CC BY
175
КОТЕЛЬНИКОВА Марина Викторовна
Старший преподаватель кафедры государственных и муниципальных финансов
Уральский государственный экономический университет
620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. 8 Марта/Народной Воли, 62/45 Контактный телефон: (343) 221-26-07 e-mail: [email protected]
Планирование налоговых доходов местных бюджетов: тенденции, проблемы и перспективы
Исследуется деятельность органов местного самоуправления по планированию налоговых доходов местных бюджетов. Отмечается, что важным принципом функционирования бюджетной системы является принцип самостоятельности бюджетов. Определяется роль финансовых органов муниципальных образований в планировании налоговых доходов местных бюджетов, представлены нормативные акты муниципальных образований Свердловской области, утверждающие методики формирования доходов местных бюджетов. Проведен сравнительный анализ методик муниципальных образований и разработанных за аналогичный период методик финансового органа субъекта Российской Федерации: сопоставлены базовые элементы методик планирования доходов и отражены причины использования органами местного самоуправления прогнозных оценок регионального финансового органа. На основании количественных показателей детально исследованы методики городов Екатеринбург, Нижний Тагил, Верхняя Пышма и Первоуральск.
JEL classification: Н61, Н68, Н72
Ключевые слова: методика; планирование; налоговые доходы; местные бюджеты; финансовые органы муниципальных образований.
Введение
На современном этапе развития государства «.. .весьма востребовано - востребовано интересами страны и ее жителей - сильное, политически значимое муниципальное движение» [2. С. 39].
В условиях кризиса местные бюджеты попали в своеобразные «ножницы», когда доходы сокращаются, а расходы увеличиваются в связи с ростом социальных расходов [3. С. 5]. Преодоление последствий финансового кризиса на муниципальном уровне основано на активном поиске новых методов проведения органами местного самоуправления ответственной бюджетной политики, направленных на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных финансово-бюджетных возможностей и особенностей социально-экономического развития территорий [9. С. 28].
В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы самостоятельности местных бюджетов. Финансовая, экономическая, организационно-управленческая и иная деятельность ^ органов местного самоуправления направлена на самостоятельное решение вопросов § местного значения в экономически наиболее эффективных формах [1. С. 34]. При этом | бюджетная самостоятельность муниципальных образований, способствующая реали- £
О)
зации полномочий органов местного самоуправления, определяется его бюджетной о обеспеченностью, наличием и видовым составом доходного потенциала территории
и долей финансовой помощи в общей сумме доходов местного бюджета [6. С. 3]. Исходя из этих принципов, доходы местных бюджетов формируются за счет налоговых доходов, неналоговых доходов и безвозмездных перечислений.
Как отмечают С. С. Кириллова и С. В. Родюков, сокращение количества налогов, поступающих в местный бюджет, с одной стороны, ослабляет доходную базу, а с другой -упрощает процедуру планирования налоговых доходов, повышая ее качество и эффективность [4. С. 56]. Как известно, налоговая система призвана решать не только фискальные задачи, она также должна способствовать развитию предпринимательства, решению инвестиционных, экономических, социально-культурных, экологических и других задач [10. С. 47].
Целью исследования является изучение методического инструментария, применяемого органами местного самоуправления при планировании налоговых доходов местных бюджетов в условиях ограниченных финансовых ресурсов.
Анализ практики планирования налоговых доходов местных бюджетов
Планирование налоговых доходов местных бюджетов, будучи одним из этапов бюджетного процесса, представляет собой расчет величины налоговых поступлений местного бюджета на основе оценки налоговой базы. Существенную роль в планировании налоговых доходов местных бюджетов играют финансовые управления муниципальных образований (финансовый орган, финансово-бюджетное управление, департамент финансов) [5]. При планировании доходов финансовое управление основывается на прогнозных показателях социально-экономического развития предприятий на очередной финансовый год, на динамике исполнения бюджета за ряд предыдущих лет, на состоянии задолженности по платежам в местный бюджет и на нормативных актах налогового и бюджетного законодательства.
Основными методами планирования доходов на муниципальном уровне являются метод экономического анализа, коэффициентный и нормативный методы. Кроме того, при планировании доходов могут применяться следующие способы расчетов:
• суммирование прогнозируемых поступлений, рассчитанных методом прямого счета, исходя из прогнозируемой налоговой базы территории;
• суммирование прогнозируемых поступлений, рассчитанных по ожидаемому поступлению с учетом индексов-дефляторов изменения соответствующего макроэкономического показателя по прогнозу социально-экономического развития территории на очередной финансовый год и плановый период;
• расчет прогноза по соответствующему виду доходного источника, исходя из прогнозируемой налоговой базы (ожидаемого поступления с учетом индексов-дефляторов изменения соответствующего макроэкономического показателя по прогнозу социально-экономического развития территории на очередной финансовый год и плановый период) [7. С. 135].
Автором проведена выборочная оценка методик планирования налоговых доходов, разработанных финансовыми управлениями муниципальных образований Свердловской области за 2008-2014 гг. (табл. 1).
Проведение исследования осложняется отсутствием в открытом доступе (информационные базы Интернет, правовые системы Консультант Плюс и Гарант) сведений об имеющихся в муниципальных образованиях Свердловской области методиках расчета доходов местных бюджетов. Лишь незначительная часть территорий размещают данную информацию на официальных сайтах исполнительных органов власти муниципальных образований или в правовых системах.
В ходе исследования осуществлена сравнительная характеристика муниципальных методик и разработанных Министерством финансов Свердловской области методик прогнозирования налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета
Свердловской области. Проведенный анализ свидетельствует о преемственности рас-счетов территорий от расчетов Министерства финансов Свердловской области.
