CC BY
44
УДК 336.02
К ВОПРОСУ ОБ ОЦЕНКЕ ФИНАНСОВОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В УСЛОВИЯХ ДЕЙСТВУЮЩЕГО НАЛОГОВО-БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА*
О. Н. САВИНА,
кандидат экономических наук, доцент кафедры налогов и налогообложения Е-mail: osavina-v@rambler. ru Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации
В статье дополнена система расчетных показателей, которые позволят углубить и улучшить качество оценки самостоятельности муниципальных образований и могут стать ориентиром бюджетного и финансового прогнозирования территорий. Внесены предложения по уточнению положений действующего налогово-бюджетного законодательства, раскрывающие понятие самостоятельности бюджетов муниципальных образований.
Ключевые слова: муниципальное образование, местный бюджет, индикатор бюджетной автономии, финансовая самостоятельность.
Актуальность решения проблемы оценки самостоятельности бюджетов обусловливается тем, что распоряжением Правительства Российской Федерации от 08.08.2009 № 1123-р «О Концепции межбюджетных отношений и организации бюджет-
* Статья подготовлена в рамках государственного задания по выполнению прикладных научных исследований, выполняемых Финансовым университетом при Правительстве Российской Федерации в 2012 г. Тема научного исследования «Разработка предложений по вопросу расширения полномочий субъектов Федерации и муниципальных образований в области налогообложения в целях финансового обеспечения их деятельности в условиях модернизации экономики».
ного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года» предусматривается создание системы мониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом, а также показателей оценки качества такого процесса.
Однако проблема местных бюджетов как финансовой базы местного самоуправления до сих пор не решена. Этому способствует отсутствие законодательно закрепленных положений в Бюджетном кодексе РФ, гарантирующих независимость нижестоящего бюджета от бюджета вышестоящего.
Доходы местных бюджетов определены в ст. 55 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой, к собственным доходам местных бюджетов относятся:
- средства самообложения граждан (разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения);
- доходы от местных налогов и сборов;
- отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов;
- иные доходы, кроме субвенций, предоставляемых на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных
полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ. В Бюджетном кодексе РФ (ст. 47) к собственным доходам относятся все доходы соответствующего бюджета, кроме субвенций, предоставляемых на реализацию отдельных полномочий вышестоящих органов власти.
Из этого следует, что к собственным доходам отнесены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности и финансовая помощь из вышестоящих бюджетов. Однако такая трактовка, по мнению автора, является весьма условной, поскольку доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, не соответствуют понятию «собственных» доходов, что в свою очередь усложняет анализ эффективности работы местных властей. В связи с этим возникает необходимость систематического анализа муниципальных бюджетов как элемента бюджетной системы и переосмысления их значения и роли в формировании финансовых ресурсов местного самоуправления. Рекомендации институтов Всемирного банка, применяемые специалистами Директората по финансам, бюджетно-налоговой политике и предпринимательству, одним из основных показателей, используемых при бюджетном регулировании, называют собственные доходы бюджета, считая их рост основой финансовой самодостаточности территории и базой бюджетного федерализма. Однако собственными доходами они называют собственные
налоговые доходы, за которыми органы власти осуществляют полный или определяющий контроль, т. е. самостоятельно определяют ставку налога или налоговую базу и ставку и пр.
Автор поддерживает точку зрения тех экономистов, которые предлагают вернуться к трактовке собственных доходов, ранее существовавшей в Бюджетном кодексе РФ, т. е. как доходов от тех налогов и сборов, которые поступают в бюджет на постоянной основе. Более понятна позиция авторов, которые к собственным доходам относят те, поступления от которых органы власти могут регулировать в зависимости от потребностей и возможностей территории.
Оценка самостоятельности бюджетов должна начинаться с выработки критериев ее определяющих. Наряду с уточнением традиционных показателей представленный критериальный ряд дополнен расчетными показателями (К10-К14, К19-К26), которые позволят углубить получаемые выводы, улучшить качество проводимого мониторинга и станут ориентиром бюджетного и финансового прогнозирования территорий (см. таблицу).
