CC BY
302
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2015. № 3 (44). С. 61-66.
УДК 342
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА
В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
MAIN DIRECTIONS OF THE STATE CONSTRUCTION IN MODERN RUSSIA
А. В. ЖИЛЯЕВ (A. V. ZHILYAEV)
Проанализированы процессы, происходившие в Российской Федерации в течение нескольких последних лет в сфере государственного строительства, определены перспективы дальнейшего совершенствования основ российского конституционного строя.
Ключевые слова: государственное развитие Российской Федерации; основы конституционного строя.
Analyzed the processes taking place in the Russian Federation in the last few years in the field of statebuilding, the prospects of further improvement of the foundations of Russian constitutional system.
Key words: state development of the Russian Federation; the foundations of the constitutional system.
Государственное строительство в Российской Федерации на современном этапе характеризуется динамичным развитием практически всех сфер общественных отношений, составляющих основы отечественного конституционного строя. В течение нескольких последних лет продолжали совершенствоваться и система органов государственной власти, и федеративное устройство, и система местного самоуправления, и правовая, политическая и экономическая системы. Также целенаправленно формировались институты гражданского общества, расширялись гарантии конституционных прав и свобод человека и гражданина. При этом особо следует выделить 2014 г., который был богат на события такого рода.
Общим вектором движения, сформулированным Председателем Конституционного Суда Российской Федерации В. Д. Зорькиным, в контексте которого осуществлялись рассматриваемые процессы, была выработка концепции российского конституционализма, предполагающего устойчивое развитие нашего государства на основе верховенства права, гражданской свободы и общественного согласия [1]. Конкретные же изменения имели разносторонний характер. В некото-
рых случаях они осуществлялись в рамках реформ, начатых в предыдущие годы, в некоторых - были следствием тех событий, которые происходили в отчетный период. В целом же на их ход влиял ряд существенных внутренних и внешних негативных факторов, определявших, как динамику, так и глубину преобразований, главными из которых были существующий в российском обществе социокультурный раскол, продолжающееся влияние на экономику последствий мирового экономического кризиса, попытки некоторых государств добиться политической и экономической изоляции нашей страны, возникновение новых вызовов и угроз национальной безопасности.
Говоря об отдельных направлениях госстроительства, необходимо отметить, что самые значительные трансформации произошли в области федеративного устройства. Впервые в новейшей отечественной истории увеличилось количество субъектов Российской Федерации. 18 марта 2014 г. на основании результатов общекрымского референдума, проведенного 16 марта 2014 г., Декларации о независимости Автономной Республики Крым и г. Севастополя, Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым
© Жиляев А. В., 2015
от 18 марта 2014 г. [2], Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. [3] в составе России были образованы новые субъекты - Республика Крым и город федерального значения Севастополь. Это историческое событие повлекло за собой широкомасштабные изменения, связанные как с формированием на присоединенных территориях новых государственных институтов, так и с совершенствованием системы и структуры различных федеральных государственных органов, в первую очередь федеральных органов исполнительной власти.
В частности, в Крыму и Севастополе были установлены пределы территории двух новых субъектов федерации, сформированы региональные органы государственной власти и органы местного самоуправления, определены условия действия бюджетного и налогового законодательства, организации денежного обращения и банковской деятельности. Кроме того, были решены вопросы признания гражданства Российской Федерации у граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживавших на территории Крыма и Севастополя, воинской обязанности и военной службы, государственных гарантий в сфере социальной защиты и охраны здоровья.
В рамках адаптации к изменившимся условиям отдельных государственных структур был образован Крымский федеральный округ [4]. Это позволило осуществить планомерную работу по формированию региональных подразделений федеральных министерств и ведомств, а также иных государственных органов, не относящихся к исполнительной власти, в том числе судов.
Вместе с тем следует признать, что новизна и масштабы упомянутых преобразований не позволили в столь короткий срок решить все имеющиеся проблемы. Совершенно однозначно, что в ближайшей перспективе будет осуществляться целенаправленная деятельность по углубленной интеграции новых субъектов федерации в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, а также в систему российских органов государственной власти. Кроме того, должны быть решены усугублявшиеся на полуострове десятилетиями проблемы межнациональных и межконфессиональных отношений. Соответствующее
теоретико-правовое обоснование уже начало формироваться в отечественном экспертном сообществе [5].
В целом же полагаем, что данный процесс будет идти в контексте проводящейся в нашей стране федеративной реформы, которая в отчетном периоде также получила новое содержательное наполнение. Это означает, что локальное развитие присоединенных территорий должно быть опосредовано общими тенденциями совершенствования российского федерализма.
