CC BY
35
ЭКОНОМИКА
ПЛАНИРОВАНИЕ ИНВЕСТИЦИЙ В ЛЕСНОМ ХОЗЯЙСТВЕ С УЧЕТОМ НОВОГО ЛЕСНОГО КОДЕКСА
ТВ. ПИМЕНОВА, ст.преп. каф. экономики и орг-ции на предпр. д/о и л/х пром-тиМГУЛ
В новом Лесном кодексе РФ сформулировано, что освоение лесов осуществляется в целях обеспечения их многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования и развития лесной промышленности.
Леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные, эксплуатационные и резервные (ст. 10 Лесного кодекса от 4.12.2006 г. № 200-ФЗ).
Защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.
Эксплуатационные леса подлежат освоению прежде всего для устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, а также продуктов переработки с одновременным обеспечением сохранения и усиления полезных природных свойств лесов.
К резервным относятся леса, в которых в течение двадцати лет не планируется осуществлять заготовку древесины. По учету на 01.01.2003 г. им отведено 68,8 % общей площади земель лесного фонда, не используемых для эксплуатации. Эта категория лесов в России еще неопределенно долго будет иметь значительный удельный вес и требовать особого внимания к охране от пожаров, защите от вредителей и браконьеров с учетом важного многостороннего экологического, социального и культурного значения не только национального, но и глобального масштаба.
Исходя из этого разделения лесов должна выстраиваться система планирования и финансирования инвестиций в лесном хозяйстве в рамках нового Лесного кодекса.
pimenova@mgul.ac.ru
С введением в действие с 1 января 2007 г. Лесного кодекса процесс управления лесным хозяйством осуществляется на принципиально новых условиях. Постепенно происходит децентрализация лесоуправления, самая масштабная за все годы существования российского лесного хозяйства. Это решение отражает желание и готовность регионов самостоятельно управлять своими лесными ресурсами.
Администрации лесосырьевых регионов получают самые широкие полномочия в сфере использования лесов, их охраны, защиты и воспроизводства. Очевидно, что регионы будут изыскивать собственные источники для поддержки лесного хозяйства.
Новый лесной кодекс предусматривает, что в дальнейшем бюджетный процесс будет строиться с опорой на долгосрочные региональные лесные программы. На их основе будут формироваться перспективные и годовые лесные планы, которые станут исходной базой для бюджетного финансирования лесного хозяйства.
Существовавшая до последнего времени в России система лесохозяйственного планирования как текущего (годового) и перспективного (до 10 лет), так и долгосрочного базировалась на бюджетном финансировании и на праве исключительной собственности на леса.
Финансирование долговременных инвестиций на воспроизводство лесных ресурсов за счет операционных бюджетных средств по практике исполнения бюджета последних лет позволяло лесному хозяйству не зависеть от постоянно меняющейся инвестиционной политики государства. Однако в последние годы произошло резкое снижение финансирования лесного хозяйства из федерального бюджета, вследствие чего лесхозы вынуждены были увеличивать долю так называемых собственных операционных средств, получаемых, главным образом, от реализации дре-
ЛЕСНОИ ВЕСТНИК 5/2008
197
ЭКОНОМИКА
весины от рубок ухода за лесом и сокращать расходы на все текущие нужды, включая даже охрану лесов от пожаров.
В проекте нового Лесного кодекса заложен механизм привлечения инвестиций в лесную инфраструктуру (лесные дороги, лесные склады и т.д.) и объекты капитального строительства лесопереработки (объекты лесопильного производства, деревообработки, биоэнергетики и т.д.)
В настоящее время в соответствии с Концепцией развития лесного хозяйства и лесным законодательством формируются такие лесные отношения, при которых большая часть эксплуатационных лесов должна быть передана лесопользователю в аренду на срок от 10 до 49 лет. Однако федеральное лесное законодательство, законодательство субъектов Федерации и соответствующие нормативные документы, определяя порядок восстановления лесов арендаторами и возмещая затраты на это, противоречиво и непоследовательно пытаются разрешить проблему расширенного воспроизводства в арендованных лесах.
При изменении лесного законодательства по-новому решается вопрос о порядке ведения лесного хозяйства в эксплуатационных лесах: на арендованных участках лесное хозяйство ведет арендатор; на прочих (это 90 % территории лесного фонда) - исполнитель соответствующего государственного заказа.
В качестве основной формы лесопользования в целях заготовки древесины новый Лесной кодекс установил аренду сроком до 49 лет с обязательным ведением лесного хозяйства Так, в рамках нового Лесного кодекса РФ теперь обозначено четко, что на лесных участках, предоставленных в аренду для заготовки древесины, лесовосстановление осуществляется арендаторами, а Правила лесовосстановления устанавливаются Правительством РФ (статья 62 Лесного кодекса от 4.12.2006 № 200-ФЗ).