С помощью представленных коэффициентов может определяться самостоятельность бюджетов и приниматься соответствующие решения по наделению территорий достаточным объемом финансовых ресурсов для решения вопросов местного значения. Представленный критериальный ряд может не в полном объеме использоваться в каждом конкрет-
Показатели, используемые при оценке финансовой самостоятельности муниципальных образований
Показатель Способ расчета Примечания
Бюджетный потенциал муниципального образования К1 = Дн + Дн.* где К1 - показатель бюджетного потенциала муниципального образования РФ; Дн - максимально возможный объем налоговых поступлений в бюджет муниципального образования РФ, задающий объем бюджетных расходов; Д - максимально возможный объем н.н неналоговых поступлений в бюджет муниципального образования, задающий объем бюджетных расходов Максимально возможный объем налоговых и неналоговых поступлений. Источники средств - реальные и потенциальные доходы. К реальным доходам относятся: — налоговые и неналоговые доходы, поступающие в бюджет; — задолженность по начисленным, но неуплаченным налогам и сборам; — предоставленные отсрочки по уплате налогов и сборов; — просроченная задолженность по налоговым и неналоговым платежам. Потенциальные доходы включают: — заимствования; — продажу имущества, принадлежащего субъекту власти; — рост поступлений налогов за счет увеличения рентабельности предприятий и повышения деловой активности; — повышение собираемости налогов и т. д.
Продолжение таблицы
Показатель Способ расчета Примечания
Налоговый потенциал муниципального образования К н 6, где К2 - показатель налогового потенциала муниципального образования; Нб - потенциально возможные налоговые базы, сумма которых является основой для исчисления всей совокупности налогов на территории муниципального образования Потенциально возможная сумма налоговых баз, являющихся основой для исчисления всей совокупности налогов и обязательных платежей на территории муниципального образования, включает: - налоговые доходы, поступающие в бюджет; - задолженность по начисленным, но неуплаченным налогам и сборам; - предоставленные отсрочки по уплате налогов и сборов; - просроченная задолженность по налоговым платежам; - рост поступлений налогов за счет увеличения рентабельности предприятий и повышения деловой активности; - повышение собираемости налогов и пр. При расчете этой величины следует использовать показатели, объективно характеризующие возможности получать налоговые доходы с налоговой базы, закрепленной за муниципальным образованием, а не данные о фактических доходах за отчетный период
Бюджетная обеспеченность населения муниципального образования К = Д / п где К3 -коэффициентбюджетной обеспеченности населения муниципального образования; Д - общая сумма доходов бюджета муниципального образования; п - численность населения муниципального образования В случае если уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования до выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований в отчетном финансовом году в расчете на одного жителя в два и более раза превышает средний уровень по субъекту, региональным законом о бюджете на очередной финансовый год может быть предусмотрено перечисление субвенций из бюджета данного поселения в региональный фонд финансовой поддержки поселений (приказ Министерства финансов РФ от 27.08.2004 № 243 «О методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений)
Налоговая обеспеченность населения муниципального образования К4 = Дн / П К4 = Д., / n, где К4 - коэффициент налоговой обеспеченности населения муниципального образования; Дн - общая сумма налоговых доходов бюджета муниципального образования; п - численность населения муниципального образования; Днб - потенциально возможная сумма налоговых баз Использование данных о фактических налоговых доходах при расчете бюджетной обеспеченности приведет к снижению стимулов у муниципальных образований по мобилизации доходов, поскольку уменьшение доходов от налоговых источников может компенсироваться увеличением финансовой помощи в предстоящем году. Данный показатель целесообразно сравнивать с показателем потенциально возможной суммы налоговых баз