Говоря о самой реформе, подчеркнем, что в течение последних лет продолжала осуществляться широкомасштабная работа по оптимизации взаимоотношений между федеральным центром и субъектами Федерации, имевшая общей целью укрепление государственного суверенитета и территориальной целостности России, выравнивание уровня экономического развития регионов. Однако в свете влияния негативных факторов, о которых говорилось выше, иных объективных причин приходится констатировать, что промежуточные результаты текущего этапа формирования федеративных отношений не всегда имели однозначный характер. К сожалению, в нашей стране остаются не решенными такие вопросы, как определение пределов децентрализации власти, установление четких критериев перераспределения предметов ведения и полномочий между ее различными уровнями, определение оптимального сочетания интересов центра и регионов при распределении экономических и финансовых ресурсов, установление критериев сохранения самобытности и определенной самостоятельности национальных субъектов Федерации и др. Более того, в Российской Федерации до сих пор отсутствует единообразие в определении окончательной модели федерализма. Не случайно в этой связи данная тематика по-прежнему остается одной из наиболее актуальных в юридической литературе [6].
Считаем, что проблема может быть решена только после решения главного вопроса - об окончательном количестве субъектов Российской Федерации. Поскольку ключевой целью реформы является экономический подъем территорий и упразднение самых экономически отсталых регионов, это потребует радикального сокращения субъектов
Федерации в 2-3 раза. Только после указанного этапа можно будет говорить о параметрах итоговой модели российского административно-территориального устройства, построения системы органов государственной власти, распределения предметов ведения и полномочий между центром и регионами, механизма обеспечения прав как самой Федерации, так и ее субъектов и т. д. [7].
Другим направлением развития отечественной государственности было совершенствование организации деятельности федеральных органов государственной власти. Основные преобразования в данной области были связаны с внесением поправок в Конституцию Российской Федерации, которая в 2014 г. подвергалась самым значительным корректировкам за всё время ее действия.
Так, Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. [8] в целях совершенствования судебной системы Российской Федерации и укрепления ее единства, обеспечения единства подходов при отправлении правосудия, исключения возможности отказа в судебной защите в случае спора о подведомственности дела, установления общих правил организации судопроизводства, достижения единообразия в судебной практике было предусмотрено упразднение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и создание Верховного Суда Российской Федерации, являющегося высшим судебным органом по гражданским делам, разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам, образованным в соответствии с федеральным конституционным законом, осуществляющего в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью этих судов и дающего разъяснения по вопросам судебной практики. Одновременно в соответствии с указанными изменениями был принят Федеральный конституционный закон от 5 февраля 2014 г. [9], определивший полномочия, порядок образования и деятельности данного суда.
Необходимость создания новой судебной структуры обосновывалась достаточно давно. В 2013 г. предложение Владимира Путина объединить Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и Верховный Суд
Российской Федерации многие аналитики назвали не иначе, как «второй поправкой к конституции», открывающей путь к масштабной правовой реформе и новому облику судебной системы [10]. Теперь же, после завершения переходного периода, на повестке дня стоит вопрос практической реализации заявленных целей. О том, что такая работа будет длиться не один год, свидетельствует ее сложность и многоплановость. По сути, необходимо будет реформировать целую ветвь государственной власти. Она осложняется тем, что предстоит решать ранее не существовавшие проблемы, например, унифицировать функционирование двух действующих систем судов. Это, в свою очередь, полагает необходимость разработки фундаментального теоретического обоснования будущих преобразований, постановку четких целей и осуществление стратегического планирования. Успех реформы должен привести к повышению авторитета судебной власти, укреплению гарантий прав всех участников судопроизводства и выходу российского правосудия на уровень мировых стандартов. В дальнейшем это позволит перейти к решению других проблем, например, таких актуальных, как повышение роли суда присяжных и создание и совершенствование деятельности специализированных судов [11].
Этим же законом о поправке к конституции были предусмотрены нормы, расширяющие полномочия Президента Российской Федерации в сфере функционирования прокуратуры. В частности, глава государства приобрел право назначать на должность и освобождать от должности прокуроров субъектов Российской Федерации, а также иных прокуроров, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров. При этом назначение на должность прокуроров субъектов Российской Федерации будет осуществляться по представлению Генерального прокурора Российской Федерации, согласованному с субъектами Российской Федерации.
