CC BY
81
ЭКОНОМИКА
Сквозным героем в его произведениях был и сам лес, а также вся природа, которая без леса становится крайне уязвимой. И что очень важно, все, чего бы Чивилихин ни касался, основывалось на глубоком изучении истории вопроса, обобщения и предвидения будущего. «Все сложности и противоречия, с которыми сталкивается человек в сфере окружающей среды, неразрывно сцеплены с вопросами социальными, политическими, зависят от них, вызваны ими и не могут быть решены в отрыве от них».
Рассказывая о беседе с главным редактором одной из шведских газет Бьерном Гильбергом, молодым генетиком и филосо-
фом, Владимир Чивилихин выделяет его слова: «Каждый ученый, если он честен и его заботят людские нужды, придет через свою науку к социальным, политическим проблемам» (из книги «По городам и весям»).
Наш народ должен знать своих героев, иначе он не будет иметь будущего. Лесной общественности надо знать и помнить славные дела и личность писателя Владимира Чивилихина. Проблемы, поднятые в его произведениях, остаются весьма актуальными не только для нашего времени, но и для будущего, представляя духовную основу для воспитания молодого поколения.
ЛЕСНАЯ ЭКОНОМИКА КАК ОТРАСЛЕВАЯ НАУКА И ЕЕ ПРИКЛАДНОЕ ЗНАЧЕНИЕ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМ ЛЕСОУПРАВЛЕНИЯ
Н.А. МОИСЕЕВ, академик РАСХН, проф. каф. д-р экон. наук
Хотя лесная экономика на 9 лет старше политэкономии, она до сих пор так и не сформировалась. Правда и политэкономия, или экономическая теория, продолжает находиться в состоянии перманентных «революций». Что же говорить об отраслевых экономиках, которые должны использовать экономическую теорию в качестве фундаментальной основы?
Здравому взгляду и на политэкономию, и на прикладные ответвления обычно мешает забывчивость, что сам предмет экономики как общественной науки относится к эмпирическим наукам, которые отличаются от таких естественных наук, как математика, физика и подобным им тем, что здесь нет раз и навсегда установленных постулатов, аксиом, которые не требуют доказательств. Экономика сводится к обобщению реальной хозяйственной жизни, находящейся в непрерывной динамике развития. Да, здесь могут быть установлены закономерности, приемы, способы их определения и использования, но они не имеют абсолютный, неизменный характер. В процессе развития общественного производства и самого человечества под его влиянием меняются взгляды на экономичес-
экономики и организации л/х и л/п МГУЛ,
moiseev@mgul.ac.ru
кие отношения как в самом обществе, так и на его отношения с природной средой, из которой черпаются ресурсы. А соответственно меняется и подход к оценке хозяйственной деятельности, к требованиям для выбора решений, тем более что многие блага, в которых нуждаются люди, не имеют денежного измерителя. Особенно это относится ко многим ресурсам и услугам (полезностям) леса, причисляемым к «общественным благам», потребности в которых растут опережающими темпами по сравнению с рыночными ресурсами.
В семействе отраслевых экономических наук экономика лесного хозяйства на протяжении последних ста лет оказалась в заброшенном состоянии. Этому в немалой степени способствовали бесконечные реформы управления отраслью, чаще всего не имеющие преемственной связи между собой и обусловленные в основном конъюнктурными политическими соображениями.
Обращаясь к понятию отрасли, следует вначале отметить, что хозяйство в лесу начинается с рубки леса и с пользования другими ресурсами. Если нет лесопользования, то нет и лесного хозяйства. Нельзя
30
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 5/2008
ЭКОНОМИКА
только одну охрану лесов (от пожаров и лесонарушителей) отождествлять с лесным хозяйством. Само лесопользование является составной частью хозяйственной деятельности. Изъятие ресурса в таком хозяйстве недопустимо представлять в отрыве от его возобновления. Применительно к древесному ресурсу рубка и возобновление леса взаимосвязаны между собой и с другими сопутствующими мероприятиями в общей системе воспроизводства этого ресурса. Лесное хозяйство как отрасль представляет целостную совокупность мероприятий, включая рубку, возобновление, уход, защиту, организацию и управление производством. При этом в рамках многоцелевого лесопользования не следует противопоставлять древесный ресурс другим, недревесным видам ресурсов и услугам леса. При любом сочетании ресурсов и услуг леса как целей лесного хозяйства пользование древесным ресурсом является обязательным и неотъемлемым элементом хозяйственной деятельности, ибо от порядка организации и планирования его изъятия и обновления дре-востоев в определяющей степени зависит структура лесов, их продуктивность и набор того ассортимента ресурсов и услуг леса, которые отражают структуру лесопотребления. Переход на многоцелевое лесное хозяйство и, как следствие, многоресурсное лесоуправление является общим вектором развития для всего лесного сектора экономики как на местном и региональном, так и на национальном и мировом уровнях.
Важно заметить, что в рамках такого широкого понимания лесного хозяйства оно может и должно совмещать две стороны деятельности, одна из которых руководствуется удовлетворением потребности в ресурсах и услугах леса, другая - не просто охраной природы, но и ее улучшением, повышением качества жизни в окружающей среде развивающегося общества. Такая постановка задачи перед отраслью определяется системой целей - политических, социальных, экономических, экологических и культурных. Именно только через ориентацию на эту систему целей и обеспечивается выполнение требования устойчивого пользования и управления лесами.
