CC BY
38
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ
А. В. ДОРЖДЕЕВ, заместитель главы Администрации Волгоградской области, председатель Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области
Государственное регулирование экономики представляет собой систему типовых мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, является важной частью функционирования экономики современной России и заслуживает самого пристального внимания.
Значительная роль в государственном регулировании экономики отводится бюджетно—налоговой политике и самому бюджету, который является важнейшим ресурсом, обеспечивающим возможность выполнения государством своих функций, реализацию закрепленных в Конституции РФ гражданских прав и свобод. Ключевые предпосылки для выполнения государственных функций создаются на стадиях составления и утверждения бюджета. Запланированные объемы доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, их последующее распределение позволяют установить, что именно и насколько полно будет обеспечено бюджетным финансированием в предстоящем периоде. В настоящее время процедуры бюджетного планирования перестраиваются с учетом новых принципов, основанных на бюджетировании, ориентированном на результат.
Кроме того, задачи эффективного государственного регулирования экономики требуют расширения горизонта бюджетного планирования и перехода в ближайшее время на непрерывное среднесрочное бюджетное планирование («скользящую трехлетку»). В рамках внедрения среднесрочного бюджетного планирования в Волгоградской области уже проделана большая работа, связанная с изменениями действующего регионального законодательства в части планирования и управления финансами, изменения систем отчетности, систем текущего мониторинга и контроля за результатами.
В рамках новых процедур подготовки к составлению бюджета Волгоградской области на
2007 г. и далее на 2008 — 2010 гг. нашли применение четыре преимущественно новых для бюджетной практики инструмента, создающих условия для внедрения бюджетирования, ориентированного на результат (БОР):
• доклады о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей кредитов;
• областные целевые программы;
• перспективный финансовый план;
• реестр расходных обязательств.
Каждый инструмент в рассматриваемой системе играет свою роль.
Главные распорядители кредитов в соответствии с постановлением главы Администрации Волгоградской области от 05.06.2006 № 662 сформировали и представили доклады о результатах и основных направлениях деятельности, в которых определили стратегию деятельности органов исполнительной власти Волгоградской области.
Принят Закон Волгоградской области от 11.08.2006 № 1275-ОД «Об областных целевых программах», устанавливающий общие принципы разработки, принятия и реализации областных целевых программ, регламентирующий деятельность органов государственной власти области и органов местного самоуправления по разработке, утверждению, принятию к финансированию и реализации программ, а также по контролю за их реализацией. Областные целевые программы конкретизировали тактику работ.
Именно благодаря докладам и программам создается необходимая для системы БОР взаимосвязь результатов и затрат на макро- и микроуровнях, отражаемых в перспективном финансовом плане. Это, кроме того, формирует более предпочтительные условия для обоснованного планирования объемов и структуры бюджетных расходов, обес-
печивающих повышение степени достоверности устанавливаемых целевых параметров деятельности органов исполнительной власти Волгоградской области на среднесрочную перспективу.
Рассматривая государственное регулирование в первую очередь с позиции принимаемых органами власти на себя обязательств в части реализации конституционных прав граждан, необходимо в каждом плановом периоде формировать соответствующую финансовую базу обеспечения функций и задач органов государственного управления и местного самоуправления, четко регламентировать расходы по времени и их целевому назначению. Это означает, что среднесрочное планирование бюджетных расходов в Волгоградской области осуществляется строго в соответствии с принятыми финансовыми обязательствами в рамках составления реестра расходных обязательств Волгоградской области, порядок ведения которого определен постановлением главы Администрации Волгоградской области от 30.01.2006 № 83 «О порядке ведения расходных обязательств Волгоградской области».
Неверно было бы утверждать, что реформирование бюджетного процесса проходит гладко. Сказывается затянувшаяся подготовка комплексных изменений в Бюджетный кодекс РФ в целях приведения его в соответствие современным требованиям и принципам эффективного управления общественными финансами.
В январе 2007 г. кабинетом министров Российской Федерации был одобрен проект закона о внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса.