Таблица 1
Перечень документов, регламентирующих методики планирования налоговых доходов бюджетов муниципальных образований Свердловской области
№ п/п Наименование документа
1 Об установлении Порядка составления проекта бюджета Режевского городского округа на 2009 год: постановление Администрации Режевского городского округа от 08.12.2008 № 1549
2 Об утверждении Методики определения уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального образования Камышловский муниципальный район, и расчета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности на 2010 год: постановление главы муниципального образования Камышловский муниципальный район от 30.09.2009 № 641
3 Об утверждении Методики оценки налогового потенциала и расходных полномочий Ивдельского городского округа на 2010 год: постановление Администрации Ивдельского городского округа от 12.10.2009 № 917
4 Об утверждении Методики планирования бюджетных ассигнований для формирования проекта бюджета Кушвинского городского округа на 2009 год и плановый период 2010 и 2011 годов: приказ Финансового управления в Кушвинском городском округе от 20.09.2008 № 37
5 Об утверждении Методики планирования местного бюджета Североуральского городского округа на 2009 год и плановый период 2010-2011 годов: постановление главы Североуральского городского округа от 07.10.2008 № 1395
6 Об утверждении Методики прогнозирования доходов бюджета Новоуральского городского округа на очередной финансовый год и плановый период: приказ Финансового управления Новоуральского городского округа от 27.07.2012 № 19
7 Об утверждении Методики расчета бюджета муниципального образования Алапаевское на 2011 год: постановление Администрации муниципального образования Алапаевское от 01.10.2010 № 508
8 Об утверждении Методики расчета доходов бюджета городского округа Нижняя Салда на 2011 год: постановление Администрации городского округа Нижняя Салда от 27.08.2010 № 768
9 Об утверждении Методики расчета доходов и оценки расходных полномочий по вопросам местного значения Ивдельского городского округа на 2011 год: постановление Администрации Ивдельского городского округа от 09.11.2010 № 1038
10 Об утверждении Методики расчета доходов и планирования бюджетных ассигнований бюджета Режевского городского округа на 2011 год: постановление Администрации Режевского городского округа от 13.10.2010 № 1892
11 Об утверждении Методики расчета доходов и формирование бюджетных ассигнований бюджета Новолялинского городского округа на 2011 год: постановление главы Новолялинского городского округа от 23.09.2010 № 690
12 Об утверждении Методики расчета налоговых и неналоговых доходов бюджета городского округа Богданович на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов: постановление главы городского округа Богданович от 10.10.2011 № 1741
13 Об утверждении Методики расчета налоговых и неналоговых доходов бюджета городского округа Богданович на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов: постановление главы городского округа Богданович от 29.08.2012 № 1614
14 Об утверждении Методики расчета налоговых и неналоговых доходов и оценки расходных полномочий по вопросам местного значения Ивдельского городского округа на 2012 год: постановление Администрации Ивдельского городского округа от 26.10.2011 № 1132
Продолжение табл. 1
№ п/п Наименование документа
15 Об утверждении Методики расчета прогнозируемого объема налоговых и неналоговых доходов бюджета Североуральского городского округа на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов: постановление Администрации Североуральского городского округа от 28.10.2011 г. № 1524
16 Об утверждении Методики расчета прогнозируемого объема налоговых и неналоговых доходов бюджета Североуральского городского округа на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов: постановление Администрации Североуральского городского округа от 16.10.2012 № 1429
17 Об утверждении Методики расчета доходов и планирования бюджетных ассигнований бюджета Кушвинского городского округа на 2010 год: приказ Финансового управления в Кушвинском городском округе от 25.09.2009 № 95
18 Об утверждении Методики формирования доходов и оценки расходных полномочий Североуральского городского округа на 2011 год: постановление главы Североуральского городского округа от 17.09.2010 № 1093
19 Об утверждении Методики формирования доходов и планирования бюджетных ассигнований бюджета Североуральского городского округа на 2010 год и плановый период 2011-2012 годов: постановление главы Североуральского городского округа от 18.09.2009 № 1228
20 Об утверждении Методики формирования доходов и расходов проекта бюджета Сысертского городского округа на 2012 год: постановление Администрации Сысертско-го городского округа от 21.10.2011 № 729
21 Об утверждении Методики формирования доходов и расходов проекта бюджета Сысертского городского округа на 2013 год: постановление Администрации Сысертского городского округа от 29.10.2012 № 2757
22 Об утверждении Методики формирования доходов и расходов проекта бюджета Сысертского городского округа на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов: постановление Администрации Сысертского городского округа от 02.12.2013 № 790
23 Об утверждении Методики формирования проекта бюджета муниципального образования город Екатеринбург на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов: постановление главы Екатеринбурга от 05.11.2008 № 4805
24 Об утверждении Методики формирования проекта бюджета муниципального образования город Екатеринбург на 2010 год: постановление главы Екатеринбурга от 22.10.2009 № 4701
25 Об утверждении Методики формирования проекта бюджета муниципального образования город Екатеринбург на 2011 год: постановление Администрации города Екатеринбурга от 01.11.2010 № 5026
26 Об утверждении Методики формирования проекта бюджета муниципального образования город Екатеринбург на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов: постановление Администрации города Екатеринбурга от 31.10.2011 № 4581
27 Об утверждении Методики формирования проекта бюджета муниципального образования город Екатеринбург на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов: постановление Администрации города Екатеринбурга от 31.10.2012 № 4753
28 Об утверждении Методики формирования проекта бюджета муниципального образования город Екатеринбург на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов: постановление Администрации г. Екатеринбурга от 01.11.2013 № 3758
29 Об утверждении Положения о бюджетном процессе в городском округе Красноуральск: решение Думы городского округа Красноуральск от 29.05.2012 № 39
30 Об утверждении Порядка и Методики планирования бюджетных ассигнований местного бюджета на 2012 год: постановление Администрации городского округа Первоуральск от 14.09.2011 № 2351
31 Об утверждении Порядка и Методики планирования бюджета городского округа Первоуральск на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов: постановление Администрации городского округа Первоуральск от 19.06.2012 № 1602
ФИНАНСЫ И ФИНАНСОВО-ИНВЕСТИЦИОННЫЙ МЕХАНИЗМ
Окончание табл. 1
№ п/п Наименование документа
32 Об утверждении Порядка и Методики планирования бюджета городского округа Первоуральск на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов: постановление Администрации городского округа Первоуральск от 19.06.2012 № 1602
33 Об утверждении Порядка и Методики планирования бюджета городского округа Первоуральск на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов: постановление Администрации городского округа Первоуральск от 10.07.2013 № 2221 (в ред. от 17.10.2013)
34 Об утверждении Порядка и Методики планирования бюджетных ассигнований бюджета муниципального образования город Каменск-Уральский на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов: приказ Финансово-бюджетного управления Администрации города Каменска-Уральского от 26.07.2012 № 61
35 О Методике формирования доходов и расходов проекта бюджета городского округа Верхняя Пышма на 2009 год: постановление главы городского округа Верхняя Пышма от 17.10.2008 № 2479
36 О Методике формирования проекта бюджета муниципального образования город Екатеринбург на 2008 год: постановление главы Екатеринбурга от 07.11.2007 № 5072
37 Пояснительная записка к проекту бюджета города Нижний Тагил на 2008 год
38 Пояснительная записка к проекту бюджета города Нижний Тагил на 2009 год
39 Пояснительная записка к проекту бюджета города Нижний Тагил на 2010 год
40 Пояснительная записка к проекту бюджета города Нижний Тагил на 2011 год
41 Пояснительная записка к проекту бюджета города Нижний Тагил на 2012 год
42 Пояснительная записка к проекту решения Нижнетагильской городской Думы «О бюджете города Нижний Тагил на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов»
43 Пояснительная записка к проекту бюджета города Нижний Тагил на 2014 год
44 Пояснительная записка к решению Думы городского округа Верхняя Пышма «О бюджете городского округа Верхняя Пышма на 2012 год»
45 Пояснительная записка к решению Думы городского округа Верхняя Пышма «О бюджете городского округа Верхняя Пышма на 2013 год»
46 Пояснительная записка к решению Думы городского округа Верхняя Пышма «О бюджете городского округа Верхняя Пышма на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов»
Муниципальные образования Свердловской области можно разделить на две группы.
