Об устройстве уездного и полицейского управления».
7. РГИА. Ф. 1291. Оп. 123. Д. 22. «Журнал заседания Главного комитета по крестьянскому делу».
8. РГИА. Ф. 1291. Оп. 123. Д. 4. «Журнал заседания Главного комитета по крестьянскому делу».
9. Труды Комиссии о губернских и уездных учреждениях. СПб.: Типогр. Министерства внутренних дел. 1860. Часть I. Кн. II. С. 5-129.
10. Записки графа Дмитрия Николаевича Толстого // Русский архив. 1885. Кн. II, № 5. С. 47-48.
з Академик Ю. В. Готье в монографии «История областного управления в России от Петра I до Екатерины II» (Т. 2 [15]), анализируя штаты центральных и местных учреждений, введенные 15 декабря 1763 г., квалифицировал это преобразование как «маленькую реформу». Однако данный термин автор не только не берет в кавычки, но и не раскрывает. «Штаты 1763 г. являются настоящей маленькой реформой, — пишет Ю. В. Готье. — ...Они вносили порядок и единообразие как в состав должностей по областному управлению, так и в получаемое чиновниками жалованье». Ранее, в первом томе своего исследования, он более пространно характеризует эту реформу: «Штаты 1763 г., внося некоторое единство и стройность в организацию областных учреждений империи, были в то же время возвращением к принципу вознаграждения гражданских чинов, проведенному при второй областной реформе Петра I, к уплате жалованья, присвоенного самой должностью» [16, с. 187]. Одна из глав монографии современного исследователя Л. Ф. Писарьковой «Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII века» названа «Новые штаты, или „маленькая реформа" 1763 г. Подготовка губернской реформы 1775 г. » [17, с 344], тем самым автор указывает на логическую связь между введением новых штатов 1763 г. — «маленькой реформой» (или «малой реформой»), и губернской реформой 1775 г., т. е. «большой реформой». Нам представляется, что преобразование штатов центральных и местных учреждений в 1763 г., определенное академиком Ю. В. Готье как «маленькая реформа», а также изучение этого сюжета Л. Ф. Писарьковой убеждают в правильности трактовки терминов «малые» и «большие» реформы, предложенной в нашей статье.
14
11. РГИА. Ф. 1181. Оп. 15. Д. 78. «Записка о порядке рассмотрения проектов преобразования уездных и губернских учреждений».
12. РГИА. Ф. 1149. Оп. 5. Д. 87-а. «Журналы заседаний Общего собрания Государственного совета, соединенных присутствий Департаментов законов, государственной экономии Государственного совета и членов Главного комитета об устройстве сельского состояния в марте-апреле и декабре 1862 г. ».
13. Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ РИ). Собр. 2-е. Т. 37. Отд. I. № 39087. 837 с.
14. РГИА. Ф. 229. «Всеподданнейший отчет за 1863 г. министра внутренних дел П. А. Валуева».
15. Готье Ю. В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. Т. 2. М.: Изд-во АН СССР, 1941. 304 с.
16. Готье Ю. В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. Т. 1. М.: Типогр. Г. Лиссенера и Д. Собко, 1913. 472 с.
17. Писарькова Л. Ф. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII века. М.: РОССПЭН, 2007. 744 с.
Статья поступила в редакцию 15 марта 2012 г.
15