Право аренды будет приобретаться на лесном аукционе. Кроме того, лесные участки будут предоставляться без аукционов для реализации приоритетных инвестиционных проектов, перечень которых утверждается Правительством РФ.
По вновь заключенным арендным договорам предусматривается гражданско-правовой оборот прав пользования лесными участками, включая залог, субаренду и переуступку прав. В определенных случаях предусмотрена такая стимулирующая мера, как обнуление арендной платы на первые пять лет.
Одновременно «старым арендаторам» (до введения нового Лесного кодекса в распоряжении у арендаторов находилось 101 млн га с установленным объемом отпуска древесины около 135 млн м3) предоставляется реальный экономический выбор: либо перезаключить договор и получить все новые преимущества одновременно с обязанностями ведения лесного хозяйства, либо сохранить действующий договор, отказавшись тем самым от новых привилегий и обязанностей.
До 2005 г. все леса на территории России в соответствии с действовавшим законодательством находились исключительно в федеральной собственности. Первый шаг по разделению полномочий в управлении собственностью на лес был сделан в соответствии с Федеральным законом РФ от 29.12.2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи расширением полномочий органов государственной власти субъектов РФ...». Участки лесного фонда, ранее находившиеся во владении сельскохозяйственных организаций, переданы в собственность субъектов РФ (муниципальная собственность). По новому Лесному кодексу (статья 8) лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.
Действующие лесопромышленные компании должны до 1 января 2009 г. перезаключить договор аренды на новых условиях с обязательным ведением лесного хозяйства.
Расширение прав лесопользователей должно оказать положительное влияние на развитие лесных отношений. Юридической основой для предоставления лесных участков в аренду должно являться инвестиционное соглашение между участниками проекта: инвестором, администрацией субъекта РФ и федеральными органами исполнительной власти.
Долгосрочная аренда лесных участков наиболее соответствует стратегии развития
198
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 5/2008
ЭКОНОМИКА
лесного сектора России. Это позволяет обеспечить крупных лесопромышленников и потенциальных инвесторов устойчивыми и прогнозируемыми составами древесного сырья.
Вместе с тем анализ выполнения договоров долгосрочной аренды показывает, что даже в наиболее благополучных регионах уровень использования расчетной лесосеки в арендованных лесах остается на низком уровне. Основная масса арендаторов - это мелкие лесопользователи, в том числе и с максимальным сроком аренды, не имеющие устойчивых рынков сбыта заготовленной древесины, а также технических и финансовых условий ведения лесного хозяйства.
С применением нового Лесного кодекса необходимо, в первую очередь, при заключении новых договоров аренды лесных участков, провести тщательный анализ выполнения договоров аренды с выявлением несостоятельных арендаторов.
Если говорить о привлекательности леса, то новый кодекс содержит механизм инвестиционных соглашений, позволяющий повысить интерес к отрасли. Но чтобы этот механизм заработал, необходимы нормативные документы, над которыми сейчас работают Минпромэнерго России и Минэкономразвития России. На участках леса, не переданных в аренду, а это примерно 90 % территорий, лесное хозяйство будет вести отобранный по конкурсу исполнитель соответствующего государственного заказа.
Это принципиальная новация. Как известно, всю работу до введения в действие нового Лесного кодекса выполняли лесхозы, которые с 1 января 2007 г. переходят в ведение субъектов Российской Федерации. Порядка 1/3 финансирования бывших лесхозов - бюджетные средства, остальное они зарабатывали за счет заготовки древесины при проведении ухода за лесом.
В рамках нового Лесного кодекса последних источников не будет, поскольку все виды заготовки древесины отнесены исключительно к предпринимательской деятельности. И с 2008 г. внебюджетных источников финансирования не будет уже окончательно. Не будет и лесорубочных билетов, которые заменят лесные декларации.
Соответственно в течение 2007 г. предстояло решить следующие вопросы:
- организация выборочных рубок с выгодой для регионального бюджета;
- направление полученных средств на финансирование штатных работ по воспроизводству, охране и защите лесов;
- конкурсный выбор исполнителей государственного заказа на эти работы.
Практика проведения лесных аукционов в России возродилась в 1993 г. В 19972000 гг. нормативно-правовыми актами, регулирующими вопросы лесных аукционов, стали Лесной кодекс РФ и «Положение о порядке проведения лесных аукционов», утвержденное приказом Федеральной службы лесного хозяйства России от 11.08.1997г.
В настоящее время предоставление участков лесного фонда в краткосрочное пользование на срок до 1 года осуществляется на основании «Правил заготовки древесины», утвержденных приказом Министерства природных ресурсов от 16 июля 2007 г. № 184.
