CC BY
35
ПЛАНИРОВАНИЕ БЮДЖЕТОВ ТЕРРИТОРИЙ В УСЛОВИЯХ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ
н.А. ИстомИИА, кандидат экономических наук, доцент Уральский государственный экономический университет
Одним из важных условий развития регионов и муниципальных образований РФ является возможность самостоятельного выбора ими стратегий экономического развития, приоритетов социальной политики и т. п. Важнейшим инструментом достижения поставленных целей являются бюджеты территорий, вопросы планирования которых рассматриваются как особенно актуальные в условиях бюджетной реформы в РФ.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ регионы и муниципальные образования самостоятельно осуществляют формирование собственных бюджетов (планирование бюджетов). Самостоятельность бюджетного планирования давно перестала быть декларативным принципом и на современном этапе ее наличие на территориях подтверждается широким спектром примеров (направлений).
В процессе бюджетного планирования в контексте реализации принципа самостоятельности органы власти субъектов РФ должны, прежде всего, обеспечивать комплексность бюджетного планирования и разрабатывать эффективные методики формирования бюджетов. Рассмотрим, как эти два направления в настоящее время реализуются в бюджетной системе РФ и в одном из крупнейших регионов РФ — Свердловской области, и в чем проявляется несовершенство бюджетной самостоятельности территорий.
Обеспечение комплексности бюджетного планирования. Расчет доходной и расходной частей
региональных и местных бюджетов должен основываться на учете совокупности внешних и внутренних влияющих факторов. Если состав таких факторов является достаточно стандартным независимо от субъекта бюджетного планирования и включает природно-климатические, социально-экономические, экологические, политические и прочие, то их количественное измерение и оценка воздействия, которое каждый фактор оказывает на бюджет территории, являются важнейшими элементами самостоятельной практической деятельности как финансовых, так и нефинансовых органов субъектов Федерации и муниципальных образований.
Следует отметить, что органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления наиболее полно реализуют принцип самостоятельности при учете внутренних факторов, т. е. тех, которые непосредственно формируются на конкретной территории. Существенных результатов за последние годы удалось добиться в оценке социально-экономических факторов регионального и муниципального развития путем составления экономическими структурами ежегодных (а в последние годы — трехлетних) прогнозов. Благодаря использованию различных информационных источников определяются прогнозные величины валового регионального продукта, объемов промышленного производства, экспорта и импорта, фонда заработной платы и т. д. (табл. 1). Эти данные позволяют впоследствии рассчитать объем поступ-
Таблица 1
Параметры предварительного прогноза социально-экономического развития Свердловской области на среднесрочную перспективу (2008—2010 гг.)
Показатель Единица измерения Год
2008 2009 2010
I II I II I II
Валовой региональный продукт млрд руб. 868,6 873,3 1014,0 1020,3 1183,5 1194,5
Объем отгруженных товаров (обрабатывающие производства) млрд руб. 856,2 860,3 973,7 982,9 1111,0 1112,4
Валовая продукция сельского хозяйства млрд руб. 39,7 39,8 42,9 43,0 46,3 46,5
Фонд заработной платы млрд руб. 317,1 323,1 372,6 387,9 429,6 456,7
лений в региональные и местные бюджеты налогов и иных обязательных платежей.
Однако нельзя не отметить, что территориям не всегда удается достаточно точно спрогнозировать динамику социально-экономических показателей, что ведет за собой существенное отклонение фактических показателей бюджетов от плановых значений. Эта проблема имеет несколько причин. Во-первых, имеют место неполная достоверность и достаточность информационной базы. Во-вторых, имеются сложности в применении методов планирования и прогнозирования в условиях быстро изменяющейся среды (особенно это касается показателей деятельности промышленных предприятий, которые в течение года могут изменяться под воздействием таких обстоятельств, которые не могли быть учтены на стадии планирования).
Учет влияния внешних факторов при планировании доходов и расходов региональных и местных бюджетов, безусловно, является необходимым, но в определенной степени именно такой учет лишает территории реальной финансовой самостоятельности. Особенно это относится к местным бюджетам, которые испытывают на себе влияние трех групп внешних факторов: региональных, национальных и международных. Соответственно, бюджеты субъектов РФ находятся под воздействием двух групп внешних факторов: национальных и международных.