Первая группа: муниципалитеты, которые за анализируемый период при оценке налоговых доходов местных бюджетов полностью руководствовались методическими указаниями Министерства финансов Свердловской области: Артемовский городской округ, Байкаловский муниципальный район, Белоярский городской округ, Вер-хотурский городской округ, городской округ Дегтярск, городской округ Заречный и др. (более 60% муниципальных образований Свердловской области). Часть территорий продублировали в своих нормативных актах Методику Министерства финансов Свердловской области (городской округ Богданович, Ивдельский городской округ, городской округ Верхнее Дуброво, Полевской городской округ), а остальные не принимали нормативных актов или иных решений, утверждающих методику планирования налоговых доходов.
Вторая группа: около 40% муниципальных образований Свердоловской области, которые при подготовке проекта бюджета применяли собственные расчеты планирования налоговых доходов, частично ориентируясь на методики Министерства финансов Свердловской области. При этом в ряде муниципалитетов методики утверждены постановлениями главы городского округа (городской округ Верхняя Пышма, город Екатеринбург, городской округ Красноуфимск, городской округ Первоуральск, городской
округ Сухой Лог) или приказами начальника финансового управления (Верхнесалдин-ский городской округ, Арамильский городской округ, Ирбитское муниципальное образование); расчеты по налогам отражены в Пояснительной записке к проекту бюджета на очередной финансовый год (Нижний Тагил, Невьянск, Ревда, Горноуральский).
По мнению автора, причинами отсутствия индивидуально подготовленных методик на территории муниципальных образований первой группы могут быть:
• отсутствие необходимости утверждать методику расчета доходов местных бюджетов в соответствии с нормами Бюджетного кодекса РФ (ст. 174.1);
• формальное отношение к планированию и финансовым планам как документам, которые не отражают реальной системы бюджетного финансирования, так как фактическая система бюджетного перераспределения складывается в течение финансового года;
• нецелесообразность подготовки методики в условиях низкого уровня собственных налоговых доходов, что предполагает высокую дотационность местных бюджетов и зависимость от вышестоящих уровней бюджета;
• недостаточный уровень квалификации специалистов финансовых управлений в условиях максимальной загруженности данных работников вопросами, зачастую не связанными с планированием и прогнозированием доходов местных бюджетов;
• низкая ответственность (или ее отсутствие) за качество бюджетного планирования;
• недостаточные прозрачность и открытость местных бюджетов и процедур бюджетного процесса в муниципальных образованиях.
Вместе с тем применение финансовыми органами муниципальных образований в своих расчетах Методики Министерства финансов Свердловской области, давно зарекомендовавшей себя, упрощает работу территорий и позволяет экономить время специалистов.
Разработка собственной методики муниципалитетами второй группы свидетельствует о том, что потребность финансовых органов муниципальных образований в организации качественного процесса планирования налоговых доходов чрезвычайно высока. Это выражается в необходимости быстро и достоверно формировать множество вариантов расчета бюджета, анализировать информацию из различных бюджетных источников, иметь «прозрачный бюджет» (т. е. возможность понять, почему та или иная сумма именно такова - видеть методику ее расчета и отслеживать влияние различных субъектов в процессе согласования этой суммы).
Во второй группе расчет бюджета по налоговым доходам производился на основании:
1. Методик Министерства финансов Свердловской области с применением индивидуальных коэффициентов (Артинский городской округ, Бисертский городской округ, Верхнесалдинский городской округ, городской округ Ирбит, городской округ Красноу-фимск, городской округ Среднеуральск, городской округ Североуральск).