Но осуществить реализацию такой постановки системы целей и связанных с ними задач не представляется возможным без учета главной специфической особенности отрасли и ее экономики - беспрецедентно длительного процесса лесовыращивания, измеряемого не годами, а многими десятилетиями, для нередких случаев и столетиями (пример экологически устойчивых смешанных, сложных высокоствольных дубрав, кедровых лесов и т.п.).
Эта главная особенность обязывает учитывать требование непрерывного, неистощительного пользования всеми ресурсами и услугами леса (ННПЛ) при планировании и организации лесного хозяйства, без чего немыслимо и само управление лесами и всей хозяйственной деятельностью в них. Длительный период лесовыращивания обусловил для лесного хозяйства первостепенное внимание стратегическому планированию на всех уровнях управления лесами. И именно для реализации такого планирования на местном, а потом и региональном уровнях сформировалось лесоустройство как важнейший инструмент лесоуправления. Только некомпетентностью реформаторов можно объяснить акт ликвидации лесоустройства с главным функциональным назначением - планированием лесного хозяйства.
Сама же лесная экономика, как вторая составляющая лесоуправления, наряду с лесоустройством представляет экономику не-истощителъного многоцелевого лесопользования и организацию многоцелевого лесного хозяйства, а в целом экономику воспроизводства всего комплекса ресурсов и услуг леса, включая неистощительное и рациональное использование.
Именно в таком виде представляли наши предшественники, отечественные классики профессора А.Ф. Рудзкий и М.М. Орлов, лесное хозяйство и роль лесоустройства и экономики в управлении этой сложной отраслью.
Но при этом не следует отождествлять изложенное выше понятие лесного хозяйства с меняющимися нередко границами общественного разделения труда между теми или иными ведомствами, закрепляемыми на
ЛЕСНОИ ВЕСТНИК 5/2008
31
ЭКОНОМИКА
правительственном уровне соответствующими подзаконными актами. Так, лесозаготовительное производство по линии главного пользования лесом в дореформенный период узаконивалась как отрасль лесозаготовительной промышленности, входящей в состав так называемого лесопромышленного комплекса (ЛПК). Предприятия ее и были в начале реформ приватизированы, образовав доминирующую часть основных лесопользователей в виде арендаторов. Те из них, кто теперь способен взять леса в долгосрочную аренду, будут обязаны вести и лесное хозяйство, хотя многие из них к этому не подготовлены и вряд ли даже представляют, что это за хозяйство. Для многих из них круг обязанностей представляется в лучшем случае предположениями о начальных этапах лесовозобновления.
В советское время на лесозаготовительные предприятия периодически возлагались обязанности ведения лесного хозяйства, хотя последние ограничивались начальными этапами лесовозобновления (содействие естественному возобновлению и в небольшей доле посев или посадка леса), хотя эффективность такого лесовосстановления, как известно, была крайне низкой из-за недостаточных по объему и несвоевременных мер ухода за молодняками на протяжении последующих 10-20 лет. Даже созданные культуры хвойных пород без ухода за ними к этим годам подавлялись самосевом и порослью мягколиственных пород (березы, осины), что и предопределило беспрецедентный масштаб смены ими предшествовавших древостоев хвойных и твердолиственных пород.
Исходя из вышеизложенного следует заключить, что независимо от общественного разделения труда на разных этапах развития лесного сектора экономики лесное хозяйство в его составе как отрасль материального производства представляет целостную совокупность мероприятий, обеспечивающих воспроизводство древесного и других видов недревесных ресурсов и услуг леса в виде региональных систем взаимообусловленных мероприятий, включающих определенные способы рубок и адекватные им способы возобновления, ухода за лесом, его охраны и защиты с учетом характера лесов,
их целевого назначения и условий местопроизрастания. Каждой региональной системе лесохозяйственных мероприятий (РСЛХМ), образованной на зонально-типологической основе с учетом целевого назначения лесов, свойственны хозяйственные образования в виде, например, хозяйственных секций (х.с), и соответствующих им технико-экономических показателей: вид(ы) продукции (ресурс, услуги), оборот рубки, возможный размер неистощительного пользования, себестоимость, цена воспроизводимого ресурса, рентабельность производства и др.
В рамках ранее изложенной теории воспроизводства лесных ресурсов [1] лес как объект управления представляет основное и незаменимое в лесном хозяйстве средство производства («лесной капитал»), с помощью которого воспроизводимые ресурсы и услуги леса как цели хозяйства являются для этой отрасли продуктами труда, которые в зависимости от организации общественного разделения труда могут быть реализованы либо в виде продажи «на корню», либо в виде заготовленных «лесоматериалов», представляемых для продажи потребителю в пунктах их поставки (у дороги, как в Финляндии, или во «двор» конкретного потребителя).
Однако в любом из этих случаев себестоимость «продукта труда» будет определяться совокупностью текущих затрат по всей конкретной для каждого случая технологической цепочке, окупаясь в ежегодно реализуемой конечной продукции соответствующего производителя. Но независимо от границ общественного разделения труда и вида реализуемого продукта труда в лесном хозяйстве рыночная цена их будет определяться соотношением спроса и предложения на конкретных рынках сбыта. Однако рыночный обмен или «сбыт» данной продукции может состояться, если будет обеспечен баланс интересов «владельца лесов» и «лесопользователей», в каком бы виде они не представлялись (предприниматель, занятый лишь заготовкой и сбытом круглых лесоматериалов, или крупная лесная корпорация, в сферу деятельности которой входит не только заготовка, но и обработка и переработка всей древесины).