Покрытие расходов местных бюджетов налоговыми поступлениями К5 = Р / П, 5 н' где К5 - коэффициент покрытия расходов местных бюджетов налоговыми поступлениями; Р - сумма расходов региональных (местных) бюджетов; Пн - налоговые поступления В налоговые поступления включены поступления по дополнительным нормативам отчислений от налогов, утвержденным на долговременной основе, а также дополнительные (дифференцируемые) нормативы отчислений от налогов в результате замены средств финансовой помощи из вышестоящих бюджетов на такие отчисления
Продолжение таблицы
Показатель Способ расчета Примечания
Налоговая активность в муниципальном образовании К6 = Дн ' ^ где К6 - коэффициент налоговой активности в муниципальном образовании Чем ближе значение показателя к единице, тем выше налоговая активность в исследуемом муниципальном образовании
Бюджетная задолженность К7 = Зб / Р, где К7 - коэффициент бюджетной задолженности; Зб - задолженность бюджета перед бюджетополучателями Уменьшение значения данного показателя свидетельствует о реальной возможности рассчитаться с бюджетополучателями за счет собственных средств
Бюджетная дефицитность (сбалансированность бюджета) К8 = Дбц / Д где К8 - коэффициент бюджетной дефицитности; Дбц - величина дефицита бюджета Увеличение значения данного показателя свидетельствует о потере самостоятельности муниципального образования
Дотационность бюджета К9 = Фп / Д где К9 - коэффициент дотационности бюджета; Фп - сумма финансовой помощи Показывает степень зависимости бюджета от средств финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. Чем выше значение данного показателя, тем ниже уровень бюджетной автономии
Инновационность бюджетного процесса К10 = к / к , 10 в п' где К10 - коэффициент инновационности бюджетного процесса; кв - количество внедренных программ и мероприятий в течение одного бюджетного цикла; кп - общее количество принятых положений бюджетной реформы в течение данного бюджетного цикла Значение данного показателя в идеале должно стремиться к единице
Стабильность и предсказуемость источников собственных доходов бюджета: - индекс доли доходов от федеральных и от региональных налогов в бюджетах муниципальных образований, закрепленных на долговременной основе - увеличение доли доходов от федеральных и от региональных налогов в бюджетах муниципальных образований, по которым нормативы зачисления в региональные и местные бюджеты определяются ежегодно (индекс доли доходов от федеральных и от региональных налогов) ^ Дн.д, / Д, К11 = , 11 Днд/ Дм где К11 - коэффициент стабильности и предсказуемости источников собственных доходов бюджета; Днд - доходы от федеральных и региональных налогов, закрепленные на долговременной основе; , - текущий (планируемый) период; , - 1 - предыдущий период Г Дн е, / Д, К12 = , 12 Дн.е,_1 / Д,-1 где К12 - коэффициент изменения доли доходов от федеральных и от региональных налогов в бюджетах муниципальных образований, по которым нормативы зачисления в региональные и местные бюджеты определяются ежегодно; Дне - доходы от федеральных и региональных налогов, по которым нормативы зачисления в региональные и местные бюджеты определяются ежегодно Свидетельствует о повышении уровня бюджетной автономии муниципалитетов. В числителе могут исследоваться поступления от федеральных и (или) региональных и (или) местных налогов, которые закреплены на долговременной основе и, таким образом, выступают стабильным и предсказуемым источником собственных доходов бюджетов Свидетельствует о повышении уровня бюджетной автономии муниципального образования. В числителе могут исследоваться поступления от федеральных, региональных и местных налогов, по которым нормативы зачисления в региональные и местные бюджеты определяются ежегодно в ходе разработки бюджета
Продолжение таблицы
Показатель Способ расчета Примечания
- увеличение доли федеральных налогов в доходах местных бюджетов (индекс доли доходов от федеральных и от региональных налогов в бюджетах муниципальных образований) тт Дф.нг / Дм.бг К13 = , Дф.нм / Дм.бм где К13 - коэффициент увеличения доли федеральных налогов в доходах местных бюджетов; Дф н - доходы от федеральных налогов; Дм б - доходы местных бюджетов (с учетом межбюджетных трансфертов) По федеральным налогам (установление ставок, определение перечня льгот и пр.) осуществляется на федеральном уровне. Таким образом, увеличение доли федеральных налогов в доходах местных бюджетах ведет к снижению способности муниципалитетов по управлению собственной доходной базой и в этом случае ведет к снижению автономии
