CC BY
49право и общество
Law and Society
УДК 342.1 © М. А. Бучакова, А. В. Жиляев, 2018
Перспективы совершенствования законодательства в сфере обеспечения территориальной целостности Российской Федерации
М. А. Бучакова, Омская академия МВД России. E-mail: mb290163@mail.ru А. В. Жиляев, Омская академия МВД России. E-mail: avzhilyaev@yandex.ru
На основе результатов анализа истории развития и текущего состояния общественных отношений в сфере обеспечения государственного суверенитета Российской Федерации, итогов так называемых референдумов о независимости, прошедших за последнее время в отдельных государствах, сформулирован тезис о том, что в связи с возможным укрупнением субъектов Российской Федерации в будущем возникнет проблема сохранения территориальной целостности нашей страны. Поскольку объема правового регулирования данного вопроса в действующем законодательстве недостаточно, предложены пути совершенствования Конституции Российской Федерации, иных нормативных правовых актов в части закрепления в них новых принципов федерализма и гарантий их реализации.
Ключевые слова: федерализм; федеративная реформа; территориальная целостность.
Prospects of Improving Legislation as to the Territory Integrity
of the Russian Federation
M. A. Buchakova, the Omsk Academy of the Russian Ministry of Internal Affairs. E-mail: mb290163@mail.ru A. V. Zhilyaev, the Omsk Academy of the Russian Ministry of Internal Affairs. E-mail: avzhilyaev@yandex.ru
The results of studying the history of development and current state of social relations in the field of providing state sovereignty of the Russian Federation, outcomes of recent referenda for independence in some countries enabled the authors to state that due to possible enlargement of the subjects of the Russian Federation in future there will be a problem of preserving territorial integrity of our land. The current legislation lacks legal regulation of this question, and, therefore, the paper contains some improvements to the Constitution of the Russian Federation, other normative legal acts with regard to consolidation of new principles of federalism and guarantees of their realization.
Keywords: federalism; federative reform; territory integrity.
Проводящаяся в Российской Федерации федеративная реформа имеет целью укрепление основ конституционного строя государства, его экономический подъем. Одним из направлений данной реформы является совершенствование действую-
щего законодательства и практики его применения в сфере обеспечения государственного суверенитета и территориальной целостности России. С учетом результатов анализа текущего положения дел в рассматриваемой области, а также в свете событий, про-
исшедших за последнее время в мире, имеется необходимость по-новому взглянуть на перспективы развития такого рода общественных отношений.
Современный этап реформирования государственного устройства Российской Федерации характеризуется активным формированием законодательства, регулирующего отдельные аспекты разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти разных уровней, поиском новой модели взаимоотношений центра и регионов. Вместе с тем он является лишь промежуточной стадией общего процесса, который должен завершиться появлением окончательных базовых основ отечественного федерализма. Очевидно, что для выхода на качественно иной уровень экономического развития как Федерации, так и ее субъектов в будущем неизбежно встанет вопрос об их значительном сокращении (в 2-3 раза). Уже сейчас во властных структурах дискутируется вопрос о возможном слиянии различных субъектов Федерации в разных частях страны (например, объединение Тюменской, Омской и Новосибирской областей). Это повлечет за собой комплекс проблем, связанных с согласованием условий укрупнения территорий (политические, территориальные, экономические, правовые, национальные, гуманитарные и иные аспекты) и общих параметров упомянутой модели взаимоотношений между центром и регионами. В связи с этим объединение субъектов Российской Федерации, проведенное в 2003-2008 гг., можно рассматривать лишь как пилотный проект, давший определенную пищу для размышлений о векторах дальнейших преобразований. Он был приостановлен только из-за кризисных явлений в мировой и российской экономике и в связи с появлением ранее неизвестных угроз национальной безопасности, в том числе внешних.
Одним из направлений совершенствования федеративных отношений при этом будет усиление гарантий единства Российской Федерации. Потребность в подобных действиях возникнет благодаря увеличению экономического потенциала новых территорий и, соответственно, росту их политического влияния. Они станут самодостаточными и способными по-иному вести диалог с федеральными властями, в том числе отстаивать свои интересы радикальными способами. Негативный эффект в некоторых случаях может усугубиться, если они объединятся для достижения общей цели.
Возможность такого сценария развития событий определяется опытом зарубежных стран, о котором будет сказано чуть позже, и, к сожалению, собственным российским опытом 90-х годов прошлого века. Нестабильная общественно-политическая ситуация, сложившаяся в стране в тот период, привела к децентрализации, а в некоторых случаях — к фраг-
ментации власти. Так называемый парад суверенитетов субъектов Федерации спровоцировал острый конституционный кризис, который привел к фактическому выходу многих регионов из правового поля и утрате федеральными органами власти влияния на ситуацию. При этом кризисные процессы проявлялись в разных формах.