32
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 5/2008
ЭКОНОМИКА
Известно, что экономический интерес лесопользователя как предпринимателя сводится к получению прибыли, возможной при условии безубыточной деятельности, в рамках которой окупаются издержки производства по всей технологической цепочке, включая затраты по лесному хозяйству.
Что же касается владельца лесов, то он заинтересован получить принадлежащий именно ему «чистый лесной доход» в виде дифференциальной, или «леснойренты» (Рл), которая представляет «остаточную» стоимость как разницу между рыночной ценой «продукта труда» (Дын) и себестоимостью его воспроизводства (Св), включая издержки производства по соответствующей технологической цепочке, в т.ч. и лесного хозяйства
р = Д - с .
л рын. в
Если последнюю ограничить заготовкой круглых лесоматериалов (пиловочника, баланса и др. технологического сырья), то в себестоимость войдут затраты на соответствующие РСЛХМ, включая способы рубок (сплошные и несплошные), адекватные им способы возобновления леса, ухода за формирующимися молодняками с профилактическими мерами защиты (от вредителей и болезней) и охраны лесов от пожаров (противопожарные разрывы, минерализованные полосы), а также на содержание соответствующей дорожной сети, без которой немыслимо ни лесопользование, ни хозяйство в лесу.
Естественно, что такое хозяйство в лесу будет возможно при условии, если Рл > 0. Именно только при этом условии, или на основе такого рентного подхода, могут быть определены экономически доступные участки леса, передаваемые в долгосрочную аренду или в кратковременное пользование на основе «купли-продажи» отводимых в рубку древостоев.
Рыночная цена ресурса как продукта труда в лесном хозяйстве должна включать и «плату на его воспроизводство», которую арендатор по обязательствам арендного договора должен и будет включать в себестоимость производимой лесопродукции, также как и отчисляемый в бюджет владельцу лесов «лесную ренту», как сверхприбыль, ему не принадлежащую и зависящую от известных
рентообразующих факторов, в том числе от качества ресурса и его местоположения относительно рынков сбыта. В случае передачи работ по лесному хозяйству субподрядчику арендатор все равно должен те же затраты по соответствующим нормативам финансировать из своих источников.
Однако и арендаторы, и другого рода лесопользователи обязаны будут нести издержки на лесное хозяйство только в масштабе простого воспроизводства используемого ресурса.
Затраты же на расширенное воспроизводство интенсивным (повышение продуктивности уже освоенных лесов) или экстенсивным путем (освоение транспорт-но недоступных резервных лесов, лесоразведение) относятся уже не к текущим, а к инвестиционным. При государственной собственности на леса их финансирование может предусматриваться из той части государственного бюджета, которая аккумулируется за счет поступающей лесной ренты. Комплекс мероприятий по расширенному воспроизводству лесных ресурсов (КМРВ) для того или иного лесного участка или лесничества, в состав которого он входит, должен обосновываться в виде отдельного инвестиционного проекта с составлением соответствующей сметы капитальных вложений. В состав такого КМРВ могут входить мероприятия по реконструкции лесов, осушению избыточно увлажненных лесных земель, лесоразведению на безлесных участках земель лесного фонда, в том числе создание быстрорастущих древесных плантаций для предприятий ЛПК, строительство лесных дорог. Выполнение отдельных мероприятий может осуществляться и на основе частногосударственного партнерства, условия которого должны быть закреплены в инвестиционных соглашениях, которые явятся основой для долгосрочных арендных договоров.
В общей совокупности РСЛХМ и КМРВ должны быть составными частями программ развития лесопользования и лесного хозяйства, которые должны быть обоснованы в предусматриваемом новым «Лесным кодексом» «Лесном плане субъекта РФ» и в составе его по лесничествам, а с учетом их и
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 5/2008
33
ЭКОНОМИКА
в «проектах освоения лесов» на арендуемых лесных участках.
Выше изложена лишь принципиальная схема построения и осуществления механизма устойчивого управления и пользования лесами. Но она учитывает лесные отношения лишь двух субъектов: владельца лесов и лесопользователей. В действительности участников лесных отношений может быть больше и их не удастся игнорировать, так как с течением времени они, в лице общественности, будут все более активно вмешиваться в процесс управления лесами, в т.ч. при планировании и осуществлении хозяйственной деятельности. Без этого немыслима демократизация процесса управления лесами как общая тенденция для стран, вступивших на путь демократического развития. Новый «лесной кодекс» и его подзаконные акты не раскрывают всех проблем, которые возникнут в процессе реализации. Ограничимся кратким рассмотрением отдельных из них.
Новый лесной кодекс предусматривает возможность различных видов лесопользования на арендуемых лесных участках (статья 25), но при этом ни в нормативно технологическом, ни в правовом отношениях не предлагается конкретного механизма их совмещения и реализации. Мы даже пока не акцен-трируем внимание на том бесспорном положении, что и «эксплуатационные леса» наряду с «защитными» выполняют многосторонние защитные и средообразующие функции, которые не относятся к «видам» лесопользования, но должны учитываться. При этом надо иметь в виду, что все ресурсы и услуги леса органически взаимосвязаны, а потому не могут рассматриваться изолированно, автономно при планировании и организации их использования, тем более если они будут принадлежать разным лесопользователям. Каждый из ресурсов и услуг выдвигает свои требования к использованию и воспроизводству, а также к структуре (в т.ч. составу) лесов и лесного фонда данного лесного участка. Все эти требования должны быть согласованы между собою и учтены при определении способов рубок, мер возобновления, ухода и других специфических сопутствующих мероприятий, в зависимости от структуры целей (ресурсов и услуг)
при формировании так называемых интегрированных региональных систем лесохозяйственных мероприятий (ИРСЛХМ). Учет широкого круга требований все более настойчиво будет ставиться обществом для сохранения и расширения биоразнообразия, что будет безусловным общим требованием при введении лесной сертификации, которая должна быть независимой от органов управления лесами и лесопользователей. Наивный взгляд, что такую «сертификацию» можно «составить» на компромиссной основе между двумя только субъектами лесных отношений («продавцом» и «покупателем») разлетится «вдребезги» от последующих столкновений с общественностью. Подобные уроки имели место в США. Что, например, стоило исчезновение одной только «серой совы», беспокойство за которую вызвало такое широкое протестное движение общественности, что вынудило конгресс и Федеральную лесную службу США объявить мораторий на лесозаготовки и планы строительства лесных дорог для обширных лесных территорий.
