CC BY
77
Вестник Омского университета. Серия «Исторические науки». 2016. № 3 (11). С. 195-207. УДК 321.342
Д. И. Попов
ПРОБЛЕМА ФЕДЕРАТИВНОГО ВЫБОРА В ХОДЕ ДЕМОКРАТИЧЕСКОГО ТРАНЗИТА: ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ СТРАН ЗАПАДА (статья вторая)
Показано, что государство автономий в Испании как разновидность регионализованного государства является компромиссной, промежуточной формой между унитарным государством и федерацией. Политический процесс в Испании в начале XXI в. развивается в направлении федерализации страны.
Ключевые слова: политическая история стран Запада в XX - начале XXI в.; Испания; демократический транзит; государственно-территориальное устройство; федерализм; государство автономий.
D. I. Popov
THE PROBLEM OF FEDERAL CHOICE DURING DEMOCRATIC TRANSITION: THE HISTORICAL EXPERIENCE OF WESTERN COUNTRIES
(article second)
This article shows that the Spain state of autonomies as a kind of regionalising state is a compromise, an intermediate form between a unitary state and federation. The political process in Spain in the beginning of the XXI century develops in the direction of federalization of the country.
Keywords: the political history of the Western countries in the XX - beginning of XXI centuries; Spain, democratic transition; state and territorial structure; federalism; state of autonomics.
Итогом реформ в сфере государственно-территориального устройства Испании стало создание в 1980-х гг. так называемого государства автономий. Статус его территориальных единиц - регионов - предполагает собственную политическую систему с властными институтами, действующими в пределах закреплённых в региональных статутах полномочий; право принятия собственных законов, интегрированных в систему законов государства в качестве подсистемы, т. е. право на систематизированный свод нормативных актов, регулирующих жизнь сообщества; право осуществления собственного политического курса, т. е. возможность предпринимать политические действия в соответствии с решениями, принимаемыми правящим большинством в органах власти сообщества; право иметь свои собственные экономиче-
© Попов Д. И., 2016
ские ресурсы для удовлетворения своих потребностей, т. е. право на финансовую автономию (об этом подробнее см.: [1]).
Особенностью закреплённой в испанской конституции модели регионализованно-го государства является так называемая открытость регулирования формы государственного устройства. Как отмечает профессор конституционного права Университета Барселоны Жозеф Мария Кастелла Андрю, «автономный процесс» подразумевает не конституциональную предопределённость автономных сообществ, а добровольное получение территориями автономии; закрепление в уставах только тех полномочий, которые данный регион способен финансово и организационно исполнять; право Центра принимать органические законы о передаче полномочий от Центра отдельным автономным
сообществам; особую роль Верховного Суда в распределении полномочий между Центром и автономными сообществами [2].
Перечень закреплённых в уставах полномочий для каждой автономии уникален. Статья 148 Конституции перечисляет предметы ведения, закреплённые за региональным уровнем, и определяет, что автономные регионы в рамках этих предметов ведения вправе самостоятельно определять набор конкретных полномочий и фиксировать его в своих статутах. Те полномочия из «регионального перечня», которые автономные сообщества сочтут для себя излишними, по умолчанию исполняются центральным уровнем власти. Кроме того, Конституция предусмотрела право Генеральных кортесов передавать на региональный уровень отдельные полномочия, конституционно закреплённые за испанским государством (ст. 150) [3]. Вполне очевидно, что выбор автономным регионом того или иного набора полномочий в значительной степени определяется уровнем его социально-экономического развития, налоговым потенциалом и, соответственно, состоянием бюджетной обеспеченности (большая часть полномочий предусматривает соответствующие расходные обязательства), историческими традициями самоуправления, степенью зрелости регионального сообщества, уровнем его самосознания и особенностями политической культуры граждан. Такие регионы, как Каталония, Страна Басков, Галисия, Андалусия, Наварра и другие, уже в период утверждения статутов добились закрепления за собой максимально возможного на тот момент объёма полномочий, тогда как Эстремадура, Кастилия-Ла-Манча, Арагон, Астурия и другие продемонстрировали гораздо меньшую степень притязаний. В частности, согласно Статуту 1979 г., объём исключительных полномочий Каталонии включал вопросы местного самоуправления, транспортной инфраструктуры, связи, образования, культуры и языка, общественной безопасности (сформирована подчиняющаяся Женералитату региональная полиция), охраны окружающей среды и др. Кроме того, Каталония получила особые привилегии в налоговой сфере [4].
Развитие автономного процесса в 19801990-х гг. сопровождалось постепенным из-
менением баланса полномочий между центром и автономными сообществами в пользу последних. По мере адаптации регионов к новому для них политико-территориальному статусу их политические элиты, не удовлетворившись достигнутым, выступали с новыми притязаниями на властные полномочия. В первую очередь это относится к автономным сообществам «особых исторических прав» - Каталонии и Стране Басков, значительная часть населения которых разделяет сецессионистские устремления местных элит. Первую половину 1980-х гг. в Испании называют «войной законов», поскольку автономные сообщества стремились явочным порядком расширять сферу своей компетенции. Принимаемые регионами правовые акты зачастую прямо противоречили положениям как испанской конституции, так и автономным статутам. В свою очередь региональные элиты весьма болезненно воспринимали законотворческую деятельность правительства Испанской социалистической рабочей партии, имевшей большинство в Генеральных кортесах. Каждый третий закон, принимавшийся в автономиях, направлялся центральным правительством в Конституционный суд. Такая же судьба постигала каждый десятый закон, принимаемый центром. В этом случае заявителями выступали правительства регионов. В период 1983-1986 гг. центральное правительство обжаловало 45 законов, принятых автономиями, из которых 21 закон исходил из Каталонии и Страны Басков. Всего между 1984-м и 1987 г. в Конституционном суде было рассмотрено 429 конфликтов и вынесено 100 судебных решений. Только в 1985 г. Конституционный суд рассмотрел 131 конфликт полномочий, 22 % из которых исходили от Каталонии и Страны Басков [5].