2. Прогноза социально-экономического развития территории и оценки поступлений доходных источников, представленной главными администраторами доходов:
• в городском округе Красноуральск доходы планируются на основе прогноза социально-экономического развития территории в условиях действующего на день внесения проекта решения о бюджете в Думу бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации, а также законов Свердловской области и муниципальных правовых актов Думы городского округа Красноуральск, устанавливающих налоговые доходы местного бюджета;
• в Кушвинском городском округе расчет налоговых доходов с 2011 г. осуществлялся без утверждения нормативно-правового акта по методике на основании сведений главных администраторов доходов и прогноза социально-экономического развития
территории (до 2011 г. прогноз налогов рассчитывался в соответствии с методиками расчета доходов, утвержденными приказами финансового управления);
• в разные годы прогноз оценивался по данным администратора: в городском округе Верхняя Пышма (прогноз по государственной пошлине на 2012-2014 гг.); в Екатеринбурге (прогноз по налогу на имущество физических лиц на 2011 г., по земельному налогу на 2012 г., по НДФЛ на 2014 г.); в Нижнем Тагиле (прогноз по НДФЛ и налогу на имущество физических лиц на 2010 и 2012 гг., по ЕНВД на 2010-2013 гг. и государственной пошлине на 2010-2014 гг.);
• в Новоуральском городском округе приказом финансового управления для администраторов установлены требования к сведениям о прогнозе доходов. В обязательном порядке указываются: правовые основания получения доходов, информация о физических объемах оказываемых услуг, показателях исчисления платежей в бюджет в разрезе видов доходов. В детализированных расчетах отражается база расчета по каждому сбору с применением индексов-дефляторов цен и индексов физического объема, выполняется расчет уровня собираемости платежей, определяются объемы выпадающих доходов и задолженности. В пояснительной записке к прогнозу дается анализ: динамики фактических поступлений платежей за два предшествующих года с указанием платежей, носящих единовременный характер (подтверждается документально), изменения физических показателей и состояния недоимки на отчетную дату, меры, принимаемые к ее снижению.
3. Ожидаемой оценки исполнения доходной части бюджета за текущий год и коэффициентов ожидаемого роста (снижения) поступлений по доходным источникам на очередной год:
• в Верхней Пышме таким образом рассчитан прогноз по НДФЛ, ЕНВД и земельному налогу на 2012-2014 гг.;
• в Екатеринбурге количество налогов, рассчитанных на основе ожидаемых поступлений, с каждым годом увеличивалось: если в 2008 г. на основании ожидаемых поступлений рассчитывался прогноз только по НДФЛ и ЕНВД, то в 2014 г. - по всем налогам, за исключением НДФЛ (прогноз администратора) и земельного налога (расчет исходя из площади земельных участков, кадастровой стоимости и видов разрешенного использования земельных участков, категории земель, ставок земельного налога с учетом коэффициента собираемости налога).
Кроме того, при расчете налоговых доходов муниципальными образованиями учитывалось налоговое законодательство, действующее на момент составления проекта бюджета, а также внесенные изменения и дополнения в законодательство Российской Федерации, Свердловской области, в решения Думы о налогах, сборах, вступающие в действие с 1 января следующего налогового периода.
Сравнительная характеристика методик планирования доходов муниципальных образований
На взгляд автора, уникальны методики тех территорий, которые обладают высоким промышленным потенциалом и имеют значительные кадровые возможности для разработки собственных расчетов. Это города Екатеринбург, Нижний Тагил, Верхняя Пышма и Первоуральск.
В Методике муниципального образования город Екатеринбург отмечено, что объем доходов по налогам на 2014 г. определяется с учетом прогноза главных администраторов доходов бюджета города, динамики поступлений соответствующих налогов (платежей) за ряд предшествующих лет с применением нормативов зачисления в бюджет города налогов, установленных законодательством.
Параметры доходов на 2014 г. просчитаны Финансовым управлением городского округа город Нижний Тагил с учетом действующего на момент формирования прогноза
бюджета города бюджетного и налогового законодательства, Методики Министерства финансов Свердловской области, прогнозов главных администраторов платежей, мониторинга поступления платежей в текущем финансовом году.
Прогноз доходов бюджета городского округа Верхняя Пышма на 2014 г. составлен на основе ожидаемых итогов социально-экономического развития территории за
2013 г., а также уточненного прогноза социально-экономического развития города на
2014 г., основных направлений налоговой и бюджетной политики на 2014 г. и оценки поступлений главных администраторов доходов. При расчете объема доходов учитывалось налоговое законодательство, действующее на момент составления проекта бюджета, а также изменения и дополнения, внесенные в законодательство Российской Федерации, Свердловской области, в решения Думы городского округа Верхняя Пышма о налогах, сборах, вступающие в действие с 1 января 2014 г.
Прогнозирование налоговых доходов бюджета городского округа Первоуральск осуществляется с учетом основных направлений налоговой и бюджетной политики муниципального образования в условиях действующего на день составления проекта бюджета налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации, законов Свердловской области, муниципальных правовых актов представительного органа, устанавливающих налоговые ставки и налоговые льготы по местным налогам.
В табл. 2-6 представлен сравнительный анализ методик планирования налоговых доходов, применяемых Министерством финансов Свердловской области и финансовыми управлениями городов Екатеринбург, Нижний Тагил, Верхняя Пышма и Первоуральск на 2014 г.
В областной методике налог на доходы физических лиц (табл. 2) рассчитан на основании ожидаемых поступлений по состоянию на 1 июля (1 октября) текущего года с применением коэффициента досчета, рассчитанного исходя из фактического поступления налога в 2012 г. без учета поступлений с доходов, полученных физическими лицами в соответствии со ст. 228 НК РФ. Кроме того, применяются коэффициент ожидаемого роста поступлений в очередном финансовом году и коэффициент, учитывающий изменение бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации.
Ожидаемые поступления текущего года являются расчетной базой в методиках городов Нижний Тагил, Верхняя Пышма и Первоуральск. При этом в расчетах города Нижний Тагил дополнительно применяется индекс роста объема оплаты труда в 2014 г. по отношению к 2013 г., а в расчетах города Верхняя Пышма - коэффициент ожидаемого роста поступлений в 2014 г. (1,08). В городе Первоуральске ожидаемые поступления текущего года определяются на основании фактических поступлений налога на 1 июля текущего года с применением коэффициента досчета до ожидаемых поступлений текущего года, рассчитанного по динамике поступления налога в 2010-2012 гг.
В методике города Екатеринбурга на 2014 г. базой для расчета НДФЛ является прогноз главного администратора доходов. Для методик муниципальных образований характерно применение меньшего количества коэффициентов, чем для методики Министерства финансов Свердловской области (при расчете налога на доходы физических лиц муниципалитеты не применяли коэффициент, учитывающий изменение бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации).
Алгоритм расчета единого налога на вмененный доход и единого сельскохозяйственного налога на 2014 г. представлен в табл. 3.