Предложенные поправки Государственной Думой были приняты и введены в действие с 1 января 2008 г. Это создало правовую основу для принципиально новой организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации, внедрения современных принципов и методов финансового менеджмента, повышения самостоятельности и ответственности органов власти всех уровней и в конечном счете — повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами.
Основными новациями, содержащимися в новой редакции Бюджетного кодекса РФ, являются:
1) переход на всех уровнях бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию;
2) четкая увязка бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам с выполнением государственных (муниципальных) заданий;
3) упорядочение в соответствии с едиными принципами организации бюджетного процесса;
4) планирование расходов на основе разделения действующих и принимаемых обязательств;
5) системное описание состава и полномочий участников бюджетного процесса;
6) усиление стимулов для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по эффективному и ответственному управлению региональными и муниципальными финансами;
7) утверждение основных принципов и позиций бюджетной классификации Российской Федерации Бюджетным кодексом РФ.
Регионам и органам местного самоуправления предоставлено право выбора — принимать бюджет на один год или на три года. В случае принятия бюджета на один год вступает в силу требование принятия трехлетнего финансового плана.
новой особенностью формирования бюджета Волгоградской области является разработка бюджета на 2008 — 2010 гг. В соответствии с распоряжением главы Администрации Волгоградской области от 29 января 2007 г. № 73 «О разработке прогноза социально-экономического развития Волгоградской области на 2008 — 2010 годы и проекта закона Волгоградской области об областном бюджете на 2008 — 2010 годы» проект бюджета Волгоградской области на 2008 — 2010 гг. был представлен на рассмотрение Волгоградской областной думы уже в июне 2007 г., а в июле принят как закон.
При формировании областного бюджета особые требования предъявлены к обеспечению формирования доходной базы региональных и местных бюджетов.
В соответствии с прогнозом социально-экономического развития и принятым к исполнению бюджетом деятельность органов государственной власти Волгоградской области и органов местного самоуправления должна быть направлена на укрепление и развитие финансового потенциала области, основанного на устойчивом росте валового регионального продукта, поскольку доходная база бюджета области является прямым следствием мобилизации имеющегося в регионе финансового потенциала.
По предварительным итогам 2006 г. выполнение плановых назначений консолидированного бюджета области по собственным налоговым и неналоговым доходам составило 98,9 %, поступления по сравнению с 2005 г. возросли на 9 177 тыс. руб. В 2006 г. налоговые и неналоговые доходы бюджета
области составили 14,8 % от оценки ВРП 2006 г., в то время как в 2005 г. доля собственных налоговых и неналоговых доходов составила 12,2 % ВРП.
Темп роста собственных доходов консолидированного бюджета в 2006 г. по сравнению с 2005 г. составил 38,5 %. Вместе с тем не стоит надеяться на высокий темп роста собственных доходов в среднесрочной перспективе. В соответствии с перспективным финансовым планом в 2007 г. темп роста прогнозируется на уровне 19 %, в 2008 г. — 9 %, в 2009 г. — 10 %.
Вместе с тем на сегодняшний день имеется ряд направлений и нерешенных задач, на которых необходимо сконцентрировать совместную деятельность федеральных, региональных и местных властей:
1) в целях увеличения самостоятельности консолидированного бюджета области обеспечить повышение собираемости региональных и местных налогов;
2) осуществить совершенствование налогового законодательства в части изменения сроков уплаты бюджетообразующих налогов;
3) подготовить и реализовать предложения по вопросам совершенствования межбюджетных отношений и оптимизации системы распределения платежей по уровням бюджетов.
В этой связи одним из основных направлений бюджетной реформы должно стать предоставление региональным и местным бюджетам собственных налоговых источников доходов, соответствующих объему их финансовых обязательств. На федеральном уровне необходимо установить зачисление налога на прибыль полностью в федеральный бюджет (поскольку учетная политика по крупным плательщикам определяется в Москве), в бюджеты субъектов РФ установить зачисление 100 % НДС, с возможной заменой налогом с продаж, акцизов на табачную продукцию в размере 20 %, водного налога — 20 %, налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья — 20 %.
