CC BY
1871
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 343.9.02 ББК 67.518.4
ПЛАНИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В СИСТЕМЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ ПРЕСТУПНОСТИ
СЕРГЕЙ ВЯЧЕСЛАВОВИЧ ИВАНЦОВ,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры криминологии Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя Научная специальность: 12.00.08 — уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право
E-mail: isv1970@mail.ru
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматриваются вопросы, связанные с организацией планирования деятельности органов внутренних дел, их служб и подразделений. Раскрывается и обосновывается системная деятельность по разработке последовательности планирования мер, направленных на предупреждение преступлений и иных правонарушений. Особое внимание уделяется методике планирования предупреждения преступлений.
Ключевые слова: планирование, предупреждение преступности, эффективность правоохранительной деятельности, социально-правовой контроль, система правового регулирования.
Annotation. This paper discusses issues related to the organization of the planning activities of the internal affairs of their services and departments. Disclosed and justified system development activities sequence planning of measures aimed at preventing crimes and other offenses. Particular attention is paid to methods of crime prevention planning.
Keywords: planning, crime prevention, the effectiveness of law enforcement, social and legal control, the system of legal regulation.
Изменения, происходящие в российском обществе в последние годы, существенным образом повлияли на условия деятельности органов внутренних дел, поставили перед ними ряд новых и достаточно сложных проблем, необходимость решения которых обусловила проведение дальнейшего реформирования органов внутренних дел, направленного на реализацию потребности российского общества в повышении доверия к ним и качественном улучшении их деятельности. В Министерстве внутренних дел произошли серьезные перемены, однако трудно рассчитывать на мгновенные кардинальные изменения в такой сложной и многофункциональной системе. Между тем, государство и общество ждут позитивных перемен с более высокой динамикой, качественных результатов, ощутимых для страны и для граждан1. Так, серьезной корректировки требует предупреждение
противоправной, прежде всего преступной, деятельности. Очевидно, что ее правовое и научно-методическое обеспечение должны в полной мере отвечать современным требованиям. В этой связи вполне уместно говорить о системности правового регулирования как о насущной необходимости для органов внутренних дел. Это объясняется необходимостью формирования особого системного подхода к обеспечению правового контроля над преступностью и ее различными формами. В деятельности правоохранительных органов такая системность должна обеспечить разработку и реализацию комплексных мер эффективного предупреждения преступности, обеспечиваемых системной научно обоснованной информацией о ее состоянии и правоохранительных приоритетах, реализация которых способна нейтрализовать внешние и внутренние факторы эскалации это-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
го явления, минимизировать его криминальные последствия2.
При этом особо следует учитывать роль ведомственных актов МВД России в формировании громадного массива локальных актов и иных юридических документов, значимость которых в настоящее время признается не только в теории права, но и в практической деятельности. Их функционально-правовая связь позволяет обеспечить прохождение правового волеизъявления правотворческого органа от уровня федерального закона до уровня подразделений горрайорганов внутренних дел. Это означает, что каждый нормативный акт должен занимать определенное место в системе правового регулирования в соответствии со своей юридической силой и предметом правового регулирования3.
Особое место в этом процессе отводится планированию как системному процессу, т.е. деятельности какого-либо субъекта ОВД в сфере предупреждения преступности. Основным средством планирования в деятельности служб и подразделений органов внутренних дел, а также всех его структурных подразделений является план (особый вид управленческого решения). Системный характер планирования установлен нормативными актами МВД России, а правовую основу планирования в ОВД составляет Приказ МВД РФ от 26 сентября 2012 г. № 890 «Об организации планирования в органах внутренних дел РФ». В плане отражаются цели и задачи на предстоящий период, конкретные мероприятия, подлежащие выполнению, последовательность их исполнения, сроки и исполнители, а также способы контроля за выполнением.
