Подходы к определению финансовой самостоятельности местных бюджетов России Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Бюджетная система

Удк 336.14:352

Подходы к определению финансовой самостоятельности местных бюджетов России

Е. А. ЕРМАКОВА, доктор экономических наук, профессор кафедры финансов Е-mail: eae13@mail. т Саратовский государственный социально-экономический университет

О. В. БОЛЯКИНА, доцент кафедры бухгалтерского учета и финансов Е-mail: ngzlobina@mail. т Балаковский институт экономики и бизнеса (филиал Саратовского государственного социально-экономического университета)

В статье предлагается методический подход к оценке уровня финансовой самостоятельности местных бюджетов, базирующийся на авторском структурировании существующих доходов бюджетов муниципальных образований. Обосновывается понятие «собственные доходы бюджета», на основе которого определяется показатель финансовой самостоятельности местных бюджетов и его предельное значение.

Ключевые слова: местный бюджет, муниципальные образования, финансовая самостоятельность бюджетов, собственные доходы.

Финансово-экономические ресурсы (прежде всего местный бюджет и муниципальная собственность) являются ключевыми факторами, обеспечивающими:

- текущее функционирование муниципальных образований;

- возможности для их перспективного развития.

Муниципальные бюджеты в бюджетной системе страны как главной финансовой базе деятельности государства и местного самоуправления -самые многочисленные (свыше 24,2 тыс.). Являясь низовым звеном этой системы, они составляют ее финансовый фундамент. Около 60 % всех бюджетных расходов на социальную сферу и 40 % расходов на народное хозяйство приходится именно на местные бюджеты. Можно сказать, что от прочности фундамента, соблюдения правил и норм закладки зависит целостность строения, стабильность и благополучие его жильцов.

Что касается муниципального бюджета, то его полнота, обеспеченность финансовыми ресурсами являются залогом решения большинства вопросов, связанных с жизнеобеспечением населения территории [2].

Финансовая самостоятельность местного самоуправления определяется совокупностью полномочий его органов, осуществляющих мероприятия по

решению вопросов местного значения в финансовой сфере на территории муниципального образования. Как справедливо отметил С. И. Мельников, ввиду того, что самоуправление - это управление, субъекты и объекты которого совпадают (а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица), решение вопросов местного значения и реализация задач в пределах ведения муниципальных образований зависят от двух факторов:

- наличия достаточной финансовой основы;

- волеизъявления органов местного самоуправления [5].

Решение проблемы финансовой самостоятельности муниципальных образований, расширение их собственной доходной базы в настоящее время становятся особенно актуальными задачами, поскольку закончился переходный период реализации Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С 01.01.2009 муниципальные образования всей страны обязаны применять его положения в полном объеме.

Для реализации принципа самостоятельности бюджетов (ст. 31 Бюджетного кодекса РФ) важно обеспечить максимально возможную степень финансовой самостоятельности бюджета [3]. Это в свою очередь зависит от ряда факторов:

- уровня налоговой составляющей в доходах бюджета;

- уровня доходов, закрепленных (полностью или частично) на постоянной основе (без ограничения сроков);

- сокращения уровня дотационности;

- наличия в налоговом и бюджетном законодательстве необходимых исходных условий для развития инициативы региональных и местных органов власти с целью максимальной мобилизации собственных финансовых ресурсов.

Принцип финансовой самостоятельности местных органов закреплен в международных договорах. Российская Федерация ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления (далее - Хартия), в которой констатируется, что органы местного самоуправления являются основой любого демократического строя и через них наиболее непосредственным образом реализуется право на участие граждан в управлении государственными делами [6]. Деятельность органов местного самоуправления эффективна, если они наделены реальными полномочиями.

Хартия определяет следующие важные моменты:

- финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть достаточными, т. е. соразмерными полномочиям, предоставленным этим органам конституцией и законами;

- финансовые системы, на которых основываются ресурсы органов местного самоуправления, должны быть разнообразными и гибкими. Иными словами, доходы органов местного самоуправления обязаны оставаться стабильными, несмотря на изменение условий их деятельности;

- органы местного самоуправления должны обладать собственными доходами.