Кроме того, необходимо отменить практику предоставления на федеральном уровне льгот по региональным и местным налогам. Для обеспечения интересов бюджетов субъектов РФ требуется закрепление в Налоговом кодексе РФ принципа об установлении налоговых льгот по региональным и местным налогам только тем полномочным органом, в компетенции которого находится установление соответствующего налога.
На региональном уровне особое значение имеет повышение эффективности взаимодействия Администрации Волгоградской области с терри-
ториальными федеральными органами власти и органами местного самоуправления по увеличению доходной части бюджетов.
В 2006 г. Администрацией Волгоградской области и УФНС по Волгоградской области подписано соглашение по информационному взаимодействию, позволяющее структурным подразделениям Администрации Волгоградской области получать более полную информацию о поступлении налогов, налоговой базе и структуре начислений по налогам в целом по области.
Однако в связи с укрупнением налоговых органов информация о базе налогообложения по основным налоговым платежам в разрезе муниципальных образований органам исполнительной власти области и местного самоуправления по-прежнему не доступна.
Особенно остро вопрос о предоставлении данной информации возникает в связи с реализацией Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» при определении налогового потенциала местных поселений. Без предоставления налоговыми органами этой информации в полном объеме невозможно сформировать объективный бюджет вновь созданных муниципальных образований, что негативно скажется и на реализации межбюджетных отношений внутри субъекта Федерации.
На территории Волгоградской области на 01.01.2006 г. штатная численность работников территориальных органов федеральных органов исполнительной власти составила 31 768 чел. — четвертое место среди регионов Южного федерального округа.
Федерация планирует поэтапно передать органам государственной власти субъектов РФ ряд полномочий, осуществляемых территориальными органами федеральных органов исполнительной власти с финансированием соответствующих полномочий за счет субвенций из федерального бюджета. Но если расходы на содержание территориальных органов Федеральной службы по труду и занятости по Волгоградской области в 2006 г. сложились в сумме 30 млн руб., то субвенция на содержание соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ в 2007 г. предусмотрена в сумме 18,3 млн руб.
Однако объем субвенций на финансирование передаваемых полномочий Российской Федерации не должен быть меньше соответствующих расходов территориальных органов федеральных органов
исполнительной власти, ранее осуществлявших данные полномочия.
Бюджетная политика области в среднесрочной перспективе в отношении формирования расходов будет направлена прежде всего на повышение уровня жизни населения, максимальное удовлетворение текущих потребностей бюджетной сферы, обеспечение своевременных расчетов по социальным выплатам отдельным категориям граждан, инвестиции в человеческий капитал.
Планируется продолжить мероприятия по реализации приоритетных национальных проектов в сфере здравоохранения, образования, обеспечения населения доступным и комфортным жильем, в сфере развития АПК.
В области социальной политики планируется перевод предоставляемых льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг в денежную форму.
В соответствии с решениями, принимаемыми на федеральном уровне, планируется повышение заработной платы работникам бюджетной сферы.
В области жилищно-коммунального хозяйства продолжится разграничение имущества и передача его в собственность поселений, организация муниципальных или межмуниципальных предприятий для обслуживания населения и предоставление качественных услуг.
В соответствии с изменениями, внесенными в Жилищный кодекс РФ, меняется порядок предоставления гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. С 1 января 2008 г. субсидии будут предоставляться органом исполнительной власти субъекта РФ, соответственно финансирование расходов будет осуществляться из бюджета субъекта РФ.
Планируется закончить передачу полномочий в сфере содержания и строительства дорог по уровням собственности.
Одна из главных задач на ближайший период — завершение строительства моста через Волгу, которое имеет исключительно важное значение как для региона, так и для транспортной системы страны в целом.
В области АПК основными приоритетными направлениями станут ускоренное развитие животноводства, развитие земледелия, стимулирование развития малых форм хозяйствования.