Затронули изменения и федеральный парламент. Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 21 июля 2014 г. [12] в целях совершенствования принципов формирования верхней палаты российского парламента, создания дополнительных условий для дос-
тижения баланса полномочий и законных интересов Российской Федерации и ее субъектов было предусмотрено расширение представительства в Совете Федерации посредством включения в состав палаты представителей Российской Федерации. Указанные представители будут назначаться и освобождаться от должности Президентом Российской Федерации, их число не может составлять более десяти процентов от числа членов Совета Федерации - представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Продолжала развиваться отечественная избирательная система. В течение отчетного периода неоднократно вносились изменения и дополнения в Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [13], существенно обновившие условия и порядок проведения выборов на всех уровнях их организации. Данные поправки затронули практически все стадии избирательного процесса, правовой статус большинства субъектов избирательных правоотношений. Самым же значительным событием было вступление в силу 26 февраля 2014 г. нового федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы, в очередной раз существенно скорректировавшего условия и порядок избрания народных представителей в нижнюю палату российского парламента. В частности, им было предусмотрено возвращение к смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системе, по которой будут избираться депутаты на следующих выборах в 2016 г. [14].
Наполнилась новым содержанием и практика проведения российских выборов и референдумов. Беспрецедентная избирательная (референдумная) кампания была проведена в середине 2014 г. По данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, она охватила 84 субъекта Российской Федерации из 85 (кроме Республики Ингушетия) [15]. В единый день голо -сования 14 сентября россияне приняли участие в более чем шести тысячах выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного са-
моуправления муниципальных образований, местных референдумов и голосований по преобразованию границ муниципальных образований. При этом особо необходимо отметить факт избрания сразу тридцати высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, а также первое в истории проведение избирательных кампаний во вновь образованных субъектах Российской Федерации -Республике Крым и городе федерального значения Севастополе.
Характеризуя рассматриваемую сферу общественных отношений в целом, хотелось бы подчеркнуть, что в ней по-прежнему отсутствует стабильность. За более чем двадцатилетнюю историю существования современной российской избирательной системы не был решен целый ряд принципиальных вопросов, включая главный - об исчерпывающем перечне выборных органов. Это напрямую отражалось на существовавшей практике. За относительно небольшой по историческим меркам период времени в нашей стране, например, дважды кардинально менялась избирательная система на выборах депутатов Государственной Думы, происходил отказ с последующим возвращением к выборам глав субъектов Российской Федерации, существенно корректировались условия и порядок выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В этой связи сложно согласиться с высказыванием Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации В. Е. Чурова о том, что любые изменения, вносимые в избирательное законодательство, отвечают логике развития государства [16].
Представляется, что проблема может быть решена посредством закрепления в Конституции Российской Федерации новой главы об избирательной системе. В ней необходимо закрепить, во-первых, базовые принципы организации и проведения выборов и участия в них граждан Российской Федерации (в том числе критерии активного и пассивного избирательного права, применяемые к кандидатам на конкретные выборные должности), во-вторых, гарантии избирательных прав граждан, в-третьих, виды избирательных систем, которые могут использо-
ваться на федеральном, региональном и местном уровнях, в-четвертых, общие принципы и условия проведения общероссийских референдумов, в-пятых, систему существующих в России избирательных комиссий и основные принципы их формирования и деятельности. Особо при этом следует урегулировать правовой статус Центральной избирательной комиссии Российской Федерации как ключевого государственного органа, отвечающего за подготовку и проведение выборов.
Еще одним направлением государственного строительства, имеющим важное значение для формирования российского конституционализма, является совершенствование отечественной системы местного самоуправления. Очередной этап муниципальной реформы, начавшийся в 2014 г., стал результатом длившейся последние три года дискуссии, приуроченной к 150-летию Земской реформы 1864 г. В указанный период в экспертном сообществе активно переосмысливались место и роль данной формы народовластия в политической системе Российской Федерации [17], изучался исторический опыт функционирования муниципалитетов в дореволюционной России [18], обосновывались основные пути дальнейшего развития правовых, территориальных, организационных и финансово-экономических основ местного самоуправления [19]. В итоге был принят Федеральный закон от 27 мая 2014 г. [20], в котором законодатель значительно скорректировал правила его территориальной организации, перераспределил перечни вопросов местного значения для отдельных видов муниципальных образований и предпринял попытку найти источники финансового обеспечения этих полномочий.
Вместе с тем необходимо отметить, что и в рассматриваемой области общественных отношений существует целый ряд принципиальных проблем, не позволяющих свидетельствовать о близком завершении упомянутой реформы. К сожалению, приходится констатировать, что в российской практике пока не сложились единообразные подходы к определению окончательной модели построения местного самоуправления. Это подтверждается помимо прочего и тем, что за отчетный период в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» [21] 35 (!) раз вносились различные изменения и дополнения, в итоге так и не позволившие решить все вопросы. Более того, не вызвали всеобщего одобрения и обозначенные выше новеллы законодательства. В частности, в юридической литературе был отмечен их двойственный характер, проявляющийся в том, что закон, с одной стороны, направлен на приближение муниципальной власти к населению, оптимизацию функционального содержания различных уровней этой власти, а с другой - может привести к ослаблению сущностной основы местного самоуправления, ограничению его организационной самостоятельности, усилению в нем государственных начал [22].