По данным табл. 3, наибольшей идентичностью расчетов по единому налогу на вмененный доход и единому сельскохозяйственному налогу обладают методики Министерства финансов Свердловской области и городского округа Первоуральск. Базой расчета являются фактические поступления текущего года, и к ней применяются коэффициенты досчета, коэффициенты ожидаемого роста поступлений, а также коэффициент-дефлятор (по единому налогу на вмененный доход).
Базовый элемент методики Методика Министерства финансов Свердловской области Методики финансовых управлений
городского округа город Екатеринбург городского округа город Нижний Тагил городского округа Верхняя Пышма городского округа Первоуральск
Расчетная база Ожидаемые поступления на 1 июля (1 октября) текущего года с применением коэффициента досчета Прогноз главного администратора доходов Ожидаемое исполнение в 2013 г. Ожидаемые поступления в 2013 г. Фактические поступления на 1 июля текущего года с применением коэффициента досчета
Коэффициенты К2 - коэффициент ожидаемого роста поступлений в очередном финансовом году (1,104) Коэффициент роста поступлений в 2014 г. (1,08)
X , - учитывает изменение дфлочг ' законодательства — — — —
— — Индекс роста объёма оплаты труда — —
Составлено по:
Об утверждении методик, применяемых для расчета межбюджетных трансфертов из областного бюджета местным бюджетам, на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов: постановление Правительства Свердловской области от 12 сентября 2013 г. № 1108-ПП (в ред. от 24 октября 2013 г.);
Об утверждении методики формирования проекта бюджета муниципального образования город Екатеринбург на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов: постановление Администрации г. Екатеринбурга от 1 октября 2013 г. № 3758;
Об утверждении Порядка и Методики планирования бюджета городского округа Первоуральск на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов: постановление Администрации городского округа Первоуральск от 10 июля 2013 г. №2221 (в ред. от 17 октября 2013 г.);
Пояснительная записка к проекту бюджета города Нижний Тагил на 2014 год;
Пояснительная записка к решению Думы городского округа Верхняя Пышма «О бюджете городского округа Верхняя Пышма на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов».
Базовый элемент методики Методика Министерства финансов Свердловской области Методики финансовых управлений
городского округа город Екатеринбург городского округа город Нижний Тагил городского округа Верхняя Пышма городского округа Первоуральск
Единый налог на вмененный доход
Расчетная база Фактические поступления по состоянию на 1 марта текущего года; Фактические поступления по состоянию на 1 июня текущего года Ожидаемые поступления в бюджет города в текущем 2013 г. Ожидаемое исполнение в 2013 г. Ожидаемые поступления в 2013 г. Фактические поступления по состоянию на 1 марта текущего года; Фактические поступления по итогам I квартала текущего года
Коэффициенты Кд - коэффициент досчета до ожидаемых поступлений в текущем году Коэффициент досчета до ожидаемых поступлений в текущем году (3)
К^ - коэффициент ожидаемого роста поступлений в очередном финансовом году (1,053) Коэффициент роста поступлений в 2014 г. (1,053)
.Кдеф» - коэффициент-дефлятор — — — К - корректирующий коэффи-циент-дефлятор
•^вмочг ~~ коэффициент, учитывающий изменение законодательства — — — —
Единый сельскохозяйственный налог
Расчетная база Фактические поступления по состоянию на 1 июля (1 октября) текущего года Ожидаемые поступления в бюджет города в текущем году Прогнозная оценка главного администратора доходов (Межрайонная ИФНС №32 по Свердловской области) Фактические поступления на 1 июля 2013 г.
Коэффициенты Кд - коэффициент досчета до ожидаемых поступлений в текущем году Коэффициент досчета до ожидаемых поступлений в текущем году (1,3)
Кй - коэффициент ожидаемого роста поступлений в очередном финансовом году (1,033) Коэффициент роста поступлений в 2014 г. (1,033) Коэффициент ожидаемого роста поступлений налога, рассчитанный Министерством финансов Свердловской области
2 - коэффициент, учитывающий изменение бюджетного и налогового законодательства РФ
Так же как при расчете налога на доходы физических лиц, муниципалитеты не использовали в своих методиках при оценке единого налога на вмененный доход и единого сельскохозяйственного налога коэффициент, учитывающий изменение бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации.
В методиках городов Екатеринбург, Нижний Тагил и Верхняя Пышма объем доходов по единому налогу на вмененный доход определяется на основании ожидаемых поступлений текущего года с применением коэффициента роста в очередном финансовом году (только в Екатеринбурге).
Параметры доходов по единому сельскохозяйственному налогу просчитаны Финансовым управлением городского округа Верхняя Пышма на основании прогноза межрайонной инспекции ФНС России № 32 по Свердловской области.
Алгоритм расчета налога на имущество физических лиц на 2014 г., представленный в табл. 4, свидетельствует о значительном сходстве подходов Министерства финансов Свердловской области и финансовых органов муниципальных образований. Расчетной базой являются показатели налоговой отчетности за отчетный (предшествующий отчетному) год, согласно формам № 1-НМ или № 5-МН УФНС России по Свердловской области, к которым применяются индивидуальные коэффициенты.
Исключением является город Екатеринбург, в методике которого расчет налога на имущество физических лиц осуществляется на основании ожидаемых поступлений в бюджет города в текущем году с применением коэффициентов роста поступлений и инвентаризационной стоимости в очередном году.
Оценка земельного налога во всех исследуемых методиках осуществлялась раздельно по ставкам, установленным подпунктом 1 и пп. 2 п. 1 ст. 394 НК РФ (табл. 5).
Исследуемые муниципальные образования применяют индивидуальные подходы при планировании земельного налога. Базой для расчета земельного налога, взимаемого по ставкам, установленным пп. 1 п. 1 ст. 394 НК РФ, являются:
• в Методике Министерства финансов Свердловской области - фактические поступления отчетного года;
• в Методике городского округа город Екатеринбург - площади земельных участков, кадастровая стоимость, виды разрешенного использования, категория земель и ставки земельного налога;
• в Методике городского округа город Нижний Тагил - начисления налога за 2012 г. (форма № 5-МН);
• в Методике городского округ Верхняя Пышма - ожидаемое исполнение за 2013 г.;
• в Методике городского округа Первоуральск - сумма налога, предъявленная к уплате за отчетный финансовый год (форма № 5-МН).