- доля региональных налогов, по которым нормативы зачисления в местные бюджеты определяются ежегодно к.. = Уд / а , 14 р.н р.н' где К14 - доля региональных налогов, по которым нормативы зачисления в местные бюджеты определяются ежегодно; Удр н - удельный вес региональных налогов, по которым нормативы зачисления в местные бюджеты определяются ежегодно; арн - доля доходов от региональных налогов в бюджетах муниципальных образований Снижение показателя свидетельствует о повышении стабильности и предсказуемости доходной части бюджетов муниципальных образований
Зависимость от компенсаций из вышестоящих бюджетов К15 = Т /Д б, 15 м.б где К15 - коэффициент зависимости от компенсаций из вышестоящих бюджетов; Т - сумма компенсаций из вышестоящих бюджетов Значение меньше единицы свидетельствует об ослаблении зависимости от вышестоящих бюджетов и большей возможности проводить независимую финансовую политику
Зависимость от нецелевых трансфертов из вышестоящих бюджетов Т + Д тг н.ц Г! н К16 = , Дм.б где К16 - коэффициент зависимости от нецелевых трансфертов из вышестоящих бюджетов; Тнц - межбюджетные трансферты нецелевого характера Увеличение данного показателя свидетельствует о большей степени автономии бюджета муниципального образования от вышестоящих бюджетов
Зависимость от целевых трансфертов в виде финансовой помощи из вышестоящих бюджетов К17 = Т /Д б, 17 ц ^м.б' где К17 - коэффициент зависимости от целевых трансфертов в виде финансовой помощи из вышестоящих бюджетов; Тц - межбюджетные трансферты целевого характера Увеличение данного показателя свидетельствует об усилении зависимости от вышестоящих бюджетов и уменьшении возможности проводить независимую финансовую политику
Соотношение налоговых и неналоговых доходов в бюджете муниципального образования К18 = Д / Д, 18 ^н.н ^н' где К18 - коэффициент соотношения налоговых и неналоговых доходов в бюджете муниципального образования; Днн - неналоговые доходы бюджета муниципального образования Рост (увеличение) данного показателя подтверждает тенденцию снижения уровня бюджетной обеспеченности бюджетов муниципальных образований, так как муниципалитеты предположительно за счет продажи муниципального имущества возмещают потери от снижения налоговой части доходов муниципальных образований
Потенциальное покрытие расходов местного бюджета К19 = Дв / Р, где К19 - коэффициент потенциального покрытия расходов местного бюджета; Дв - выпадающие доходы в результате предоставления налоговых льгот и преференций по федеральным и (или) региональным, и (или) местным налогам Увеличение данного показателя подтверждает тенденцию снижения бюджетной автономии в результате предоставления льгот и преференций - средств, которые могли бы быть направлены на покрытие расходов местных бюджетов
Продолжение таблицы
Показатель Способ расчета Примечания
Уровень децентрализации К20 = с / Д, К21 = Т / Д, К22 = Дс.д, / Д, К23 = Дс.п, / Д, К24 = Дс / ^ где К20 - К24 - коэффициенты, определяющие уровень децентрализации; Сс - собственные средства; Т - объем трансфертов; Дсдт - собственные доходы местных бюджетов до передачи трансфертов; Дс.п.т - собственные доходы местных бюджетов после передачи трансфертов; Дс - собственные доходы местных бюджетов; Сф - средства, передаваемые из фонда финансовой поддержки поселений вышестоящих бюджетов Собственные средства - это такие, над которыми органы местного самоуправления осуществляют полный или определяющий контроль (т. е. самостоятельно определяют ставку налога или налоговую базу и налоговую ставку и пр.), могут их регулировать, повышая или понижая ставки налогов в зависимости от потребностей и возможностей территории
Реальная степень самостоятельности в вопросах регулирования обеспеченности собственными доходами К25 = Дс / К2, где К25 - коэффициент, определяющий реальную степень самостоятельности в вопросах регулирования обеспеченности собственными доходами Реальная самостоятельность означает, на какую долю налоговых отчислений от федеральных налогов органы субъектов РФ и местного самоуправления могут влиять, а на какую долю не могут