Значение планирования заключается не только в том, что оно придает повседневной работе системы целенаправленный характер и позволяет решить наиболее актуальные проблемы предупредительной деятельности, но и позволяет создать соответствующую рабочую атмосферу для решения сотрудниками стоящих перед ними задач. Таким образом, грамотное планирование способствует эффективной организации профилактической, оперативно-разыскной, следственной и иной деятельности. При этом в планировании учитывается необходимость постоянного совершенствования условий труда в службах и под-
разделениях, а также на отдельных рабочих местах, что, в конечном итоге, облегчает изучение и внедрение положительного опыта работы органов внутренних дел.
Планирование предупреждения преступности — деятельность по разработке последовательности осуществления системы мер, направленных на предупреждение преступлений и иных правонарушений. При планировании такой системы мер необходимо придерживаться ключевых принципов, на которых должна основываться предупредительная деятельность полиции. Это соблюдение (уважение) прав и свобод человека и гражданина (полиция осуществляет свою деятельность на основе соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина); законность (полиция осуществляет свою деятельность в точном соответствии с законом); беспристрастность (полиция защищает права, свободы и законные интересы человека и гражданина независимо от национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства и т.д.); открытость и публичность (если это не противоречит требованиям законодательства РФ и не нарушает прав граждан); общественное доверие и поддержка граждан (полиция стремится обеспечить доверие к себе и поддержку граждан, а также привлечь граждан и общественные объединения к реализации уголовно-правовой государственной политики); взаимодействие (осуществление деятельности в тесной координации с другими правоохранительными и государственными органами, общественными объединениями и гражданами); эффективность предупредительных мероприятий (проведение таких мероприятий, которые имеют низкую затратную стоимость, обеспечивают простоту реализации и приносят значимый результат; постоянный контроль и регулярный мониторинг (регулярное осуществление мониторинга эффективности проводимых мероприятий, а также контроля над их исполнением).
Организация планирования в ОВД заключается в выборе наиболее актуальных целей и задач, оптимальных методов и форм их решения. Порядок определения таких целей и задач, сама процедура планирования и его суть должны соответствовать Приказу МВД РФ от 26 сентября 2012 г. № 890 «Об
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
организации планирования в органах внутренних дел РФ» (с Инструкцией по организации планирования в ОВД РФ).
Сама процедура планирования включает в себя последовательные этапы по осуществлению аналитических и прогностических действий, что предопределяет системную разработку основных мероприятий плана. Очевидно, что предупреждение преступности, как и многие другие направления государственной деятельности, организуется в плановом порядке. Все планы предупредительных мероприятий должны составляться с учетом криминологических прогнозов, формируемых исходя из анализа криминологической обстановки. Методика планирования предупреждения преступлений отражает основные этапы такого планирования.
Между тем, в территориальных подразделениях органов внутренних дел изучение криминологической обстановки зачастую ограничивается лишь статистическим анализом основных показателей преступности. Данный анализ в итоге будет поверхностным и не позволит создать в план профилактических мероприятий, адекватно отвечающий сложившейся криминогенной ситуации. Для избегания таких ошибок должна проводиться более глубокая аналитическая работа, учитывающая всю совокупность криминологически значимой информации на определенной территории. Это информация, полученная в связи с деятельностью самих органов внутренних дел — сведения справочных картотек дежурных частей, зональных информационных центров; журналы учета происшествий, задержанных и доставленных в дежурную часть; материалы об отказе в возбуждении уголовных дел: прекращении по нереаби-литирующим основаниям, дела об административных правонарушениях и т.п. Это материалы других правоохранительных органов, общественных формирований и комиссий, ведущих профилактическую работу; сообщения, письма, заявления граждан и должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций; сообщения медицинских учреждений о лицах, поступивших с травмами криминального характера; справочные картотеки психоневрологических, кожно-венерических и наркологических диспансеров и т.п. Выявленные
при анализе вышеуказанных материалов и проведении всех необходимых мероприятий закономерности и будут лежать в основе прогнозирования преступности.