Базой для расчета земельного налога, взимаемого по ставкам, установленным пп. 2 п. 1 ст. 394 НК РФ, являются:
• в Методике Министерства финансов Свердловской области - фактические поступления за II квартал текущего года;
• в Методике городского округа город Екатеринбург - площади земельных участков, кадастровая стоимость, виды разрешенного использования, категория земель и ставки земельного налога;
• в Методике городского округа город Нижний Тагил - начисления налога за 2012 г. (форма № 5-МН);
• в Методике городского округа Верхняя Пышма - динамика поступлений авансовых платежей за II и III кварталы текущего года;
• в Методике городского округа Первоуральск - фактические поступления налога по состоянию на 1 июля текущего года.
Коэффициенты ожидаемого роста поступлений в очередном финансовом году применяются в методиках министерства финансов Свердловской области, городских
Базовый элемент методики Методика Министерства финансов Свердловской области Методики финансовых управлений
городского округа город Екатеринбург городского округа город Нижний Тагил городского округа Верхняя Пышма городского округа Первоуральск
Расчетная база Сумма налога, начисленная к уплате в консолидированный бюджет Свердловской области за отчетный финансовый год (форма № 1-НМ УФНС России по Свердловской области) Ожидаемые поступления в бюджет города в текущем 2013 г. Сумма налога, начисленная к уплате за отчетный финансовый год (письмо ИФНС № 16 по Свердловской области) Начисленная к уплате сумма налога за 2012 г. (форма № 1-НМ) Сумма налога, предъявленная к уплате за отчетный финансовый год (форма № 5-МН)
Коэффициенты Ктг - коэффициент ожидаемого роста начислений в текущем году (1,1) Коэффициент ожидаемого роста начислений в 2013 г. №=1,1)
К - коэффициент ожидаемого роста начислений в очередном финансовом году (1,082) Коэффициент роста поступлений в 2014 г. (1,053) Коэффициент ожидаемого роста начислений в 2014 г. (К= 1,082) Коэффициент ожидаемого роста начислений в очередном финансовом году (1,082)
К , , - коэффициент собирае- сооимфлочг 1 1 1 мости налога в очередном финансовом году Коэффициент собираемости (0,8) Коэффициент собираемости Коэффициент собираемости (0,82)
X , - учитывает изменение за- имфлочг ' конодательства — — — —
Коэффициент роста инвентаризационной стоимости в 2014 г. (1,082) Коэффициент роста инвентаризационной стоимости (1,052)
Базовый элемент методики Методика Министерства финансов Свердловской области Ме тодики финансовых управлений
городского округа город Екатеринбург городского округа город Нижний Тагил городского округа Верхняя Пышма городского округа Первоуральск
Земельный налог, взимаемый по ставкам, установленным пп. 1 п. 1 ст. 394 H К РФ
Расчетная база Фактические поступления за отчетный год Расчет исходя из площади земельных участков, кадастровой стоимости, видов разрешенного использования, категории земель и ставок земельного налога Начисления налога за 2012 г. (форма 5-МН) Ожидаемое исполнение в 2013 г. Сумма налога, предъявленная к уплате за отчетный финансовый год (форма №5-МН)
Коэффициенты К -коэффициент ожидаемого роста поступлений в текущем году (1,01) —
Кд - коэффициент ожидаемого роста поступлений в очередном финансовом году (1,01) Коэффициент ожидаемого роста начислений в 2014 г. (К = 1,01) Коэффициент ожидаемого роста поступлений в очередном финансовом году
Z ем1очг - коэффициент, учитывающий изменение законодательства —
Коэффициент собираемости в 2014 г. (0,95)
Земельный налог, взимаемый по ставкам, установленным пп. 2 п. 1 ст. 394 H К РФ
Расчетная база 'Фактические поступления за II квартал текущего года Расчет исходя из площади земельных участков, кадастровой стоимости, видов разрешенного использования, категории земель и ставок земельного налога [ 1ач и еле имя налога за 2012 г. (форма 5-МН) Расчет исходя из динамики поступлений авансовых платежей за II и III кварталы текущего года 'Фактические поступления налога по состоянию на 1 июля текущего года
Коэффициенты Кд - коэффициент досчета до ожидаемых поступлений за текущий год (исходя из сроков уплаты авансовых платежей, установленных решениями муниципалитетов) Коэффициент досчета до ожидаемых поступлений за текущий год
К9 - коэффициент ожидаемого роста поступлений в очередном финансовом году (1,01)
Z ем2очг - коэффициент, учитывающий изменение законодательства —
Коэффициент собираемости в 2014 г. (0,95) —
Таблица 6
Алгоритм расчета государственной пошлины в 2014 г. на основании методик, применяемых Министерством финансов Свердловской области и финансовыми управлениями муниципальных образований
Базовый элемент методики Методика Министерства финансов Свердловской области Методики финансовых управлений
городского округа город Екатеринбург городского округа город Нижний Тагил городского округа Верхняя Пышма городского округа Первоуральск
Расчетная база Фактические поступления за первое полугодие текущего года Ожидаемые поступления в бюджет города в текущем 2013 г. Ожидаемое исполнение в 2013 г. (прогноз главных администраторов) Прогнозная оценка главных администраторов Фактические поступления на 1 июля текущего года
Коэффициенты .Кд - коэффициент досчета до ожидаемых поступлений текущего года Коэффициент досчета до ожидаемых поступлений текущего года
К - коэффициент ожидаемого роста поступлений в очередном финансовом году (1,053) Коэффициент роста поступлений в 2013 г. (1,053) Коэффициент ожидаемого роста поступлений в очередном финансовом году (1,053) Коэффициент ожидаемого роста поступлений в очередном финансовом году из методики Министерства финансов Свердловской области
2 - коэффициент, пошочг XX учитынающий изменение законодательства
округов Верхняя Пышма и Первоуральск (в муниципальных методиках только для земельного налога, взимаемого по ставкам, установленным пп. 1 п. 1 ст. 394 НК РФ).