В Хартии указывается, что «...по меньшей мере, часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом» [6]. Другую часть финансовых ресурсов составляют трансферты (в форме дотаций, субсидий и субвенций) из бюджетов других уровней управления.

Важнейшим является вопрос о соотношении этих частей. Хартия не уточняет, какую долю в бюджете местного органа могут составлять собственные доходы. Этот вопрос в каждой стране должен решаться по-своему.

Российская правовая модель местного самоуправления не воспроизвела заложенные в Хартии принципы механически, а творчески переосмыслила их, по некоторым параметрам существенно подняв планку муниципальной демократии. Примером этого может служить решение об обособлении органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, чего не требует Хартия.

По мнению авторов, необходимо уточнить понятие финансовой самостоятельности местного самоуправления и определить количественную характеристику данного понятия.

Финансовая самостоятельность местного самоуправления представляет собой способность финансировать в полном объеме расходные обязательства муниципального образования за счет местных (собственных и передаваемых на постоянной основе и закрепленных в Бюджетном кодексе РФ) доходов бюджета независимо от финансовой помощи (дотаций, субсидий) из других бюджетов бюджетной системы РФ.

Очевидно, что самостоятельность бюджетов предполагает наличие собственных источников

финансовых ресурсов. Поэтому целесообразно остановиться на том, что представляют из себя собственные доходы бюджета.

Следуя требованиям Конституции Российской Федерации, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-Ф3) установил, что каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет. В Федеральном законе № 131 подробно определяются:

- состав собственных доходов местных бюджетов;

- принципы зачисления в эти доходы отчислений от федеральных налогов и сборов;

- подходы к выравниванию бюджетной обеспеченности муниципального образования.

В немалой степени эти статьи Федерального закона № 131-ФЗ дублируют Бюджетный кодекс РФ и Налоговый кодекс РФ.

До 2005 г. Бюджетный кодекс РФ понятие «собственные доходы» определял как «.. .виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством Российской Федерации» [1]. В настоящее время в понятие «собственные доходы» включаются:

- отчисления от налогов по временным нормативам;

- финансовая помощь из бюджетов других уровней (табл. 1).

Такая структура собственных доходов определяется тем, что переданные в бюджет на безвозмездной основе средства поступают в распоряжение публично-правового образования и используются на финансирование собственных расходных обязательств публично-правового образования. Вместе с тем при таком подходе «затушевываются» следующие проблемы:

- зависимость местных бюджетов от бюджетов вышестоящего уровня;

- увеличение дотационности муниципальных образований и количества дотационных бюджетов (усиление влияния дотаций на степень самостоятельности местных бюджетов).

В таком случае даже преобладание «собственных доходов», включающих и финансовую помощь из бюджетов бюджетной системы РФ (за исключением субвенций и иных межбюджетных трансфертов на финансирование переданных полномочий),

Таблица 1

Развитие законодательной трактовки

«собственных доходов» российского бюджета

Бюджетный кодекс РФ в редакции до 01.01.2005 Бюджетный кодекс РФ в редакции после 01.01.2005

Налоговые доходы, закрепленные за бюджетами Налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты

Неналоговые доходы, закрепленные за бюджетами законодательно за исключением финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ Неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты

Безвозмездные перечисления Безвозмездные и безвозвратные перечисления (включая финансовую помощь из других бюджетов), кроме субвенций из федерального (региональных) фондов компенсаций

не характеризует высокую степень самостоятельности бюджетов. В результате исчезают важные критерии, определяющие уровень самостоятельности бюджетов. По существу из числа приоритетных выпадает задача сокращения дотационности бюджетов, что стимулирует иждивенчество. Учет в составе собственных доходов бюджета безвозмездных поступлений (кроме компенсирующих субвенций) искажает реальное положение вещей, т. е. существенно уменьшает показатели покрытия расходов муниципальных образований собственными доходами.

Понятие «собственные доходы» в прежней законодательной трактовке, по существу, представляли собой закрепленные доходы на постоянной основе (без ограничения сроком) как полностью, так и в соответствующей процентной доле или по разделенной процентной ставке.