Следует отметить, что криминологическое прогнозирование является процессом познания будущего состояния преступности и факторов, влияющих на ее изменения. Основная цель прогнозирования состоит не в предсказании развития преступности, а в значительном повышении научного уровня планирования предупредительной деятельности. Криминологическая наука выделяет три метода прогнозирования: экстраполяция, моделирование и экспертиза. Сущность метода экстраполяции состоит в условном продолжении в будущее выявленных закономерностей прошлого и настоящего. Данный метод дает удовлетворительные результаты только лишь относительно ближайшего будущего, а по мере увеличения прогнозируемого временного интервала быстро прогрессируют ошибки в оценках, вследствие чего прогноз теряет свое значение. Стоит также отметить, что использование данного метода дает возможность правильно оценивать динамику определенных показателей преступности на перспективу лишь при условии стабильности действия криминогенных и антикриминогенных факторов. Суть моделирования состоит в том, что для исследования какого-либо явления на основе ранее установленных характеристик, связей и закономерностей создается модель соответствующего объекта. При этом для прогностического моделирования преступности большое значение имеет математическая модель множественной корреляции, т.е. статистической вероятностной связи между множеством социальных факторов и преступностью. В прогнозировании преступности определенную пользу приносят экспертные методы. Они являются наиболее подходящими для решения прогностических задач, когда исходная информация либо недостаточна, либо отсутствует, либо не поддается формализации, а также когда есть основания предполагать скачкообразные изменения или разрывы в развитии. Для успеха использования данного метода необходимо, чтобы в качестве экспертов привлекались наиболее квалифицированные специалисты, хорошо знающие объект экспертизы, а также важно, чтобы количе-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ство экспертов было достаточным для последующей статистической обработки их мнений с целью выявления ведущего мнения (в пределах 20— 50 человек)4.
Не стоит забывать, что прогнозы преступности по своей природе имеют вероятностный характер. На их основе можно лишь предполагать (с большей или меньшей вероятностью), что в будущем преступность претерпит те или иные изменения, но не утверждать это в качестве абсолютно бесспорного факта. Однако, данный вероятностный характер не стоит рассматривать как недостаток, поскольку в планировании мероприятий по предупреждению преступлений и административных правонарушений априори закладывается цель недопущения негативных выводов прогноза.
Аналитический и прогностический этапы планирования являются основой для этапа непосредственной разработки системы взаимосвязанных мероприятий по предупреждению преступлений и профилактике правонарушений. В планах с учетом криминологических прогнозов дается оценка оперативной обстановки и определяются мероприятия по наиболее оптимальной расстановке сил и средств, по подготовке и проведению различного рода мероприятий, их организационно-техническому и иному обеспечению. Составной частью таких планов являются меры по внедрению в практику достижений науки и техники, обобщению и распространению передового опыта борьбы с преступностью. Важно отметить, что при использовании в планировании мер борьбы с преступностью криминологических прогнозов соответствующие планы должны не только ориентироваться на наиболее неблагоприятный вариант прогноза, но и предусматривать определенные резервы на тот случай, если в действительности, вопреки прогнозу, возникнут непредвиденные обстоятельства. Другими словами, на этапе планирования целесообразней готовиться к худшему варианту будущего с тем, чтобы в действительности при всех условиях добиться лучшего конечного результата.
Следует подчеркнуть, что планирование делает деятельность органов внутренних дел по предупреждению преступности более рациональной, системной и эффективной. Оно позволяет заранее
предусмотреть определенные трудности и либо избежать их, либо подготовиться к ним. Само техническое оформление планов осуществляется, главным образом, в текстовом виде. По содержательному наполнению проекта плана могут поступать инициативные предложения со стороны различных служб и должностных лиц органов внутренних дел.