Коэффициент досчета используется в методиках Министерства финансов Свердловской области и городского округа Первоуральск при оценке земельного налога, взимаемого по ставкам, установленным пп. 2 п. 1 ст. 394 НК РФ.
Коэффициент, учитывающий изменение бюджетного и налогового законодательства, применяется только в Методике Министерства финансов Свердловской области.
Кроме того, прогноз по земельному налогу, взимаемому по ставкам, установленным в соответствии с пп. 2 п. 1 ст. 394 НК РФ, в консолидированный бюджет Свердловской области на очередной финансовый год, за земельные участки, расположенные под промышленными объектами, определяется Министерством финансов Свердловской области с учетом предельного размера ставки, установленной пп. 2 п. 1 ст. 394 НК РФ.
В методиках городского округа город Нижний Тагил и городского округа Первоуральск оговаривается, что прогноз по земельному налогу, взимаемому по ставкам, установленным в соответствии с пп. 2 п. 1 ст. 394 НК РФ, корректируется на сумму ожидаемого снижения поступлений налога в результате принятых судебных решений по обращениям ряда налогоплательщиков об изменении кадастровой стоимости земельных участков.
Объем поступлений по государственной пошлине определяется Министерством финансов Свердловской области на основании фактических поступлений за первое полугодие текущего года, коэффициента досчета до ожидаемых поступлений текущего года, коэффициента ожидаемого роста поступлений в очередном финансовом году и коэффициента, учитывающего изменение бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации в очередном финансовом году (табл. 6).
Данный подход применяется и в методиках городского округа город Екатеринбург, городского округа город Нижний Тагил и городского округа Первоуральск (без применения коэффициента, учитывающего изменение законодательства).
Финансовое управление городского округа Верхняя Пышма руководствуется прогнозной оценкой главных администраторов государственной пошлины.
Нами уже было отмечено, что объективным критерием эффективности методики является отклонение фактических показателей от утвержденного плана. Данный критерий показывает реальное соотношение между тем, что прогнозировалось, и тем, что было получено. Чем меньше отклонение между планом и фактом, тем более эффективно работает методика. Проведем сравнительный анализ отклонения фактических показателей по налоговым доходам от утвержденного муниципальными образовниями проекта бюджета (табл. 7).
Таблица 7
Точность исполнения прогнозных оценок по налоговым доходам местных бюджетов муниципальных образований в 2013 и 2014 гг., %
Показатель Год Екатеринбург Нижний Тагил Верхняя Пышма Первоуральск
Расчеты Расчеты
МО Минфина МО Минфина МО Минфина МО Минфина
Налоговые доходы 2013 99,3 100,2 96,8 94,3 101,8 100,1 98,8 95,7
2014 101,4 96,9 97,6 91,7 101,8 97,2 106,0 98,8
НДФЛ 2013 98,6 100,3 97,7 91,9 101,5 101,7 99,8 91,4
2014 101,8 95,9 99,8 93,6 102,6 102,5 105,7 96,6
Земельный налог 2013 98,8 97,8 97,2 101,6 102,6 94,3 99,9 105,8
2014 100,0 96,5 93,0 87,9 100,9 84,9 112,6 111,1
ЕНВД 2013 91,9 91,3 86,5 85,3 98,7 87,7 85,6 82,9
2014 101,7 93,0 99,1 89,6 100,9 90,6 92,9 84,2
В большинстве случаев прогнозы муниципальных образований значительно точнее прогнозов Министерства финансов Свердловской области, и это естественно, так как задача региональных финансовых органов состоит не в оценке объема доходов местных бюджетов, а в расчете финансовой помощи местным бюджетам.
Кроме того, муниципалитеты вносят в течение года существенные поправки в бюджет, исходя из фактических поступлений доходов планового (уже текущего) года. Расчеты Министерства финансов Свердловской области по налоговым доходам местных бюджетов в течение года не измеряются.
Заключение
Результаты исследования подтверждают:
1. Преемственность методического инструментария, применяемого финансовыми органами муниципальных образований, и региональных технологий бюджетного планирования (муниципальные методики планирования налоговых доходов, так же как и региональная методика, включают две составляющие: расчетную базу и коэффициенты).
2. Формат планирования налоговых доходов муниципальными образованиями с высоким экономическим потенциалом характеризуется применением индивидуальных показателей, отражающих особенности экономического развития территорий.
3. Тенденция за ряд лет свидетельствует о стремлении органов местного самоуправления к большей самостоятельности в выборе технологий и инструментов планирования доходов местных бюджетов. На современном этапе требуется научно-методическая база, с помощью которой лица, принимающие решения, имели бы возможность оценивать экономические, социальные и экологические последствия своих действий [8. С. 307].
Изучение методик планирования доходов направлено на повышение бюджетной самостоятельности муниципальных образований с целью обеспечения эффективности бюджетно-налоговой политики и системы межбюджетных отношений.
Источники
1. Анимица Е. Г., Дворядкина Е. Б., Силин Я. П. Развитие бюджета крупнейшего города: тенденции и проблемы. Екатеринбург : Изд-во УрГЭУ, 2002.
2. Бабичев И. Основные задачи и проблемы местного самоуправления: сегодня и завтра // Муниципальная власть. 2012. № 5. С. 13-39.
3. Киреенко А. П., Сорокина Т. В. Налоговые аспекты межбюджетных отношений // Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права). 2011. № 5. URL: http://brj-bguep.ru/read-er/article.aspx?id=9671.
4. Кириллова С. С., Родюков С. В. Налоговая паспортизация муниципальных образований в условиях действующего финансово-бюджетного законодательства // Финансы и кредит. 2011. № 5 (437). С. 53-58.
5. Котельникова М. В. Субъектная (институциональная) составляющая планирования налоговых доходов местных бюджетов // Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права). 2015. Т. 6. № 4. URL: http://eizvestia.isea.ru/reader/article.aspx?id=20262.