Достоверная оценка воздействий, которые оказывают на доходы региональных и местных бюджетов явления и процессы, характерные для мировой экономики, по объективным причинам затруднительна (так, в частности, большая часть изменений в мировом масштабе происходит достаточно спонтанно). Тем не менее работа в этом направлении должна оказать положительное влияние на формирование бюджетов. Наибольшее значение международные факторы имеют для тех регионов и муниципальных образований, экономика которых ориентирована на экспорт, а следовательно, зависит от колебания мировых цен (нефте- и газодобывающие территории, территории, на которых расположены предприятия металлургии и др.).
В составе национальных факторов, оказывающих влияние на бюджетное планирование в регионах и муниципальных образованиях, определяющее, системное значение имеет бюджетное законодательство, а также бюджетная политика вышестоящих органов власти.
Прежде всего, органы власти страны устанавливают перечень доходных источников бюджетов всех
уровней и определяют права всех органов власти и управления в области доходов. Можно выделить две противоположные тенденции, которые зеркальным образом отражают принцип самостоятельности: во-первых, централизация финансовых ресурсов, в соответствии с которой перечень источников доходов нижестоящих бюджетов сокращается, а права по их формированию ограничиваются; во-вторых, децентрализация финансовых ресурсов (которая предполагает обратные мероприятия).
Можно констатировать, что изменения федерального бюджетного законодательства привели к существенному ограничению финансовой самостоятельности регионов и муниципальных образований. Это выразилось, прежде всего, в концентрации в федеральном бюджете налога на добавленную стоимость. Для местных бюджетов негативную роль сыграло закрепление поступлений по налогу на прибыль и акцизам только за федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ. Такая ситуация уже привела к фактическому исключению положительного влияния на местные бюджеты той благоприятной экономической ситуации (рост промышленности, торговли, развитие сферы услуг и т. д.), которая складывается во многих муниципалитетах.
Интересно отметить, что аналогичная ситуация наблюдается в политике субъектов РФ по отношению к местным бюджетам. Органы власти регионов в соответствии с Бюджетным кодексом имеют право устанавливать нормативы отчислений в местные бюджеты от региональных налогов и долей федеральных налогов, поступающих в региональные бюджеты. Такие нормативы расширяют доходную базу местных бюджетов, делают их финансово устойчивыми. Однако регионы все больше и больше используют свои полномочия в обратном порядке, перераспределяя налоги не в пользу местных бюджетов.
В частности, в Свердловской области с 2006 г. в местные бюджеты не поступают отчисления от доходов областного бюджета по налогу на прибыль и акцизам, а также по налогу на имущество организаций и налогу на игорный бизнес (табл. 2). Доходная база местных бюджетов фактически ограничена поступлениями по налогу на доходы физических лиц (по установленным нормативам), двум местным налогам и ряду других платежей. Это не позволяет органам местного самоуправления сбалансировать бюджеты, реализовать многие проекты развития, сформировать финансовый резерв для защиты от воздействия неблагоприятных факторов.
Таблица 2
Нормативы зачисления федеральных и региональных налогов в доходы местных бюджетов в Свердловской области
Налог Год Норматив, %
Налог на прибыль организаций 2005 От 0,1 до 100 % от доходов областного бюджета
С 2006 0
Акцизы на отдельные виды товаров 2005 10
С 2006 0
Налог на имущество организаций 2005 10
С 2006 0
Налог на игорный бизнес 2005 50
С 2006 0
Важным аспектом принципа самостоятельности в части доходов бюджетов является наличие дополнительных источников финансовых ресурсов территорий — внебюджетных фондов. Однако федеральное бюджетное законодательство исключило возможность их формирования для органов местного самоуправления.
Таким образом, национальный влияющий фактор — бюджетное законодательство — действует в направлении, обратном интересам территорий. Бюджетная практика в современных условиях не отвечает, в частности, подписанной Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления, в соответствии с которой к финансовым ресурсам органов местного самоуправления должны быть применимы такие характеристики, как разнообразие и гибкость (для соизмерения объема ресурсов с изменением издержек, возникающими при осуществлении полномочий).