Например, в Конституции Республики Тыва было закреплено право на сецессию. Свердловская область 27 октября 1993 г. приняла собственную конституцию и в одностороннем порядке провозгласила себя Уральской Республикой. На референдуме 21 марта 1992 г. в Республике Татарстан был вынесен вопрос: «Согласны ли Вы, что Республика Татарстан — суверенное государство, субъект международного права, строящее свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров?», в результате чего была принята новая Конституция Республики Татарстан, в соответствии с которой она была объявлена суверенным государством.
Позже негативные последствия данных событий проявились в 1993 г. во время проведения референдума по вопросу о принятии Конституции РФ. Население республик Адыгея, Башкортостан, Дагестан, Карачаево-Черкессия, Мордовия, Тыва, Чувашия и десяти областей проголосовало против нового Основного закона, а в Татарстане и Чечне референдум вообще не состоялся. Только ценой значительных усилий федеральных властей удалось устранить многочисленные сепаратистские настроения и избежать распада России на отдельные части.
Поводом же к обращению к затрагиваемой проблематике именно сейчас послужили ситуации, сложившиеся в некоторых регионах мира в результате прошедших референдумов о независимости. Наибольший интерес для нас представляют референдумы, состоявшиеся 18 сентября 2014 г. в Шотландии и 1 октября 2017 г. в Каталонии. Их объединяет то, что они проведены в западноевропейских государствах, имеющих развитые и реально действующие институты гражданского общества и высокий уровень политической и правовой культуры населения, и были направлены на выход экономически развитых территорий из состава своих стран. Различием являются события, предшествовавшие голосованию, а также их итоги.
Полагаем, что для недопущения возникновения в Российской Федерации подобного рода центробежных процессов необходимо переосмыслить упомянутый отечественный и зарубежный опыт и на основании сделанных выводов сформулировать предложения по совершенствованию действующего законодательства. Результатом данной работы должно стать появление такого механизма обеспечения
территориальной целостности России, который позволил бы учесть интересы всех заинтересованных сторон и надежно гарантировал бы единство нашего государства. Для этого сначала обратимся к содержанию норм права, закладывающих фундамент общественных отношений в рассматриваемой области.
В Конституции РФ закреплены следующие принципы отечественного федерализма: государственный суверенитет; единство системы государственной власти; равноправие субъектов Российской Федерации; единство конституционно-правовой системы; разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; равноправие и самоопределение народов Российской Федерации. Как видно, в данном перечне отсутствует такое понятие, как государственная целостность. И это не случайно. Хотя формально оно зафиксировано в ч. 3 ст. 5, на наш взгляд, его следует рассматривать не как принцип, а как качественную характеристику государственности, отражающую уровень ее развитости и достигаемую через реализацию вышеперечисленных принципов. В связи с этим можно согласиться с мнением авторов, высказывающих в научной литературе аналогичную точку зрения [1, с. 48]. Что же касается интересующего нас понятия «территориальная целостность», то оно также закреплено в Основном законе не как принцип, а как право и обязанность Российской Федерации по ее обеспечению, реализуемые в рамках действия правила о распространении суверенитета России на всю ее территорию. Условия и порядок применения указанных положений регламентируются другими нормами Конституции, а также множеством других законодательных актов.
Важно отметить, что приведенный перечень принципов не является исчерпывающим. Данное обстоятельство объясняется тем, что сложная общественно-политическая обстановка, в которой принималась Конституция, позволила включить в ее текст только упомянутые нормы. На тот период это было результатом компромисса, который привел к стабилизации ситуации. Вместе с тем в совокупности все современное отечественное право в рассматриваемой сфере весьма эффективно обеспечивает устойчивое развитие Российской Федерации и сейчас. Очевидно, что на текущем этапе процесс формирования федеративных отношений характеризуется движением вперед. Однако это не гарантирует отсутствия проблем в будущем. В контексте проблематики можно предположить, что при изменении ситуации вероятность наступления кризиса сохранится. Отсюда следует вывод, что объема правового регули-
рования данного вопроса в действующем законодательстве недостаточно. Полагаем, что в рамках широкомасштабной дискуссии, которая уже ведется по отдельным направлениям [2, с. 92-132; 3, с. 41-46; 4, с. 106-112], должен быть проведен комплекс мероприятий, направленных на достижение следующих целей.
Необходимо включить в Конституцию Российской Федерации новые принципы федерализма. При этом подчеркнем, что мы будем вести речь только о тех из них, которые обеспечат дополнительные гарантии государственного суверенитета и территориальной целостности нашей страны. Иные изменения, связанные с объединением субъектов Федерации, в перспективе должны параллельно (последовательно) вноситься в законодательство в процессе выработки условий и порядка их укрупнения и выбора новой модели взаимоотношений между центром и регионами. Указанный аспект вопроса сам по себе является темой для отдельного разговора [5, с. 70-71; 6, с. 152-159].