Полагаем, что проблема может быть решена только при установлении разумного и эффективного баланса полномочий между государством и местной властью. Для этого нужно решить ряд ключевых задач, к числу которых относятся следующие: обеспечить согласованность и систематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении; гарантировать его соблюдение на всех уровнях организации власти; добиться четкого разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления; обеспечить финансово-экономическую самостоятельность муниципальных образований; укрепить механизм судебной защиты прав муниципалитетов; усовершенствовать систему подготовки квалифицированных кадров для муниципальных образований.
Подводя итог сказанному, подчеркнем, что процессы, происходившие в течение последних лет в Российской Федерации в сфере государственного строительства, сыграли позитивную роль в формировании отечественного конституционализма. В целом они были направлены на укрепление государственного суверенитета нашей страны и развитие ключевых основ российского конституционного строя. Также они позволили определить новые направления движения в данной сфере и заложили фундамент для дальнейшего совершенствования основ государственности.
1. Зорькин В. Д. Конституционный вектор России // Российская газета. - 2013. - 19 нояб.
2. Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов от 18 марта 2014 г. // Российская газета.
- 2014. - 19 марта.
3. О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя : Федеральный конституционный закон от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ // Российская газета. - 2014. - 24 марта.
4. Об образовании Крымского федерального округа : Указ Президента Российской Федерации от 21 марта 2014 г. № 168 // СЗ РФ. -2014. - № 12. - Ст. 1265.
5. См., напр.: Вельяминов Г. М. Воссоединение Крыма с Россией: правовой ракурс // Государ -ство и право. - 2014. - № 9. - С. 12-18 ; Кряжков В. Определение статуса крымскотатарского народа в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. -2014. - № 9.
6. См., напр.: Шахрай С. М. О Конституции: Основной закон как инструмент правовых и социально-политических преобразований. -М., 2013. - С. 92-132 ; Данько А. Правовые проблемы изменения состава субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2014. - № 8. - С. 41-46.
7. См. подр.: Жиляев А. В. Проблемные аспекты реализации федеративной реформы на современном этапе // Научный вестник Омской академии МВД России. - 2010. - № 3. -
С. 70-71.
8. О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации : Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ // Российская газета. - 2014.
- 7 февр.
9. О Верховном Суде Российской Федерации : Федеральный конституционный закон от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ // Российская газета. - 2014. - 7 февр.
10. Ямшанов Б. Приговор с английского // Российская газета. - 2013. - 2 июля.
11. См., напр.: Терехова Л. А., Маслов К. В. Институционализация административного судопроизводства: правовые проблемы // Вестник Омского университета. Серия «Право». -2012. - № 3 (32). - С. 64-68.
12. О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации : Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ // Российская газета. - 2014. - 23 июля.
13. Российская газета. - 2002. - 15 июня.
14. О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации : Федеральный закон от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ // Российская газета. - 2014.
- 26 февр.
15. Об итогах выдвижения и регистрации кандидатов, списков кандидатов на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления муниципальных образований административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации 14 сентября 2014 года : Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 13 августа 2014 г. № 245/1517-6 // Российская газета. - 2014. - 22 авг.
16. Петров В. «Нарезка» на миллиард // Российская газета. - 2014. - 20 февр.
17. См., напр.: Никишин А. Муниципальные заметки // Российская газета. - 2013. - 25 дек. ; Миронов Н. Демократия участия // Российская газета. - 2014. - 15 апр.
18. См., напр.: Коновалов И. А. Управление и полиция в Сибири в дореволюционный период: становление и развитие. - М., 2014. - С. 171.
19. См., напр.: Костюков А. Н. Местному самоуправлению нужна поддержка государства // Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации : материалы VIII научнопрактической конференции (Омск, 22 ноября 2012 г.). - Омск, 2013. - С. 174-190 ; Бялки-на Т. М. Реформа территориальной организации МСУ: заявленные цели, современные итоги и дальнейшие перспективы // Там же. -С. 115-125 ; Казанник А. И. Экономическое районирование в системе территориального устройства Российской Федерации // Там же.
- С. 167-173 ; Жиляев А. В. Перспективы территориальной организации местного самоуправления в контексте процесса укрупнения субъектов Российской Федерации // Там же. -С. 152-159.
20. О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» : Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ // Российская газета. - 2014. - 30 мая.
21. СЗ РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.
22. Васильев В. И. Правовой статус местного самоуправления: перемены и ожидания // Журнал российского права. - 2014. - № 11. -С. 51-59.