Ограниченность финансовой базы региональных и местных бюджетов (по сравнению с имеющимися потребностями) обозначила важную особенность текущей бюджетной ситуации в Российской Федерации: регионы и муниципальные образования (даже обладающие значительным экономическим потенциалом!) в решении многих проблем на своих территориях в значительной степени рассчитывают на трансферты из федерального бюджета. Дополнительные усилия органов власти и управления территорий по увеличению доходной базы бюджетов (в силу затратности, но незначительной эффективности таких действий — в большинстве случаев) уступают место аргументированным обоснованиям в Правительстве РФ необходимости предоставления дополнительных федеральных финансовых ресурсов. В немалой степени вследствие значительных финансовых возможностей федерального бюджета объем трансфертов в регионы в последние годы возрастает.
Формирование эффективных методик планирования бюджетов. Самостоятельность органов власти
субъектов РФ и органов местного самоуправления выражается также в разработке ими методических подходов (методик) к оценке планируемых сумм налоговых и неналоговых поступлений в бюджеты (доходов), а также направлений их использования (расходов). Также органы власти субъектов РФ самостоятельно устанавливают порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов местным бюджетам.
Планирование налоговых доходов бюджетов основано на установлении связи между определенным экономическим показателем (группой показателей) и суммой поступлений по тому или иному налогу. Субъектами РФ и муниципальными образованиями наиболее широко используются методы моделирования и экстраполяции в сочетании с экспертными оценками.
В Свердловской области методики формирования бюджетов имеют высокую степень преемственности. В частности, налоговые поступления в областной бюджет оцениваются, исходя из ожидаемых начислений, ожидаемых поступлений и фактических поступлений за различные периоды, предшествующие планируемому году, к которым применяется система уточняющих коэффициентов (табл. 3).
Неналоговые доходы бюджетов регионов и муниципальных образований значительно уступают по объему налоговым источникам. Однако именно в области неналоговых поступлений существует реальная возможность обеспечить самостоятельное бюджетное планирование, так как доходы от использования имущества, от платных услуг, оказываемых бюджетными организациями, от деятельности унитарных предприятий поступают полностью в бюджет соответствующего уровня (органа власти, управления).
С целью совершенствования планирования доходов от использования имущества следует наладить эффективную деятельность региональных
Таблица 3
Планирование доходов областного бюджета Свердловской области по отдельным налогам на 2008 г.
Налог Формула расчета Пояснения
Налог на прибыль организаций Дпр08 = Дпр07 * К1 (Дпр07) — ожидаемые начисления за 2007 г. (К1) — коэффициент ожидаемого роста начислений в 2008 г.
Налог на имущество организаций Дим08 = Дим07 * Z 08 * К2 * Кимсоб*КД (Дим07) — начисленные платежи за 1 полугодие 2007 г. ^08) — коэффициент ожидаемого роста поступлений в связи с изменением налогового законодательства в 2008 г. (Кимсоб) — коэффициент собираемости налога в 2008 г. (К2) — коэффициент ожидаемого роста поступлений в 2008 г. КД — коэффициент досчета до ожидаемых начислений за 2007 г.
и муниципальных органов по управлению имуществом и их взаимодействие с региональными и муниципальными финансовыми органами; разработать и внедрить в практику методики планирования неналоговых доходов, основанные на учете объективных показателей, а также регулярно рассматривать вопрос о повышении роли доходов от использования имущества в доходах региональных и местных бюджетов.
Реализация принципа самостоятельности в планировании неналоговых доходов также должна заключаться в определении способов эффективного использования объекта имущества, обосновании целесообразности его нахождения в реестре объектов региональной или муниципальной собственности, расчете необходимых сумм финансовых вложений в реконструкцию, ремонт для повышения отдачи в будущем.
Методические подходы в планировании расходов на региональном и местном уровнях в полной мере обеспечивают реализацию принципа самостоятельности. Каждая территория имеет право устанавливать нормативы расходов по направлениям, учитывать специфику отдельных субъектов бюджетного планирования при помощи системы коэффициентов, разрабатывать целевые программы.
Если в нормативном планировании расходов регионы и муниципальные образования все-таки объективно сталкиваются с определенной задан-ностью расходных направлений (так как нормативы устанавливаются по тем расходам, которые являются базовыми в бюджете, обеспечение которых на определенном нормативном уровне является обязанностью органов власти и управления), то программно-целевое планирование предоставляет более широкие возможности для самостоятельного планирования. Рассматривая целевую программу как способ решения определенной проблемы в социально-экономическом развитии территории, каждый субъект РФ, каждое муниципальное
образование по-своему представляет круг подлежащих решению вопросов, по-своему оценивает приоритетность того или иного из них, соизмеряет значимость проблемы и необходимый объем финансовых ресурсов.