Упомянутых принципов (формулировки которых могут быть предметом дискуссии), по нашему мнению, должно быть, как минимум, три:
1. Запрет сецессии. Данный принцип органично дополнит имеющиеся и исключит многие потенциальные проблемы в будущем. Именно его отсутствие в прежней Конституции в значительной степени спровоцировало конституционный кризис конца прошлого века, о котором говорилось выше.
2. Федеральное вмешательство (прямое президентское правление) (не отождествлять с режимами военного и чрезвычайного положения). Наличие его как в предыдущей, так и в действующей Конституции на момент ее принятия также сложно было себе представить в силу существовавших в то время пробелов в законодательстве, отсутствия целенаправленной системной политики в области федеративных отношений, игнорирования объективных процессов, происходивших в субъектах Федерации, отсутствия достаточных ресурсов влияния на региональные власти и политической воли изменить ситуацию к лучшему и еще ряда иных причин. Вместе с тем существование этого института, как показывает российская и зарубежная практика, является жизненно необходимым для сохранения территориальной целостности государства.
3. Запрет на проведение референдумов с так называемыми сепаратистскими вопросами в любой их формулировке (об объявлении суверенитета, об отделении от государства (части территории от субъекта Федерации), о присоединении к другому государству, об отказе от выполнения обязательств перед Федерацией и т. п.). Речь в данном случае идет именно о возведении до уровня принципа правила, которое,
на первый взгляд, может показаться второстепенным, допускающим возможность его регулирования другим образом. Однако и здесь отечественный и зарубежный опыт свидетельствует, что отсутствие такого принципа может представлять реальную угрозу единству страны.
Параллельно нужно провести ревизию некоторых положений Основного закона в целях осуществления их определенной корректировки, в первую очередь ст. 5, в которой в трех из четырех частей говорится о равноправии субъектов Федерации, однако в ч. 2 содержится норма с противоположным смыслом. Согласно ей республика, в отличие от остальных субъектов Федерации, является государством и имеет свою конституцию. Это негативное наследие прошлого сегодня не укладывается в логику единства государства и противоречит другим основам конституционного строя.
Также должно претерпеть изменение содержание ч. 3 ст. 11 Основного закона. Из нее необходимо исключить упоминание о федеративном договоре, так как, во-первых, он утратил свою актуальность, во-вторых, при определенном развитии событий он может быть отменен или заменен на другое соглашение. Кроме того, следует исключить (либо изменить его смысл) положение об иных договорах о разграничении предметов ведения и полномочий, поскольку контекст, в котором оно применялось в 90-е годы прошлого века (заключение двусторонних соглашений между Федерацией и субъектами Федерации), на текущий момент является неприемлемым.
Логичным и обязательным следствием указанных преобразований должны стать разработка и включение в Конституцию и законодательство соответствующих гарантий действия новых и уже имеющихся принципов, а также механизма их реализации. И это будет главным камнем преткновения договаривающихся сторон, поскольку спектр их интересов настолько широк, что полное удовлетворение потребностей всех субъектов будет крайне проблематичным. Вместе с тем принятие по данному комплексу вопросов компромиссного решения должно стать ключевой гарантией отсутствия негативных проявлений в будущем.
Для дополнительного обоснования предлагаемых изменений целесообразно обратиться к зарубежной практике, в частности, к упоминавшимся выше событиям, происходившим в Великобритании и в Испании в 2014 и 2017 гг. Не вдаваясь в исторические предпосылки, послужившие поводами для проявления сепаратистских настроений в перечисленных странах, отметим, что в обоих случаях центральные власти столкнулись с одной и той же проблемой — сохранением территориальной целостности государств. Однако конституционный кризис
в них развивался по-разному. Показательной при этом является ситуация, сложившаяся в Каталонии.
Осенью 2017 г. власти этого автономного сообщества вразрез с текущим законодательством назначили, организовали и провели референдум по вопросу об отделении от Испании, по результатам которого была принята декларация о государственном суверенитете Каталонии. Центральные власти пытались действовать в правовом поле и предотвратить голосование сначала мирными способами, а затем шагами, приведшими к беспорядкам и кровопролитию. Только после оглашения результатов референдума была введена в силу ст. 155 Конституции Королевства Испании, на основании которой парламент автономии был распущен, а управление территорией перешло к органам государственной власти королевства.