Составление лесных программ по многоцелевому лесопользованию - это сложная проблема, над решением которой федеральные органы исполнительной и законодательной власти даже не задумывались, полагая, что это дело арендаторов. Такое заблуждение будет очень дорого стоить обеим сторонам - «продавцу» и «покупателям».
Выход возможен только на пути формирования лесных планов, направленных на оптимальное сочетание разных видов лесопользования с учетом структуры целей лесоуправления, с выработкой адекватных им интегрированных систем лесохозяйственных мероприятий, обеспечивающих для каждого конкретного лесного участка получение максимально возможной суммарной (по всем ресурсам и услугам) лесной ренты для владельца лесов и приемлемую для лесопользователей рентабельность их хозяйственной деятельности.
Составление таких планов нельзя доверять арендаторам и организациям, не имеющим опыта и знаний, которые должны подтверждаться лицензией. Такую работу можно доверить только государственным
34
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 5/2008
ЭКОНОМИКА
службам лесоустройства при условии повышения уровня их проектной работы и квалификации соответствующих специалистов. Только на основе таких сбалансированных планов и в строгом соответствии с ними возможно составление так называемых «проектов освоения лесов» соответствующими арендаторами.
Не каждому арендатору можно доверить не только составление «проектов освоения лесов», но и осуществление их. Еще при обсуждении проекта нового лесного кодекса лесные специалисты предлагали ввести квалификационный отбор кандидатов, допускаемых к конкурсу или аукциону, введение лицензий на деятельность, которую заявляет кандидат в арендаторы, а также реальное наличие ресурсов и подготовленных кадров для ее осуществления.
И при этих условиях не следует переоценивать институт арендных отношений, к которым в мировой практике сложилось весьма скептическое отношение. В абсолютном большинстве промышленно развитых стран они не используются. Как анахронизм они применяются в слаборазвитых странах, в бывших колониях. В Канаде, опыт которой мы пробуем использовать, нет того упрощенного представления об аренде, который заложен составителями в новый «лесной кодекс». В этой стране используется широкий набор вариантов договорных (контрактных) отношений применительно к конкретным условиям каждой провинции. В данном случае мы не можем вдаваться в подробности, которые описаны в нашей литературе, в т.ч. и самими канадскими специалистами.
В США используется контрактная система организации лесопользования и лесного хозяйства. Но в подготовке контрактов главенствующую роль играют государственные органы управления лесами, которые занимаются и подбором контрактеров, и повышением уровня их знаний, а также созданием условий для деятельности.
Возвращаясь к нашей действительности, можно лишь констатировать, что при исходном качестве нового «лесного кодекса» институт долгосрочной аренды может быть ограничен в основном крупными лесными кор-
порациями, способными за счет полного комплексного использования древесного сырья осуществлять не только заготовку, но и глубокую переработку, строить лесные дороги и нести затраты на лесное хозяйство, охрану и защиту лесов. Но такие корпорации представлены в ограниченном количестве субъектов РФ, да и там их мощности ограничены.
Для автономно действовавших представителей мелкого и среднего лесного бизнеса, до сих пор представлявших доминирующую часть лесопользователей, альтернативой может быть либо форсированная организация их кооперации между собой и с крупным лесным бизнесом там, где они территориально совмещены, либо переход на краткосрочное пользование на основе «купли-продажи» лесосек, что вряд ли будет иметь достаточный для их функционирования масштаб ввиду истощения пиловочного ресурса и весьма ограниченной представленности транспортно доступных рентабельных хвойных древостоев.
Чтобы по изложенным выше причинам не допустить резкого спада объема лесохозяйственного производства, следует с особым вниманием отнестись к сохранению переданных субъектам РФ реформируемых лесхозов, не допустив обычно сопровождающий такой процесс разбазаривания их материально-технической базы и потери квалифицированных кадров. При преобразовании их в государственные предприятия, при соответствующей на начальном этапе государственной поддержке, эти лесхозы на контрактной основе с территориальными органами управления лесами могут организовать рациональное лесное хозяйство в малолесных, среднелесистых и тех многолесных районах, где отсутствуют или слабо представлены крупные лесные корпорации. Эти лесхозы могли бы организовать поставку соответствующих спросу видов продукции, в т.ч. круглых лесоматериалов, конкретным потребителям по договорам (например древесного сырья заводам ДСП, балансов ЦБК). Сами же такие лесхозы могли бы объединиться в рамках области (края) в соответствующие ассоциации и скоординировать свою деятельность с региональными органами управления лесами и с соответствующими потребителями их продукции.
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 5/2008
35
ЭКОНОМИКА
Однако остаются проблемы экономического и правового характера, которые потребуют решения. Среди них на первом плане стоят вопросы материально-технического обеспечения и источников финансирования лесохозяйственной деятельности, особенно его инвестиционной составляющей.