В 2000-2001 гг., когда часть средств, поступавших от проданной древесины на корню на лесных аукционах в части превышения цен над минимальными ставками, поступала в лесхозы, наблюдался рост реализации объемов древесины и соответствующее увеличение аукционной цены.
После того, как в 2002 и 2003 г., в соответствии с Федеральным законом о бюджете РФ на 2002 г. и 2003 г., в лесхозы перестала поступать часть указанных платежей, наблюдалось падение объемов продаж древесины на лесных аукционах, особенно в 2002 г. до 19,9 млн м3 , и снижение средней аукционной цены до 62-64 руб./м3. Это связано с потерей у лесхозов финансовых стимулов и увеличением продаж древесины с лесных аукционов и поддержанием более высокого уровня аукционных цен.
Снижение объемов продаж древесины на корню на аукционах вызвано также и природно-производственными факторами. Происходит уменьшение высокодоходных участков леса, имеющих удобное местонахождение и транспортное обеспечение. В результате снижается количество участков лес-
ЛЕСНОИ ВЕСТНИК 5/2008
199
ЭКОНОМИКА
фонда, которые можно было бы предложить на продажу на условиях аукциона.
Падение уровня использования расчетной лесосеки объясняется общей отсталостью лесного хозяйства, неразвитостью лесной дорожной инфраструктуры,, сокращением объемов инвестиций в отрасль (за последние 20 лет инвестиции сократились на 99 %).
Чтобы верно определить, в каких направлениях надо двигаться, необходимо проанализировать и реально оценить современное состояние лесного сектора, определить тенденции и обозначить приоритеты. Размеры высокопродуктивных хвойных насаждений в российских лесах неуклонно сокращаются. Следует помнить, что 9/10 площади лесов приходится на районы Севера, Сибири и Дальнего Востока с низкой плотностью населения и неразвитым транспортом.
Более половины этих лесов произрастают в зоне вечной мерзлоты и не представляют коммерческой ценности. Таким образом, относительно продуктивные леса занимают не более 1/5 общей лесопокрытой площади, а транспортно доступные хвойные леса сегодня осваиваются почти на 100 %.
Разве государство не заинтересовано в том, чтобы регулировать, какие инвестиции и куда именно арендатор будет вкладывать после получения участка в единоличное пользование, т.е. стимулировать развитие или создание производственных мощностей по переработке, строительству дорожной сети? Эти вопросы необходимо учитывать при передаче лесных участков в лесопользование. Только в этом случае можно будет «отсеять» случайных, неквалифицированных арендаторов.
Сегодня важнее всего правильно понять, какое лесное хозяйство нужно России, с учетом геополитической роли лесов. Вопросы развития рыночных отношений в лесном секторе и создания условий для коррекции механизмов принятия решений в сторону хорошо сбалансированного землепользования, увязанного с техническими средствами и технологиями лесоводческих и лесозаготовительных операций, интенсивностью переработки лесной продукции и древесины, отходят на второй план перед необходимостью переосмыслить роль и значение леса в жизни России.
Система финансирования должна гарантировать воспроизводство используемых ресурсов в эксплуатируемых лесах и наряду с этим обеспечивать охрану и защиту неиспользуемых, в том числе резервных лесов, которые доминируют в составе лесного фонда страны.
Привлекать инвестиции для осуществления лесохозяйственных работ и мероприятий в резервных лесах можно только за счет средств федерального бюджета, так как леса по-прежнему находятся в федеральной собственности.
На решение важнейшей комплексной проблемы удовлетворения потребностей экономики в природных сырьевых ресурсах и обеспечения конституционных прав граждан на благоприятную окружающую природную среду была направлена Федеральная целевая программа «Экология и природные ресурсы России» на 2002-2010гг., разработанная во исполнение распоряжения Правительства РФ от 19.02.2001г. № 242-р. Программа состояла из 12 подпрограмм, одной из которых являлась подпрограмма «Леса».
На весь период реализации подпрограммы «Леса» с 2002 по 2010 г. были предусмотрены средства в размере 65541 млн руб. (в ценах 2005 г.), в том числе на финансирование государственных капитальных вложений -1760 млн руб. (или 2,6 % от общих расходов), на финансирование НИОКР - 166 млн руб. (или 0,2 % от общих расходов).
Однако разработанная без четкой увязки с приоритетами социально-экономического развития страны и не обеспеченная финансовыми ресурсами подпрограмма «Леса» практически не выполнялась. Постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2004 г. подпрограмма «Леса» Федеральной целевой программы «Экология и природные ресурсы России (2002-2010 гг.)» была приостановлена.
Решение полного комплекса задач, стоящих перед лесным хозяйством РФ в предстоящий период, требует активного участия, совместных усилий, точной координации действий органов законодательной и исполнительной власти РФ, субъектов РФ, организаций и учреждений на основе программных методов.
200
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 5/2008