Предложения в проект плана формируются согласно структуре, определенной соответствующим нормативным правовым актом (иным актом управления). При необходимости, если действующими актами управления структура предложений в проект плана не установлена, она может быть разработана субъектом планирования. Предложения, требующие финансового и материально-технического обеспечения, подлежат согласованию с соответствующими финансовыми подразделениями и подразделениями тылового обеспечения. Предложения в проекты планов, предусматривающие разработку проектов нормативных правовых актов, подлежат обязательному согласованию с соответствующими правовыми подразделениями.
При составлении планов (программ) не рекомендуется указывать ожидаемые результаты изменения динамики преступности. Это обуславливается тем, что, имея такие ожидаемые результаты, руководители служб и подразделений буду требовать от своих подчиненных направленности на данный результат; другими словами будет производиться простая «подгонка» действительности под желаемый результат, что не позволит в конечном итоге реально оценить эффективность проводимых мероприятий и принять необходимые меры, направленные на их улучшение.
Помимо этого, не должно быть формального отношения к разработке системы мероприятий, направленных на предупреждение преступности. Все запланированные мероприятия должны быть конкретными и иметь строго определенные сроки для исполнения, а также не должно происходить дублирования по своему содержанию мероприятий, определенных к своему исполнению другими нормативно-правовыми актами и управленческими решениями, чтобы у исполнителя не возникало «формального отношения» к выполнению возложенных на него задач.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Таким образом, при составлении планов (программ) по предупреждению преступности с учетом их приоритетности, ожидаемого эффекта и ресурсного обеспечения реализации, органам внутренних дел на определенном территориальном уровне рекомендуется придерживаться определенной структуры. На вводном этапе дается общая оценка криминологической обстановки в стране, производится подробный анализ состояния законности и правопорядка, тенденций, отмечаемых в этих сферах, на обслуживаемой территории. На основании криминологического прогноза развития преступности на обслуживаемой территории, а также с учетом криминологической обстановки в целом по стране, должны быть сформулированы основные направления правоохранительной деятельности, определены общие сроки, круг исполнителей, ресурсы, требуемые для реализации намеченного, перечень необходимых нормативно-правовых актов, регламентирующих предупредительную деятельность.
На основном этапе должны быть перечислены основные мероприятия предупредительной деятельности, также, с учетом приоритетных направлений; должны быть также отражены дополнительные мероприятия предупредительного характера. Все указываемые в плане (программе) мероприятия должны быть конкретизированы, реальны для исполнения, должны иметь четко определенные сроки исполнения, а также в плане (программе) после каждого описанного мероприятия должны быть указаны службы, исполняющие данное конкретное мероприятие, и ответственное лицо из командного состава, отвечающее за надлежащее исполнение данного мероприятия.
На заключительном этапе должны указываться службы (организации, должностные лица и т.п.), которые должны осуществлять контроль над выполнением плана (программы). Общий контроль рекомендуется возложить на штабные подразделения МВД РФ. Должны быть указаны сроки предварительного подведения итогов выполнения плана (программы). Это позволит вносить коррективы в план (программу) по осуществлению дальнейших мероприятий. В заключении должны быть указаны сроки окончательного подведения итогов выполнения плана (программы).
В подводимых итогах должен быть произведен сравнительный анализ криминологической обстановки до и после проведения предупредительных мероприятий, должны быть отражены все успехи и неудачи в изменении динамики преступности. Должен быть произведен подробный анализ по выявлению причин, повлекших отсутствие положительного влияния на динамику преступности, должны быть отражены вопросы полноты и своевременности выполнения плановых мероприятий, в том числе выявленные недостатки и нарушения, предлагаемые меры по устранению причин и условий, им способствующих. Должны быть отмечены и поощрены службы и подразделения, проявившие себя с наилучшей стороны во время проведения плановых мероприятий, а также рассмотрены предложения о целесообразности привлечения к ответственности лиц, виновных в невыполнении плановых мероприятий, представлении недостоверной (неполной) информации, допустивших иные нарушения исполнительской дисциплины. По окончании рассмотрения всех позиций должен быть сделан вывод о признании плана в целом выполненным либо о невыполнении его мероприятий с предложениями о формах их дальнейшей реализации, если актуальность в них сохраняется5.