Известно, что более половины (около 60 %) лесопользователей, представляющих лесозаготовительную промышленность, в последние годы были убыточными. В основной массе - это хозяйствующие субъекты мелкого и среднего бизнеса, не располагающие возможностью обновлять основные производственные фонды, организовывать переработку низкокачественной древесины и древесных отходов, строить лесные дороги для поддержания производственных мощностей и тем более нести затраты на лесное хозяйство.
Не в лучшем положении могут оказаться и реформированные теперь лесхозы, вынужденные с учетом нового лесного кодекса переходить на общие с другими лесопользователями условия хозяйствования. До реформы, будучи органами управления лесами, они были освобождены от платы за древесину, заготавливаемую в порядке рубок промежуточного пользования лесом, и от налогов на этот вид деятельности, которая теперь признается коммерческой, притом получали хотя и скромную, но все же некоторую подпитку из бюджетов всех уровней на ряд лесохозяйственных мероприятий и даже на приобретение отдельных видов техники. Теперь же они лишаются перечисленных преимуществ. Усугубляет их положение и то обстоятельство, что их материально-техническая база в основной массе физически изношена и морально устарела. Так, автотракторный парк, используемый на заготовке древесины и лесовосстановлении, на 75 % полностью амортизирован и требует замены. Наземная техника, используемая для противопожарных мероприятий и строительства так называемых лесохозяйственных дорог, укомплектована лишь на четверть от потребности в ней, но и имеющаяся наполовину уже изношена и требует замены. Не в лучшем положении находится и техника для авиалесоохраны, которая также передана теперь отдельным субъектам РФ.
Такое неудовлетворительное состояние технической базы объясняется тем, что в затратах на конкретные мероприятия в лесном хозяйстве амортизация не учитывалась и, следовательно, не использовалась по назначению для своевременного обновления основных средств производства. Изношенная техника в сложившейся многолетней практике списывалась, а взамен ее за счет бюджетных средств приобреталась новая. Но финансирование капитальных вложений за последние 20 лет в лесном хозяйстве неуклонно сокращалось. Например, по сравнению с 1985 г. к 1993 г. они сократились в 2,7 раза, а к 1997 г., предшествовавшему дефолту, в 5 тыс. раз, в т.ч. на приобретение техники в 3,7 тыс. раз и на этом низком уровне сохранились на протяжении последнего десятилетия. До определенного времени бывшие лесхозы еще пытались приобретать отдельные виды тяговой и транспортной техники за счет дохода от внебюджетной деятельности. Но и эта «лазейка» была перекрыта с момента приравнивания внебюджетных средств к бюджетным. При такой исходной базе лесхозы могут разделить судьбу мелкого и среднего бизнеса лесного сектора, несмотря на различие их форм в правовом отношении.
Но и для частного сектора новый лесной кодекс не дает удовлетворительного решения экономических отношений в предлагаемом экономическом механизме организации пользования и управления лесами. При этом по-прежнему актуальными остаются вопросы структуры платежей за используемые ресурсы леса, распределения их по финансовым потокам, источники финансирования текущих затрат и инвестиций на мероприятия в лесном хозяйстве. Все эти вопросы давно уже стоят на повестке дня, но по разным причинам составители кодекса и подзаконных актов к нему от ответа на них уходили.
Несмотря на сменившие друг друга три поколения лесного законодательства за последние полтора десятка лет, экономическая природа платежей остается в доперестроечном состоянии, оставаясь по методу определения затратной и административно устанавливаемой, не соответствуя требовани-
36
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 5/2008
ЭКОНОМИКА
ям рыночной экономики. Об этом уже не раз писали и мы, и другие авторы, а потому здесь нет необходимости повторяться. Так же, как и в зарубежных странах, и в России до 30-х гг. прошлого столетия она должна определяться с учетом спроса и предложения на ресурсы и услуги леса и известных рентообразующих факторов. В принципе названные требования должны бы учитываться на аукционах. Но использованию этой формы мешает отсутствие должной конкуренции и распространенная практика «сговора». При этом кодексом без аукциона предусматривается заключение инвестиционных соглашений, которые и будут основными формами долгосрочной аренды для наиболее конкурентноспособных крупных лесных корпораций. Присутствие же таких корпораций монополизирует сам лесной рынок. Выход возможен путем определения так называемых «стартовых» цен на основе нормативно учитываемых рентобразующих факторов: (1) породно- размернокачественных различий древесины и других ресурсов леса; (2) расстояния от мест поставок на рынок сбыта и учета характера последнего; (3) условий эксплуатации и ведения лесного хозяйства; (4) платежеспособности потребителей, особенно «внешних» по сравнению с «внутренними».
Следует отметить, что ни одна из этих групп факторов должным образом до сих пор не учитывалась, ограничиваясь в основном лишь «имитацией». Так, например, по первой группе факторов игнорировалась сортность древесины, которая является решающей для ценообразования в числе признаков этой группы. Для контрастного примера отметим, что цена резонансовой древесины ели более чем на порядок выше цены обыкновенного пиловочника.
По второй группе факторов следует учитывать не только расстояния вывозки древесины, но и характер самого рынка. Отсутствие условий для переработки, а следовательно и сбыта мелкотоварной и низкокачественной древесины, приводит к тому, что экономическая доступность использования высокотоварной древесины определится лишь долей ее представленности в эксплуатационных запасах.