Понятие «закрепленные доходы» более точно выражает их сущность. Ведь даже такие региональные и местные налоги не являются в полной мере «собственными», поскольку у региональных и местных органов власти (самоуправления) нет прав на определение их налоговой базы, самостоятельное (без ограничений федерального законодательства) установление налоговых ставок или введение территориальных надбавок к их ставкам.

Чтобы сохранить главный критерий, характеризующий уровень самостоятельности бюджетов, а также для полноты и четкости понимания и структурной характеристики доходов бюджетов (прежде

всего налоговых доходов) следует разделить их на три крупные группы:

а) собственные доходы, с выделением в их составе собственных налогов;

б) передаваемые (закрепленные) доходы;

г) доходы в виде межбюджетных трансфертов.

К собственным доходам должны быть отнесены финансовые средства, получаемые вследствие принятия самостоятельных решений, т. е. те, которые органы местного самоуправления имеют право вводить и в которых имеют право регулировать отдельные, прописанные законодательством РФ элементы.

1. Собственные налоги, т. е. местные налоги по Налоговому кодексу РФ:

- земельный налог;

- налог на имущество физических лиц;

- единый налог на вмененный доход (органы местного самоуправления выбирают на своей территории облагаемые виды деятельности и устанавливают корректирующий коэффициент).

Такие налоги зачисляются в бюджет муниципального образования, их установившего.

2. Неналоговые доходы, устанавливаемые органами местного самоуправления в соответствии:

- с законодательством РФ;

- с законами субъектов РФ;

- с муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, включая самообложение.

3. Доходы в виде безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, в том числе добровольные пожертвования.

В составе второй группы - передаваемых или закрепленных доходов можно выделить в свою очередь две подгруппы:

- доходы, передаваемые на постоянной основе и закрепленные в Бюджетном кодексе РФ;

- доходы, передаваемые по решению органов государственной власти субъектов РФ на ежегодной или среднесрочной основе.

К налоговым доходам, передаваемым на постоянной основе и закрепленным в Бюджетном кодексе РФ, относятся:

- доля налога на доходы физических лиц (НДФЛ);

- доля единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности (ЕНВД);

- доля единого сельскохозяйственного налога (ЕСХН);

- отдельные виды государственной пошлины.

Установленные бюджетным законодательством

нормативы по этим налогам в местные бюджеты представлены в табл. 2.

В настоящее время федеральные нормативы отчислений от налогов муниципальным образованиям установлены на минимально возможном уровне. Это связано с тем, что при ориентации на более высокий уровень доходов при закреплении единых нормативов наиболее финансово обеспеченные муниципалитеты могут получить доходы, существенно превышающие сложившийся уровень расходов. Вместе с тем в региональных бюджетах не останется средств на выравнивание бюджетной обеспеченности остальных муниципальных образований.

К неналоговым доходам, передаваемым на постоянной основе и закрепленным в Бюджетном кодексе РФ (ст. 62), относятся:

- плата за негативное воздействие на окружающую среду;

- сборы за выдачу лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, выдаваемых органами местного самоуправления;

- доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных на межселенных территориях и предназначенных для целей жилищного строительства (до разграничения государственной собственности на землю);

- доходы от арендной платы за находящиеся в государственной собственности земельные участки (за исключением земельных участков,

Таблица 2

Нормативы федеральных налогов и налогов в рамках специальных налоговых режимов, зачисляемых в доход местных бюджетов, % [1]

Норматив налога, поступающего в:

Налог бюджет поселения бюджет муниципально- бюджет городского

го района округа

Налог на дохо- 10 20 + 30 30

ды физических на межселенных

лиц территориях

Единый сель- 30 30 + 60 60

скохозяйствен- на межселенных

ный налог территориях

Единый налог - 90 90

на вмененный

доход

Государствен- - 100 100

ная пошлина

предназначенных для жилищного строительства), расположенные в границах межселенных территорий муниципальных районов, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков.