Правовую базу программно-целевого планирования в регионах и муниципальных образованиях составляют документы, устанавливающие порядок разработки целевой программы, критерии соответствия статусу программы, перечень необходимых мероприятий, предельный объем финансовых ресурсов, конечные результаты, наличие которых позволяет провести последующий контроль за эффективностью расходов.
Например, в муниципальном образовании «город Екатеринбург» Свердловской области в качестве проблем, которые предлагаются к решению путем разработки муниципальных целевых программ, должны выбираться такие, решение которых соответствует направлениям Стратегического плана развития города, прогнозу социально-экономического развития города на среднесрочный период и требованиям экологической безопасности. Целевые программы могут относиться к одному из двух видов: социальные программы — программы, направленные на улучшение уровня и качества жизни горожан, внедрение которых не предполагает получения прямого экономического эффекта (окупаемости); социально — экономические программы — программы, в результате внедрения которых может быть получен экономический эффект. В зависимости от вида программы различаются требования к структуре расходов, доле привлеченных внебюджетных источников в структуре финансирования программы.
Общим признаком региональных и муниципальных программ в последние годы является их социальная ориентация, что связано не только с идентичностью проблем территорий (сложное состояние объектов социальной инфраструктуры, недостаточный уровень и качество социальных
услуг населению), но и стремлением органов власти и местного самоуправления обеспечить продолжение государственной социальной политики на местах. Такое стремление подчеркивается контролем органов государственной власти РФ за тем, какие усилия прилагают территории к развитию приоритетных социальных направлений.
Одним из недостатков целевых программ, особенно на муниципальном уровне, является отсутствие четких критериев конечных результатов, что затрудняет проведение контроля за эффективностью (табл. 4). Проводимая в настоящее время в РФ реформа бюджетного планирования, предполагающая обязательное включение в бюджетные планы показателей количественных и качественных результатов расходов, должна повысить уровень программно-целевого планирования на территориях и в бюджетной системе в целом.
Исследование методических основ формирования бюджетов (бюджетного планирования) на уровне субъектов РФ и муниципальных образований показывает, что наиболее сложным и спорным элементом бюджетных методик является порядок расчета дотаций для целей выравнивания бюджетной обеспеченности. В соответствии с Бюджетным кодексом регионы самостоятельно определяют порядок расчета уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, исходя из общих требований бюджетного законодательства и рекомендаций Министерства финансов РФ.
По отношению к муниципальным образованиям субъекты РФ обеспечивают в соответствии с собственной методикой определение уровня бюджетной обеспеченности каждого из них, сопоставление полученного результата с установленным критерием (минимальным уровнем) бюджетной обеспеченности и в случае, если уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования находится ниже критерия, предоставляют бюджетные дотации.
Важнейшим вопросом в процессе расчета бюджетной обеспеченности является степень учета особенностей, специфики конкретного муниципального образования в части доходных возможностей и расходных потребностей. Такой учет реализуется на основе устанавливаемых субъектом РФ по отношению к муниципальным образованиям поправочных коэффициентов, значения которых определяются органами власти субъекта РФ самостоятельно (в табл. 5 приведены некоторые коэффициенты, применяемые в Свердловской области), и корректировки расчетной базы по доходам местных бюджетов (при помощи системы коэффициентов или иным способом). Интерес муниципального образования заключается в том, чтобы при оценке его расходных потребностей были установлены коэффициенты на уровне выше единицы (что показывает более высокую потребность в расходах по сравнению со средним уровнем), а в отношении доходной базы максимально была учтена структура экономики, возможные проблемы с поступлением доходов и т. п.
В процессе определения бюджетной обеспеченности муниципальных образований объективно возникает дисбаланс интересов органов власти субъекта РФ и органов местного самоуправления. Последние настаивают на том, чтобы при проведении расчетов наиболее широко учитывались специфические особенности состояния экономики и бюджетной сферы (т. е. система повышающих коэффициентов должна включать максимальный набор показателей). С другой стороны, органы власти субъекта РФ в процессе бюджетного планирования должны исходить из общих возможностей регионального бюджета, обоснованности расчетов расходных потребностей муниципальных образований, общей бюджетной ситуации в регионе. В результате неизбежна определенная напряженность в отношениях органов власти и управления раз-
Таблица 4
Конечные результаты муниципальных целевых программ некоторых муниципальных образований в Свердловской области
Муниципальное образование, наименование программы Конечные результаты (отдельные элементы)
Ирбитское муниципальное образование, программа по работе с сельской молодежью «.... выявить, дифференцировать и актуализировать усвоение детьми. нравственных норм и ценностей»
Первоуральский городской округ, программа «Социальная защита жителей....» «... решение острых жизненных проблем жителей.; реализация личностного потенциала жителей.»