Третья группа объединяет широкий набор факторов, полнота которых может быть учтена лишь при системной организации в неразрывном единстве эксплуатации лесов и ведения лесного хозяйства, а именно, в виде региональных мероприятий на зонально-типологической основе с учетом целевого назначения лесов, включая способы рубок, возобновления, ухода, охраны, защиты лесов, видов транспортных средств, сезонности, концентрации сырья и т.п. Вне таких систем разрозненный учет условий для изолированно взятых отдельных мероприятий, чем в основном и ограничиваются в существующих рекомендациях, не даст ожидаемого результата.
Что касается четвертой группы факторов, касающейся платежеспособности потребителей на соответствующих внутренних и внешних рынках, то, как правило, учет их игнорировался в практике определения платежей за ресурсы леса. Хотя даже руководство МЭРТ доходило до высказываний о необходимости учета «индикативных» цен на внешних рынках сбыта основных видов лесопродукции. Между тем в дореволюционной России определение попенной платы начиналось с изучения спроса и предложения на рынках ближних и отдаленных, и цен на древесину разного качества, а также условий, определяющих весь круг затрат на заготовку и доставку на рынки сбыта. Именно с этого начинаются учебники М.М. Орлова и его предшественника, учителя А.Ф. Рудзкого по устройству лесов и планированию хозяйства в них [2, 3].
При изложенном выше подходе возможно определить ближе к реальной действительности стартовые рыночные цены на древесину, пригодные для использования на аукционах, а при отсутствии их - для инвестиционных соглашений. Но такие стартовые цены не следует отождествлять с применяемыми до сих пор «минимальными ценами», учитывая их другое содержание и назначение, к чему еще вернемся.
Для субъектов лесных отношений важны не только структура платежей, но и распределение по финансовым потокам. При передаче арендаторам функций хозяйс-
ЛЕСНОИ ВЕСТНИК 5/2008
37
ЭКОНОМИКА
твенного управления или, проще выражаясь, функции ведения лесного хозяйства, обеспечивающего воспроизводство используемых ресурсов, для гарантии выполнения они, безусловно, должны располагать всеми необходимыми средствами. Арендатор не должен ждать этих средств от кого бы то ни было; он сам должен их зарабатывать и получать при реализации производимой продукции в виде уже заложенных в себестоимость издержек производства, которые представляют затраты по всей технологической цепочке в рамках обоснованных и согласованных (или утвержденных) с органами управления лесами РСЛ-ХМ. Эти средства должны быть у него, и он не должен отчислять их в бюджеты любых уровней. При нормальном положении вещей эта плата - на простое воспроизводство используемого ресурса - и есть единственная гарантия организации устойчивого, т.е. неистощительного пользования лесами. Только при этом условии орган управления лесами вправе возлагать на арендатора бремя несения затрат на лесное хозяйство и контролировать выполнение этого требования. При этом не имеет значения, будет ли все эти работы по лесному хозяйству арендатор выполнять сам или привлекать подрядчиков, в т.ч., к примеру, и лесхозы; по договорам с ними он сам должен рассчитываться, не возлагая надежд на какие- то дотации.
Вот эти издержки и представляют плату на простое воспроизводство используемого ресурса. В Канаде эту плату назвали «нижним порогом». Мы этот нижний порог назвали минимальной платой, но только извратили ее содержание и назначение.
Аналогичное отношение должно быть и к лесхозам, если они берутся за рубки главного пользования там, где нет арендаторов. Естественно также, что те и другие могут осуществлять безубыточную хозяйственную деятельность только в лесах с экономически доступными ресурсами, с учетом способов рубок, отвечающих целевому назначению лесов.
Плата на воспроизводство используемого ресурса определяется нормативным путем с учетом именно РСЛХМ по соответствующим лесорастительным районам на зонально-типологической основе, которые
должны быть обоснованы в «лесных планах» субъектов РФ в рамках соответствующих лесничеств [4]. Эта плата не должна зависеть от конъюнктуры рынка и финансового состояния арендатора; в этой части для арендатора должно быть непреложным правило: «не можешь - не берись», «взялся за гуж - не говори, что не дюж».
От конъюнктуры рынка зависит только другая составляющая платы за ресурс - лесная рента в виде чистого дохода, принадлежащая государству как владельцу лесов. Она должна отчисляться в бюджеты разных уровней по законодательному соглашению. Именно только рента, аккумулирующаяся в консолидированном бюджете, может рассматриваться как источник для инвестиций в лесном хозяйстве. Однако надо иметь в виду, что с продолжающимся истощением в освоенных лесах рентабельных ресурсов эта рентосоставляющая часть лесного дохода будет продолжать снижаться; а при освоении резервных лесов именно за счет нее инвесторы будут добиваться от государства компенсации затрат на инфраструктурное освоение, используя часто декларируемое, но пока не используемое частногосударственное партнерство.
Но каким бы ни был накопительный фонд за счет чистого дохода от использования лесов, следует хотя бы на концептуальном уровне представлять приоритетные направления его использования, перечислив вначале «нужды лесного хозяйства».
Во-первых, это деградированный лесной фонд на месте давно освоенных лесов, представленный низкотоварными древосто-ями мягколиственных пород и порослевыми дубравами на месте когда-то произраставших высокопродуктивных хвойных лесов и корабельных дубрав. Это следствие многолетней односторонней лесоэксплуатации и экстенсивного лесного хозяйства, а во многих случаях и отсутствия его. По существу, на территории транспортно освоенных лесов был «съеден» тот самый рентабельный «лесной капитал», который является основным средством производства в лесном хозяйстве и который рано или поздно придется воссоздавать.