Маневренность К26 = Дц / Дф.п.у, где К26 - коэффициент маневренности; Дц - дефицит бюджета; Дфпу - утвержденный объем доходов без учета финансовой помощи (а для местных бюджетов - утвержденный объем доходов без учета финансовой помощи или поступлений по дополнительным нормативам отчислений) Поскольку размер дефицита бюджета субъекта РФ, утвержденный законом субъекта РФ о бюджете на соответствующий год, не может превышать 15 % объема доходов бюджета субъекта РФ без учета финансовой помощи из федерального бюджета (а в случае утверждения законом субъекта РФ о бюджете на соответствующий год - размера поступлений от продажи имущества, предельный размер дефицита бюджета субъекта РФ может превышать указанное ограничение, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества), представляется, что показателем оценки налоговой автономии бюджетов субъектов может являться отношение дефицита бюджета к утвержденному объему доходов без учета финансовой помощи (а для местных бюджетов - к утвержденному объему доходов без учета финансовой помощи или поступлений по дополнительным нормативам отчислений)
Изменение доли местных бюджетов по дополнительным (дифференцируемым) нормативам отчислений от федеральных и региональных налогов, утверждаемых ежегодно К Доп,-1 / Д,-1 К 27 = , 27 Доп,/Д, где К27 - коэффициент изменения доли региональных (местных) бюджетов по дополнительным (дифференцируемым) нормативам отчислений от федеральных и региональных налогов, утверждаемых ежегодно; Доп - дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов Если результат будет меньше единицы, то можно говорить об увеличении доли в текущем периоде
Окончание таблицы
Показатель Способ расчета Примечания
Изменение доли местных бюджетов по дополнительным (дифференцируемым) нормативам отчислений от региональных налогов в результате замены средств финансовой помощи К Доп^ / Д,-1 28 Допз нн /Д, ' где К28 - коэффициент изменения доли местных бюджетов по дополнительным (дифференцируемым) нормативам отчислений от региональных налогов в результате замены средств финансовой помощи; Допз н - дополнительные нормативы отчислений от региональных налогов в результате замены средств финансовой помощи Если результат будет меньше единицы, то можно говорить об увеличении доли в текущем периоде. Этот расчет имеет определенные преимущества, заключающиеся в стимулировании собираемости налогов и развитии предпринимательской деятельности на территории муниципалитета
ном случае при оценке соответствующего бюджета. Выбор тех или иных показателей во многом зависит от субъективных факторов - решений специалистов управленческого звена.
Среди восьми положений, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ, характеризующих и обеспечивающих принцип самостоятельности бюджетов, отсутствует положение, гарантирующее независимость нижестоящего бюджета от бюджета вышестоящего.
Поэтому перечень основных элементов, раскрывающих самостоятельность бюджетов, автор предлагает дополнить следующим положением: обеспечить через федеральное налоговое и бюджетное законодательство необходимые исходные условия органам власти на каждом уровне для максимально возможной мобилизации собственных финансовых ресурсов.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ (в ред. от 27.06.2011).
2. Бюджетное послание Президента России о бюджетной политике в 2012-2014 годах. URL: М1р://президент. рф/аС^/11779.
3. Гиляровская С. В. О самостоятельности бюджетов в Российской Федерации // Финансы. 2007. № 2.
4. Карчевская С. А. Развитие финансовой самостоятельности местного самоуправления на современном этапе // Финансы. 2009. № 8.
5. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 31.07.1998 № 146-ФЗ (в ред. от 29.06.2004).
6. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая): Федеральный закон от 05.08.2000 № 117-ФЗ (в ред. от 03.06.2006).
7. Ниязметов А. К. О понятийном аппарате межбюджетных отношений // Финансы. 2010. № 8.
8. О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: распоряжение Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 № 1662-р.
9. О Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006-2008 годах и плане мероприятий по ее реализации: распоряжение Правительства Российской Федерации от 03.04.2006 № 467-р.
10. О Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года: распоряжение Правительства Российской Федерации от 08.08.2009 № 1123-р.
11. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.05.2011).
12. Об обеспечении сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в 20122014 годах: протокол совещания у Председателя Правительства Российской Федерации В. В. Путина от 06.07.2011 № ВП-П16-34пр. Раздел II.
13. Пансков В. Г. К вопросу о самостоятельности бюджетов // Финансы. 2010. № 6.
14. Пинская М. Р. Вопросы налогового федерализма в Концепции федеративных финансов // Налоги и налогообложение. 2011. № 1.
15. Финансово-кредитный энциклопедический словарь / под ред. А. Г. Грязновой. М.: Финансы и статистика, 2004.