Кушвинский городской округ, программа «Развитие первичной медико-санитарной помощи.» «... обеспеченность бесплатной. медицинской помощью населения.; улучшение показателей здоровья населения.»
Североуральский городской округ, программа «Предупреждение детского дорожно-транспортного травматизма.» «... достижение углубленного знания. правил дорожного движения.; повышение эффективности занятий. по обучению детей безопасности на улицах и дорогах.»
Таблица 5
Поправочные коэффициенты расходных полномочий муниципальных районов (городских округов)
в Свердловской области на 2008 г.
Сфера полномочий Поправочные коэффициенты (для некоторых муниципальных образований)
Строительство и содержание автомобильных дорог общего пользования Екатеринбург К = 1,986 (коэффициент отражает транспортные затраты, связанные с выполнением функций областного центра) 6,279 (коэффициент отражает затраты на транспорт и дорожное хозяйство, связанные с проведением в 2009 г. заседания Совета глав государств — членов Шанхайской организации сотрудничества)
Охрана окружающей среды Краснотурьинск, Ревда, Рефтинский Красноуральск К = 3,5 Верхнее Дуброво, Ирбит, Староуткинск, Камышлов, Слобода Туринская, Красноуфимск К = 0,3 (коэффициенты отражают общую экологическую ситуацию в муниципальных образованиях)
личных уровней, обусловленная недостаточным, по мнению многих муниципальных образований, вниманием региональных органов власти к бюджетным проблемам на местах.
Достижение абсолютного учета особенностей муниципалитетов невозможно не только по причине того, что расчет дотаций на основе бюджетной обеспеченности применяется в бюджетной практике территорий совсем недавно, следовательно, определенное несовершенство бюджетных методик закономерно. Также это связано с тем, что понимание особенностей муниципалитетов не может быть одинаковым на их собственном уровне и на уровне региона. Тем не менее необходимо стремиться к повышению качества методик планирования бюджетных дотаций, так как они, в конечном итоге, влияют на уровень жизни населения и состояние социальной сферы.
Рассмотренные направления бюджетного планирования доказывают, что в настоящее время развитие бюджетной практики на региональном и местном уровнях, очевидно, характеризуется повышением бюджетной самостоятельности территорий. Это очень важно и значимо для построения цивилизованных форм отношений различных уровней власти в федеративном демократическом государстве. Развитие бюджетной самостоятельности не может проходить без определенных сложностей, обусловленных как объективными, так и субъективными факторами. Однако на сегодняшний день накоплен значительный опыт планирования на региональном и местном уровнях как в части доходов региональных и местных бюджетов, так и в части расходов (в том числе, меж-
бюджетных трансфертов). Обобщение этого опыта, использование наиболее интересных подходов, существующих за рубежом, совершенствование на этой основе бюджетного законодательства как на уровне страны в целом, так и на уровне отдельных территорий, позволят осуществлять качественное бюджетное планирование, отражающее интересы субъектов РФ и муниципальных образований с целью достижения высоких темпов экономического роста и улучшения состояния социальной сферы.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бюджетный кодекс РФ.
2. Европейская хартия местного самоуправления (принята Советом Европы 15 октября 1985 г.).
3. Приказ министра финансов Свердловской области от 17 августа 2007 г. № 44 «Об утверждении Методики расчета доходов консолидированного бюджета Свердловской области на 2008 год и Методики планирования бюджетных ассигнований областного бюджета на 2008 год».
4. Решение Екатеринбургской городской Думы от 13 июня 2006 г. № 52/26 «О порядке разработки, утверждения и финансирования городских целевых программ».
5. Афанасьев М. П., Кривоногов И. В. Модернизация государственных финансов. — М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2007. - 439 с.
6. Постановление Правительства Свердловской области от 21 августа 2007 г. № 807-ПП «Об утверждении методик, применяемых для расчета дотаций из областного бюджета местным бюджетам».