Переход на среднесрочное планирование требует реформирования и межбюджетных отношений, придания им предсказуемости, укрепления местных бюджетов, повышения самостоятельности органов местного самоуправления.
Совершенствование межбюджетных отношений на долгосрочную перспективу ориентировано на повышение уровня самодостаточности местных бюджетов посредством развития экономического потенциала территорий, снижения дотационной зависимости, оптимизации сети бюджетных учреждений.
При формировании межбюджетных отношений на 2007 г. был сделан серьезный шаг к укреплению местных бюджетов, созданию стимулов по увеличению собственных доходов: поселениям и городским округам передан сверх установленного Бюджетным кодексом РФ налог на доходы физических лиц в размере 10 %; просчитаны минимальные расходные обязательства по дополнительным позициям, в том числе по отраслям социальной сферы, жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства, на содержание органов местного самоуправления, на капитальные вложения.
Однако перечисленными мерами ограничиваться нельзя, необходимо продолжить работу по реформированию межбюджетных отношений в целях ориентации органов местного самоуправления на самостоятельное определение объемов финансирования собственных расходных полномочий.
Для этого необходимо изменить подход к формированию и распределению финансовой помощи. Объем средств, передаваемых из областного бюджета муниципальным образованиям, должен определяться исходя не из рассчитанных расходных обязательств, размер которых остается предметом постоянной критики со стороны органов местного самоуправления, а путем увеличения финансовой помощи текущего финансового года на определенный индекс, устанавливаемый законом об областном бюджете исходя из возможностей областного бюджета.
Отправной точкой для планирования фондов финансовой помощи на среднесрочную перспективу являются расчетные объемы фондов финансовой поддержки 2007 г.
В связи с этим изменению подлежит и сам порядок распределения финансовой помощи, поскольку применение финансовых нормативов в расчетах не позволяет учитывать различия в себестоимости предоставления бюджетных услуг. Необходимо сместить акценты от расчета минимальных расходов к расчету показателей, отражающих различия стоимости услуг. Основой расчета индекса бюджетных расходов станут данные статистики и рассчитанные на их основе коэффициенты удо-
рожания, характеризующие различия в стоимости коммунальных услуг, плотности проживания, уровне урбанизации, наличии населенных и малонаселенных пунктов, обеспеченности бюджетными учреждениями общего, дошкольного, дополнительного образования, физкультуры и спорта.
Что же касается расходов, то в каком объеме какие собственные полномочия профинансировать, органы местного самоуправления будут определять самостоятельно.
При этом необходимо гарантировать местным бюджетам, что расчетный объем средств, передаваемый им из областного бюджета через дотации и дополнительные нормативы отчислений, на последующий финансовый год будет не меньше, чем был в предыдущем.
На данном этапе развития реализация на субфедеральном уровне реформы бюджетного процесса во взаимосвязи с административной реформой, реформой государственной (муниципальной) службы, а также мерами по реструктуризации бюджетного
сектора вполне обоснованно может рассматриваться как одно из приоритетных направлений работ.
Литература
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации.
2. Налоговый кодекс Российской Федерации.
3. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
4. Закон Волгоградской области от 11.08.2006 № 1275-ОД «Об областных целевых программах».
5. Постановление главы Администрации Волгоградской области от 30.01.2006 № 83 «О порядке ведения расходных обязательств Волгоградской области».
6. Распоряжение главы Администрации Волгоградской области от 29.01.2007 № 73 «О разработке прогноза социально- экономического развития Волгоградской области на 2008 — 2010 годы и проекта закона Волгоградской области об областном бюджете на 2008-2010 годы».
Приглашаем к сотрудничеству!
Издательский дом «Финансы и Кредит» оказывает услуги по изданию книг, брошюр, монографий, учебников, учебно-методической и художественной литературы. Издание осуществляется за счет средств автора. Срок изготовления монографий объемом 10 печатных листов в мягкой обложке - от 40 дней.
Тел./факс: (495) 621-69-49, Http:/www.fin-izdat.ru
(495) 621-91-90 e-mail: [email protected]