Вторую подгруппу - доходы, передаваемые по решению органов государственной власти субъектов РФ на ежегодной или среднесрочной основе, можно разделить еще на две части:

1) дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, зачисляемых в бюджет субъекта РФ. В частности, по следующим налогам:

- НДФЛ;

- налог на прибыль организаций;

- транспортный налог;

- налог на имущество организаций;

- налоги, уплачиваемые в рамках специальных налоговых режимов;

2) дополнительные нормативы отчислений в бюджеты от налогов взамен дотации (в настоящее время таким налогом является только НДФЛ) на срок не менее 3 лет (п. 4 ст. 137, п. 4.1 ст. 138 Бюджетного кодекса РФ).

Предоставленная субъектам Российской Федерации возможность установления дополнительных нормативов отчислений от собственных доходов в пользу муниципальных образований не получила широкого распространения. Регионы отдают предпочтение традиционным дотационным формам межбюджетного регулирования или замещающим их нормативам налоговых отчислений, которые фиксируются только на один бюджетный год. В Саратовской области в 2010-2011 гг. 25 % поступлений транспортного налога передавалось в местные бюджеты [4].

Ориентация на единые нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ, не способствует преодолению значительных разрывов в экономических и налоговых потенциалах муниципалитетов, а также укреплению налоговой базы по передаваемым налогам.

Первые две группы доходов можно условно назвать местными доходами, которые в какой-то мере определяют самостоятельность муниципального образования и зависят исключительно от деятельности органов местного самоуправления.

Третья группа доходов представлена доходами в виде межбюджетных трансфертов. К ним относятся:

- дотации из других бюджетов бюджетной системы;

- субсидии из других бюджетов бюджетной системы (межбюджетные субсидии);

- субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов РФ;

- иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы.

В целом предлагаемые совокупность и структура налоговых доходов местных бюджетов представлены в табл. 3.

Стоит обратить внимание, что налог на доходы физических лиц в местные бюджеты попадает по трем финансовым «каналам»:

- в качестве установленного Бюджетным кодексом РФ стабильного норматива отчисления от федерального налога;

- в виде устанавливаемого регионами дифференцированного норматива отчисления от региональной доли, в качестве средств, замещающих дотацию бюджету конкретного муниципального образования;

- в виде единого дополнительного норматива отчисления от региональной доли налога в местные бюджеты.

Очевидно, что самостоятельность бюджетов муниципальных образований предполагает наличие собственных источников финансовых ресурсов, которыми органы местного самоуправления вправе свободно распоряжаться и нести полную ответственность за их рациональное и эффективное использование. Согласно официальным данным, в России только 9 регионов собирают более 60 % всех налогов и сборов:

- г. Москва;

- г. Санкт-Петербург;

- Московская область;

- Самарская область;

- Красноярский край;

- Республика Башкортостан;

- Республика Татарстан;

- Ямало-Ненецкий автономный округ;

- Ханты-Мансийский автономный округ.

Налоги выступают не только как источник

дохода, но и как мощный регулятор хозяйственных отношений, т. е. могут стимулировать или тормозить социально-экономические процессы в обществе. Поэтому принципиально важно не только, какие объемы доходов обеспечивают налоговые поступления, но и какова способность органов власти:

Таблица 3

Классификация доходов местных бюджетов

Местные доходы Доходы в виде межбюджетных трансфертов

Собственные доходы Передаваемые (закрепленные) доходы

Доходы, передаваемые на постоянной основе и закрепленные в Бюджетном кодексе РФ Доходы, передаваемые по решению органов государственной власти субъектов РФ на ежегодной или среднесрочной основе

Дополнительные нормативы отчислений от налогов взамен дотации Дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, зачисляемых в бюджет субъекта РФ

Собственные налоги Налог на доходы физических лиц Налог на доходы физических лиц Налог на доходы физических лиц Дотации

Земельный налог Единый сельскохозяйственный налог Налог на прибыль организаций Субвенции

Налог на имущество физических лиц Государственная пошлина Транспортный налог Субсидии

Единый налог на вмененный доход Налог на имущество организаций Прочие Иные межбюджетные трансферты

Неналоговые доходы Виды доходов согласно Бюджетному кодексу РФ - - -

- регулировать налоговые отношения с хозяйствующими субъектами;

- влиять на формирование налоговой базы территорий.