Кроме того, планируемые мероприятия по определенным приоритетным направлениям предупредительной деятельности не должны ограничиваться только лишь обеспечением полицейского контроля. В предупредительной работе должны быть задействованы все субъекты, тем или иным образом связанные с деятельностью, направленной на предупреждение преступлений, что позволит формировать соответствующее общественное мнение, способное укрепить степень социального спокойствия населения и авторитет обеспечивающих его органов внутренних дел.
Однако, как показывает анализ деятельности практических органов, планирование мер предупреждения преступлений и правонарушений органами внутренних дел в условиях современной криминологической ситуации и состояние контроля за выполнением намеченных мероприятий не отвечают требованиям обеспечения криминологической безопасности6. Во многих органах внутренних дел
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
отсутствует как таковая аналитическая работа, а сами планы не являются действенной программой, связанной с региональными особенностями в сфере защиты населения от противоправных посягательств. Нередко в них отсутствует необходимая конкретность, системность, комплексность и обоснованность планируемых мероприятий. Низкое качество планирования приводит к неэффективности выполнения управленческих решений, а «подгонка» действительности под желаемый результат не позволяет в конечном итоге эффективно осуществить комплекс запланированных мероприятий.
Между тем, в настоящее время перед органами внутренних дел стоит задача по разработке и реализации комплексных мер эффективного предупреждения преступности, что предполагает не только значимость, но и качество планирования, направленные на достижение соответствия планируемых мероприятий складывающейся оперативной обстановке. Планирование предупредительной практики в подразделениях органов внутренних дел должно учитывать прогноз развития криминальной ситуации региона. При этом цели и задачи, стоящие перед системой федеральных и региональных органов представительной и исполнительной власти (в том
числе органов МВД России), должны соотноситься в вопросах планируемых мероприятий с решением ключевых проблем и обеспечением реагирования на развитие негативных тенденций в криминальной обстановке как в стране, так и в отдельном регионе.
1 Из выступления Президента России В.В. Путина на расширенном заседании коллегии МВД России (Москва, 21 марта 2014 г.) // Щит и меч. 2014. 27 марта. № 12.
2 См.: Иванцов С.В. Теоретические предпосылки развития системного подхода в криминологических исследованиях преступности // Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 11.
3 См.: Долгополов А.А. О концептуальном подходе к правовому регулированию деятельности полиции в свете реализации «Дорожной карты дальнейшего реформирования органов внутренних дел Российской Федерации» // Научный портал МВД России. 2013. № 2. С. 73—78.
4 См.: Суслова Г.Н. Региональные комплексные программы по усилению борьбы с преступностью: теоретические аспекты разработки и механизм реализации (по материалам Центрального федерального округа). Автореф. дис...канд. юрид. наук. М., 2004.
5 См.: Приложение к приказу МосУ МВД России от 31 марта 2014 г. № 303 «Положение об организации планирования в Московском университете МВД России».
6 См.: Иванцов С.В. Обеспечение органами внутренних дел системного подхода в изучении и предупреждении организованной преступности: монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012. С. 264—278.
А П. Кокни К&. Я р мая
СУДЕБНАЯ БАЛЛИСТИКА и СУДЕБНО-БАЛЛИСТИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА
Судебная баллистика и судебно-баллистическая экспертиза:
учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Судебная экспертиза» / А.В. Кокин, К.В. Ярмак. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2015. 350 с. .
Рассмотрены основы судебной баллистики и судебно-балли-стической экспертизы. Особое внимание уделяется частным методикам экспертных исследований.
Для преподавателей и слушателей экспертно-кримина-листических факультетов вузов МВД России. Может быть полезен для практических работников экспертных и следственных подразделений, а также интересующихся данной тематикой.