Давая оценку действиям испанских властей, обратим внимание, что ситуация могла бы развиваться по-другому. Полагаем, что главной проблемой, качественно изменившей положение дел, стали результаты голосования. Именно данный факт позволил каталонским властям, говоря от имени народа, предпринять определенные меры, направленные на обретение независимости. Вместе с тем, если бы власти Пиренейского государства ввели прямое правление до, а не после референдума, при всех негативных моментах такого шага они выбили бы почву из-под ног сепаратистов и в дальнейшем улаживали бы конфликт в другом русле. По этой причине главный вывод, который вытекает из испанского урока, заключается в том, в российском законодательстве необходимо предусмотреть механизм, исключающий саму возможность проведения референдумов с подобными вопросами и в случае обострения ситуации, допускающий введение прямого президентского правления в отдельных субъектах Федерации.
Упомянутый механизм тем более должен исключать действия федеральных властей, аналогичные тем, что предпринимались властями Великобритании в случае с референдумом в Шотландии. В отличие от Каталонии, положительный результат голосования по вопросу о выходе этого региона из состава королевства не был достигнут лишь благодаря незначительному перевесу голосов противников отделения и поэтому кризис разрешился сам собой. Однако совершенно неприемлемыми для Российской Федерации в будущем являются шаги британских органов государственной власти, сделанные до него. Напомним, что 15 октября 2012 г. премьер-министр Великобритании и первый министр правительства Шотландии подписали соглашение о порядке проведения референдума о независимости Шотландии, чему предшествовали многолетние переговоры всех заинтересованных сторон, т. е., по сути, центральные
власти сами легализовали потенциальную возможность распада государства.
Отметим, что при обсуждении содержания упомянутых выше гарантий и механизма их реализации должен быть учтен ряд принципиальных моментов. В частности, в основу формулирования соответствующих норм права должен быть положен обосновывающийся в юридической литературе тезис о том, что по аналогии с системой сдержек и противовесов, разработанной применительно к трем ветвям власти по горизонтали, в федеративном государстве система сдержек и противовесов должна действовать в отношении вертикальных уровней организации публичной власти, в связи с чем необходимо закрепление двух уровней ответственности. Первый — ответственность Федерации и ее субъектов. Второй — ответственность органов государственной власти федерального и регионального уровней по вертикали [1, с. 220-222]. Действие таких сдержек и противовесов должно основываться на принципах верховенства конституции, законности, взаимности, соблюдения баланса интересов, равноправия и информационной открытости.
Важным требованием к будущей нормативной базе должны стать и ее полнота, конкретика, система-тизированность и согласованность. В новые и обновленные источники права следует включить четкие формулировки об основаниях введения в действие соответствующих правил, исчерпывающем перечне субъектов, вовлеченных в процесс их практического применения, и их полномочиях, санкциях, налагаемых за несоблюдение запретов или иные нарушения законодательства, процедуре реализации гарантий. В обязательном порядке они должны предусматри-
вать положения, возлагающие на стороны обязанность предпринимать все возможные политические, дипломатические, экономические, правовые, организационные, судебные, административные и иные меры, обеспечивающие территориальную целостность Российской Федерации, вести переговоры на всех стадиях конфликта, отказываться от насилия, использовать чрезвычайные меры только в крайних случаях. Сквозной же идеей новелл должны стать два требования, предъявляемые ко всем участникам потенциальных правоотношений: действие в рамках права (в том числе с учетом международных обязательств Российской Федерации) и использование имеющихся демократических институтов принятия решений.
В заключение подчеркнем, что предлагаемые нами реформы, безусловно, рассчитаны на будущее. Однако именно сейчас есть возможность в спокойной обстановке все взвешенно обсудить и принять компромиссное решение, с которым будут согласны все стороны. Идея о территориальном единстве не может отрицаться ни одним субъектом Российской Федерации, включая национальные. Также обратим внимание на то, что, закрепляя данные положения, мы будем застрахованы лишь от крайних ситуаций, которые в случае возникновения должны разрешаться в соответствии с действующим законодательством. Главной же целью государства, по нашему мнению, должно стать исключение самой потребности в сепаратизме, что может быть достигнуто только посредством наличия высокого уровня экономики, жизни граждан, культуры, эффективным решением национального вопроса, развитием политической системы.
Список литературы
1. Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма : учеб.-практ. пособие. М., 1998.
2. Шахрай С. М. О Конституции: Основной закон как инструмент правовых и социально-политических преобразований. М., 2013.
3. Данько А. Правовые проблемы изменения состава субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 8.
4. Конституционное (государственное) право : курс лекций / под общ. ред. д-ра юрид. наук, проф. Ю. В. Герасименко. Омск, 2011.
5. Жиляев А. В. Проблемные аспекты реализации федеративной реформы на современном этапе // Научный вестник Омской академии МВД России. 2010. № 3.
6. Жиляев А. В. Перспективы территориальной организации местного самоуправления в контексте процесса укрупнения субъектов Российской Федерации // Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации : мат-лы VIII науч.-практ. конф. (Омск, 22 ноября 2012 г.). Омск, 2013.