38
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 5/2008
ЭКОНОМИКА
Во-вторых, в результате непродуманных реформ лесное хозяйство по существу лишилось материально-технической базы, которая недееспособна в рыночных условиях и не может быть конкурентноспособной. Без государственной поддержки она обречена на окончательный развал.
В-третьих, абсолютно преобладающие, около трех четвертей от общей лесной площади страны, экономически недоступные и резервные леса, требующие охраны и защиты, лежат тяжелым бременем на государстве без надежных источников финансового обеспечения управления ими.
В-четвертых, положение усугубляется и тем, что лесное машиностроение вследствие непродуманных реформ развалено, а научная и экспериментальная база отраслевых институтов как основа инновационного развития тоже разрушена.
Решение перечисленных выше проблем немыслимо в узковедомственных рамках и требует рассмотрения с учетом их значимости для всего лесного сектора и других отраслей, обеспечивающих их развитие («лесной кластер»).
Так, замена низкотоварных древостоев на территории освоенных лесов хозяйственно ценными, и в первую очередь в «эпицентре» внутреннего лесопотребления (Центральный, Южный, Приволжский и Уральский федеральные округа, где недоиспользуемый ежегодный прирост составляет 265 млн м), возможна только при условии организации в промышленных масштабах различных производств по глубокой переработке того древесного сырья, которое до сих пор не находит сбыта. Именно в рамках общих программ освоения этих ресурсов при обосновании инвестиционных проектов согласовываются источники и порядок финансирования затрат, приходящихся на лесное хозяйство.
Что касается источников инвестиций для обновления материально-технической базы лесного хозяйства, то этот вопрос касается не только органов управления лесами, но и арендаторов. Мы уже не говорим здесь о необходимости выработки общей научнотехнической инвестиционной политики по всей сквозной технологической цепочке, ко-
торая в стране сейчас отсутствует. Пока эта проблема решается фрагментарно, каждым из участников лесных отношений обособленно. Так, крупные лесные корпорации для своих леспромхозов за счет собственных средств закупают отдельные виды зарубежной и отечественной техники, пока в основном для операций заготовки, транспортировки древесины и доставки к своим предприятиям по обработке и переработке. До техники для лесовосстановления и других лесохозяйственных мероприятий у этих крупных арендаторов руки еще не доходят.
Что же касается лесхозов, преобразуемых каждым из субъектов РФ в одно из трех используемых новообразований - государственные унитарные предприятия (ГУП), автономные государственные учреждения (АГУ) и государственные учреждения (ГУ) - то, будучи их учредителями, субъекты РФ должны оказать им государственную поддержку для обновления передаваемого государственного имущества в виде изрядно изношенной и морально устаревшей материально-технической базы. Источником инвестиций для такой поддержки могут быть отчисления в бюджет субъектов РФ той части лесного дохода, которая относится к лесной или дифференциальной ренте, о чем выше уже писали.
Для России, масштабы неиспользуемых лесов которой многократно больше, чем в Канаде, тем более требуется в кооперации с другими субъектами лесных отношений заблаговременная разработка прогнозов и на основе их долгосрочных программ не только охрана и защита лесов, но и организация разных видов туризма, и в допустимых размерах использование соответствующих недревесных ресурсов и услуг леса, разработка необходимых нормативов и правил допуска в леса индивидуальных и групповых пользователей этими ресурсами и услугами, определение условий и размера платы за них. Но для упорядочения и введения в экологически безопасное и экономически окупаемое русло разных видов лесопользования требуется организация дееспособных местных органов управления лесами, которые должны совместно и под координирующим началом уполномоченных органов управления лесами соот-
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 5/2008
39
ЭКОНОМИКА
ветствующих субъектов РФ выработать план действий на местном уровне и уже только в рамках его так называемых регламентов.
Возможными источниками для организации эффективного управления резервными и другими неиспользуемыми лесами могут и должны быть экологические фонды разных уровней (международные, национальные и региональные) с учетом всемирной заинтересованности в сохранении биоразнообразия в нетронутых эксплуатацией лесах России; поступления от юридических лиц, организующих разные виды туризма (международного, национального и регионального) и рекреационных услуг, масштабы которых будут расширяться в связи с растущим спросом на них; обязательная платность за все виды используемых ресурсов, если масштабы их принимают характер бизнеса; штрафные экономические санкции за различные виды лесонарушений, которые законодательно должны быть установлены значимыми не только для компенсации размера самого ущерба, но и предотвращения последующих посягательств. Но и само государство вынуждено будет из федерального бюджета выделять дотации на охрану этих лесов, что будет стимулировать и Правительство принимать меры по расширению использования резервных лесов, облегчая таким путем бремя затрат на охрану недостаточно используемого национального достояния.
В проводимых реформах допущен грубый просчет с реформированием централизованной службы «авиалесоохраны», содержание которой передано отдельным субъектам РФ. Вряд ли они смогут своевременно обновить и доукомплектовать средства авиапатрулирования, в должном объеме и быстро реагировать и тем более скооперироваться между собою для принятия достаточных мер для ликвидации очагов, способных перерасти в крупные лесные пожары. Уроки лесных пожаров, возникших в США, Греции и в других странах летом 2007 г., наглядно демонстрировали необходимость централизации управления этими службами, имеющими дело с самыми грозными силами природы.