6. Куницына Н. Н., Ковязина Е. В. Инструменты повышения бюджетной самостоятельности муниципальных образований // Финансы и кредит. 2012. № 30 (510). С. 2-9.
7. Мишина С. В. Методологические основы бюджетного планирования и прогнозирования доходов местных бюджетов: на примере бюджета городского округа «город Калининград». М. : Изд. дом «Научная библиотека», 2013.
8. Самаруха А. В., Сачков Д. И. Методика оценки эффективности органов местного самоуправления и устойчивости развития муниципального образования // Известия
Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права). 2010. № 4. С. 306-314.
9. Сорокина Т. В. Обеспечение сбалансированности местных бюджетов в условиях реализации реформы бюджетного процесса // Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права). 2010. № 4. С. 28-33.
10. Сулейманов М. М., Магомедова Р. М., Мирзаханова А. М. Роль налога на прибыль организаций в формировании доходной базы региональных бюджетов // Управленец. 2015. № 4 (56). С. 42-48.
***
The Planning of Tax Revenues of Local Budgets: Tendencies, Problems and Prospects
by Marina V. Kotelnikova
The paper studies the activities of local government concerning the planning of tax revenues of local budgets. It highlights the importance of the principle of independence of budgets for budgetary system functioning and determines the role of financial authorities of municipalities in planning tax revenues of local budgets. The article presents regulations of municipalities of Sverdlovsk oblast that stipulate methodologies for forming local budgets' revenues. The author performs a comparative analysis of the municipalities' methodologies and the methodologies developed by financial authorities of the subject of the Russian Federation for the analogous period. Basic elements of the methodologies are compared, and the reasons why municipalities prefer to rely on forecasts given by regional financial authorities are revealed. The methodologies of a number of cities and towns, including Yekaterinburg, Nizhny Tagil, Verkhnyaya Pyshma and Pervouralsk, are studied in detail using qualitative indicators.
Keywords: methodology; planning; tax revenues; local budgets; financial authorities of municipalities.
References:
1. Animitsa Ye. G., Dvoryadkina Ye. B., Silin Ya. P. Razvitie byudzheta krupneyshego goroda: tendent-sii i problemy [Development of the budget of a largest city: trends and problems]. Yekaterinburg: Ural State University of Economics, 2002.
2. Babichev I. Osnovnye zadachi i problemy mestnogo samoupravleniya: segodnya i zavtra [Main tasks and problems of local government: Today and tomorrow]. Munitsipalnaya vlast - Municipal Authority, 2012, no. 5, pp. 13-39.
3. Kireenko A. P., Sorokina T. V Nalogovye aspekty mezhbyudzhetnykh otnosheniy [Tax aspects of intergovernmental relations]. Izvestiya Irkutskoygosudarstvennoy ekonomicheskoy akademii (Baykalskiy gosudarstvennyy universitet ekonomiki i prava) - Izvestiya of Irkutsk State Economics Academy (Baikal State University), 2011, no. 5. Available at: http://brj-bguep.ru/reader/article.aspx?id=9671.
4. Kirillova S. S., Rodyukov S. V. Nalogovaya pasportizatsiya munitsipal'nykh obrazovaniy v uslovi-yakh deystvuyushchego finansovo-byudzhetnogo zakonodatel'stva [Tax certification of municipalities in conditions of existing financial and budgetary regulations]. Finansy i kredit - Finance and Credit, 2011, no. 5 (437), pp. 53-58.
5. Kotelnikova M. V. Subyektnaya (institutsional'naya) sostavlyayushchaya planirovaniya nalogovy-kh dokhodov mestnykh byudzhetov [Subjective (institutional) component in planning tax revenues of local budgets]. Izvestiya Irkutskoy gosudarstvennoy ekonomicheskoy akademii (Baykalskiy gosudarstvennyy universitet ekonomiki iprava) - Izvestiya of Irkutsk State Economics Academy (Baikal State University), 2015, Vol. 6, no. 4. Available at: http://eizvestia.isea.ru/reader/article.aspx?id=20262.
6. Kunitsyna N. N., Kovyazina Ye. V Instrumenty povysheniya byudzhetnoy samostoyatel'nosti munitsipal'nykh obrazovaniy [Tools of improving independence of municipal budgets]. Finansy i kredit -Finance and Credit, 2012, no. 30 (510), pp. 2-9.
7. Mishina S. V. Metodologicheskie osnovy byudzhetnogo planirovaniya i prognozirovaniya dokhodov mestnykh byudzhetov: na primere byudzheta gorodskogo okruga "gorod Kaliningrad" [Methodological principles of budgetary planning and forecasting revenues of local budgets (case of the Kaliningrad city)]. Moscow: Nauchnaya biblioteka Publ., 2013.
8. Samarukha A.V., Sachkov D.I. Metodika otsenki effektivnosti organov mestnogo samoupravleni-ya i ustoychivosti razvitiya munitsipal'nogo obrazovaniya [The methodology for assessing the efficiency of local authorities and sustainability of municipal development]. Izvestiya Irkutskoy gosudarstvennoy ekonomicheskoy akademii - Izvestiya of Irkutsk State Economics Academy, 2010, no. 4, pp. 306-314.
9. Sorokina T.V. Obespechenie sbalansirovannosti mestnykh byudzhetov v usloviyakh realizatsii reformy byudzhetnogo protsessa [Ensuring balanced state of local budgets in condition of reforms of budgetary process]. Izvestiya Irkutskoy gosudarstvennoy ekonomicheskoy akademii - Izvestiya of Irkutsk State Economics Academy, 2010, no. 4, pp. 28-33.
10. Suleymanov M.M., Magomedova R.M., Mirzakhanova A.M. Rol naloga na pribyl' organizatsiy v formirovanii dokhodnoy bazy regional'nykh byudzhetov [The role of corporate income tax in formation of the revenue base of local budgets]. Upravlenets - The Manager, 2015, no. 4 (56), pp. 42-48.
Contact Info:
Marina V. Kotelnikova, Sr. lecturer of State Ural State University of Economics
& Municipal Finance Dept. 62/45 8 Marta/Narodnoy Voli St., Yekaterinburg,
Phone: (343) 221-26-07 Russia, 620144
e-mail: [email protected]