Такие отношения складываются на основе реализации предоставленных властям полномочий по управлению отдельными элементами налога.

Отсутствие единицы измерения самостоятельности для сложных организационно-экономических систем является одной из причин, не позволяющих оценить ее количественно. Очевидно, именно поэтому в работах отечественных и зарубежных авторов оценка значительности либо незначительности самостоятельности органов власти приводится обычно в качественных категориях. В исследованиях ряда ученых при оценке самостоятельности используется критерий, связанный с формированием их бюджетов, а именно - с уровнем дотационности. Он применяется А. Барским, А. Данковым, Н. Микули-ным, В. Рыжковым, З. Зотовой для характеристики самостоятельности местных органов власти.

В работе под руководством академика А. Гранберга вводится показатель «общая финансово-экономическая самостоятельность региона». Он определяется как отношение между суммой денежных доходов населения и прибылью предприятий и разностью общего объема расходов регионального бюджета и собственными доходами регионального

бюджета (включая все налоговые и неналоговые платежи, оставляемые в регионе).

Учитывая рассмотренные положения относительно группировки существующих доходов местных бюджетов, а также структурирования местных доходов, в качестве показателя для оценки уровня самостоятельности местных бюджетов определяем коэффициент финансовой самостоятельности муниципального образования Кфсмо:

IСД+ПД

К

ф.с.м.о

ДБ

-100%,

где ХСД + ПД - общая сумма местных доходов, в которую входят собственные доходы (СД) и доходы, передаваемые на постоянной основе и закрепленные в Бюджетном кодексе РФ (ПД); ДБ - совокупная величина доходов бюджета муниципального образования. Уровень коэффициента финансовой самостоятельности муниципального образования должен быть свыше 30 %:

К. > 30 %.

ф.с.м.о —

В данном случае такое пороговое значение базируется на положении Бюджетного кодекса РФ, регламентирующим условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации (ст. 136 Бюджетного кодекса РФ). Муниципальные образования, в

бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы РФ (за исключением субвенций и межбюджетных трансфертов на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение 2 из 3 последних отчетных финансовых лет превышала 30 % собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года, не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления. При превышении доли межбюджетных трансфертов 70 % объема собственных доходов местных бюджетов осуществляются кроме того дополнительные меры:

1) подписание соглашений с финансовым органом субъекта РФ о мерах по:

- повышению эффективности использования бюджетных средств;

- увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета;

2) предоставление местной администрацией в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в установленном им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства РФ внесенного в представительный орган муниципального образования проекта местного бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

3) проведение не реже одного раза в два года внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольными органами субъекта РФ.

При несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации финансовые органы субъектов РФ вправе принять решение о приостановлении (сокращении) в установленном ими порядке предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) соответствующим местным бюджетам до выполнения данных требований.

При этом чем выше коэффициент финансовой самостоятельности муниципального образования, тем выше уровень финансовой самостоятельности местных бюджетов. Однако значение ниже 30 % будет свидетельствовать о фактической потере финансовой самостоятельности.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 1450-ФЗ.

2. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2011-2013 гг. от 29.06.2010.

3. Ермакова Е. А. Организационно-правовой механизм реализации принципа самостоятельности бюджетов на муниципальном уровне // Финансы и кредит. 2011. № 17.

4. Ермакова Е. А. Роль налога на доходы физических лиц в формировании доходов местных бюджетов России // Финансы и кредит. 2010. № 47.

5. Мельников С. И. Правовые проблемы местного самоуправления в условиях финансового федерализма // Законодательство и экономика. 2003. № 12.

6. О ратификации Европейской хартии местного самоуправления: Федеральный закон от 11.04.1998 № 55-ФЗ.

ВНИМАНИЮ КРЕДИТНЫХИ СТРАХОВЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ !

Предлагаемпубликацию годовой и квартальной отчетности.

Стоимость однойпубликации — 8 000рублей (НДСнеоблагается) задве журнальные страницы формата А4.

Тел./факс:(495) 721-85-75 [email protected]