Наконец, четвертая группа проблем, связанная с необходимостью воссоздания
лесного машиностроения и разрушенной научно-технической базы, обеспечивающей инновационный путь развития лесного сектора экономики, должна быть особым объектом внимания федерального правительства. Можно полагать, что Совет лесного комплекса не просто обратит внимание на эти проблемы, но и примет необходимые для их решения меры, которые будут подготовлены соответствующими рабочими группами. Но прежде чем их решать, требуется выработка взвешенной, до сих пор отсутствующей государственной политики, определяемой не монопольно теми или иными федеральными ведомствами, а на корпоративной основе с участием всех заинтересованных субъектов лесных отношений и научным сообществом в общественных интересах.
Для решения многих названных проблем требуется адекватный экономический механизм, который при многокомпонентном характере должен строиться на основе рентного подхода. Общим для него должно быть требование, что объектом лесопользования должны быть экономически доступные ресурсы и услуги, обеспечивающие безубыточную деятельность как владельцев лесов, так и самих лесопользователей.
Что касается ренты, то она должна отчисляться в бюджеты соответствующих уровней по законодательному соглашению с учетом возложенных полномочий на разных уровнях управления. В связи с передачей многих полномочий по управлению лесами на уровень субъектов РФ должен быть распределен и аккумулируемый в консолидированном бюджете чистый лесной доход, что требует предварительно обоснованных расчетов.
При таком рентном подходе изменится и характер самих субвенций. Ныне они сводятся в основном к финансированию текущих затрат, которые в рамках простого воспроизводства должны покрываться за счет текущей деятельности лесопользователей. Все остальные затраты, не относящиеся к этой деятельности, относятся к масштабам расширенного воспроизводства, которые должны финансироваться за счет инвестиций.
Именно чистый лесной доход, аккумулируемый в консолидированном бюджете,
40
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 5/2008
ЭКОНОМИКА
должен быть источником инвестиций, адрес использования которых должен быть обоснован в федеральных и региональных лесных программах. Именно за счет этих источников может рассматриваться участие государства в строительстве определенных видов лесных дорог для расширения доступности лесных ресурсов, других видов инфраструктурных объектов (например, по охране лесов от пожаров и защиты от вредителей), меры по повышению продуктивности лесов (реконструкция, осушение и т.п.), лесоразведению; по подготовке кадров, финансированию научных исследований; выполнению международных обязательств (по содержанию заповедников, лесов ООПТ, не приносящих чистого дохода).
Предлагаемый переход на рентный подход потребует перестройки не только образа мышления ответственных работников органов управления лесами по всей федеральной вертикали, но и перестройки всей работы по планированию и отчетности, а также корректировки не только лесного, но и бюджетного кодексов, которые вышеперечисленные проблемы не решают. Для реализации такого подхода потребуется и адекватная ему институциональная инфраструктура.
Ни один из федеральных органов, тем более на региональном уровне, не имеет служб для отслеживания цен на ресурсы и услуги леса, а также на основные виды лесопродукции на внутренних и внешних рынках, не говоря уже о тех, которые должны бы заниматься определением «стартовых цен», «экономически доступных ресурсов», обоснованным прогнозированием и планированием на разных уровнях управления лесами. Общей бедой для лесных отраслей стало отсутствие надежной нормативной базы для планирования и проектирования соответствующих мероприятий, в том числе для инвестиционных проектов.
Все эти вопросы для перехода к рентному подходу неоднократно на протяжении последнего десятилетия ставились перед федеральной службой и руководством МПР РФ; создавались межведомственные рабочие комиссии с участием ученых, представителей органов управления ряда ведомств и бизнеса;
результаты работы таких комиссий рассматривались даже на коллегиях, одобрялись, но выполнение рекомендаций откладывалось на неопределенное будущее. Главным тормозом был образ мышления руководителей МЭРТ, финансов и налоговой службы, привыкших оперировать налогами и индифферентно относиться к рентным платежам.
Ныне платежи за ресурсы леса признаны неналоговыми платежами, но они не стали и рентными платежами. Они остаются по-прежнему затратными по содержанию и административными по методу определения. Такого рода платежи никакого отношения к рыночной экономике не имеют.
Переход к рентным платежам в условиях рыночной экономики и для лесного сектора России неминуем, и чем раньше и осознанней он будет совершен, тем быстрее будут упорядочены экономические отношения как между субъектами органов управления по федеральной вертикали, так и между ними и лесопользователями. А без такого перехода требование устойчивого управления лесами останется только на уровне деклараций.
Выше было предпринята попытка анализа и обобщения основных проблем лесной экономики, главным образом в области использования и воспроизводства лесных ресурсов, без охвата проблем, относящихся сугубо к ЛИК. Разумеется, положения автора могут быть не бесспорны, но постановка их может быть предметом для последующего обсуждения.
Библиографический список
1. Моисеев, Н.А. Воспроизводство лесных ресурсов (вопросы экономики, планирования и организации) / Н.А. Моисеев. - М.: «Лесная пром-сть», 1980. - 263 стр.
2. Рудзкий, А.Ф. Руководство к устройству русских лесов. 2-е изд. / А.Ф. Рудзкий. - СПб.: изд. А.Ф. Девриена, 1893. - 462 с.
3. Орлов, М.М. Лесоустройство. Тома I, II, III. / М.М. Орлов. - Л.: изд. журнала «Лесное хозяйство и лесная промышленность», 1928. - стр.: I т. - 428, II т. - 326, III т. - 348 с.
4. Методические рекомендации по организации лесного хозяйства и устойчивого управления лесами / Н.А. Моисеев, А.В. Побединский, B.C. Чуенков и др. - М.: ВНИИЛМ, 2001 - 37. с.
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 5/2008
41