Важной политико-культурной особенностью Испании является приверженность пактам, т. е. компромиссам между основными политическими игроками. Поскольку стабильность дальнейшего политико-правового развития испанской государственности в значительной степени зависела от достижения согласия между центром и регионами, к середине 1980-х гг. был выработан механизм создания специальных (постоянных или временных) согласительных комиссий, которые, не выходя за рамки автономистской системы,
способствовали решению спорных вопросов. Одной из важнейших площадок, где разрешались конфликты, возникающие между центром и автономиями или же между отдельными автономиями, стали Генеральные кортесы, в том числе специально создаваемые комиссии Сената.
В конце 1980-х гг. целый ряд регионов, ссылаясь на 143 статью Конституции, выступил с инициативой расширения объёма полномочий. Некоторые из них даже разработали проекты новых статутов. Началась длительная полемика по поводу достижения консенсуса в этом вопросе и выбора наиболее подходящего для расширения полномочий пути. В результате в феврале 1992 г. был подписан так называемый «Автономный пакт» между ведущими политическими партиями - Испанской социалистической рабочей партией (партией большинства в Палате представителей) и Народной партией. Констатируя необходимость последовательной реализации и развития положений восьмой главы Конституции Испании «О территориальном устройстве Государства», «Автономный пакт» выражал согласие двух ведущих партийно-политических сил страны на расширение полномочий автономных сообществ и намечал порядок проведения этих реформ в течение ближайших пяти лет. Пакт, а также принятый в декабре 1992 г. Конституционный закон «О перенесении полномочий к автономным сообществам, которые согласились на автономию согласно статье 143 Конституции», позволили десяти автономным сообществам получить 32 новых полномочия, существенно реформировать свои уставы [6] и приблизиться к тому статусу, которым обладали регионы «особых исторических прав» (Каталония, Страна Басков и Галисия). Те, в свою очередь, вынашивали ещё более амбициозные планы.
В 2002-2004 гг. с требованием ревизии основополагающих правовых актов, закрепляющих статус Каталонии, выступил Жене-ралитат. В специальном обращении к Мадриду депутаты регионального парламента настаивали на передаче Каталонии дополнительных компетенций, входящих в категорию компетенций центрального правительства; внесении поправок в действующее законодательство, в той или иной мере ограни-
чивающее автономные права региона; разработке механизма непосредственного участия Женералитата в работе различных органов и комитетов Евросоюза. Апогеем претензий каталонской элиты стал проект нового статута, закрепляющий за регионом целый ряд новых полномочий (особенно в финансово-бюджетной сфере) и определяющий региональное сообщество Каталонии как «нацию» (хотя Конституция 1978 г. знает лишь одну нацию - испанскую). Проект статута существенно расширил перечень предметов исключительной компетенции автономного сообщества (до 58), причём 10 из них ранее принадлежали центральной власти. Хорошим знаком для каталонских националистов, закрепившим их надежду на успех в деле реформирование статута, стала победа в марте 2004 г. на всеобщих выборах Испанской социалистической рабочей партии, чей лидер Хосе Луис Родригес Сапатеро в ходе избирательной кампании обещал провести реформу автономий. Заняв пост председателя правительства, Х. Л. Родригес Сапатеро провёл встречу с руководителями всех автономных регионов, на которой обсуждалась возможность и готовность правящей партии расширить полномочия автономий [7].
Обсуждение проекта статута в каталонском парламенте, а затем и в Генеральных кортесах проходило в условиях роста сепаратистского движения в регионе. Несмотря на расхождение позиций ведущих политических сил страны по ключевым положениям проекта, властям Каталонии и центральному правительству удалось согласовать компромиссные формулировки. Так, преамбула первоначального текста проекта статута содержала фразу: «Каталония - это нация... Каталонская нация формировалась продолжительное время за счёт вклада энергии многих поколений, многих традиций и культур, нашедших в ней пристанище» [8]. Налицо было противоречие с Конституцией Испании, которая «основывается на неразрывном единстве испанской нации, общей и неделимой родине всех испанцев.» (ст. 1.1) [9]. Признавая существование в государстве только одной нации - испанской, Конституция определяет остальные этнические группы (ва-ленсийцы, баски, галисийцы и др.) как национальности. По мнению критиков проекта
статута (главным образом из рядов Народной партии), признание факта сосуществования в одном государстве нескольких наций неизбежно приведёт его к расколу. Тем более что в политической науке, как и в мировой практике, понятия «суверенитет» и «нация» неразделимы. В результате согласительных процедур и под давлением правительства Х. Л. Родригеса Сапатеро из основного текста статута было изъято определение Каталонии как «нации». В основном тексте нового статута использовался термин «национальность», а в преамбулу включена компромиссная формулировка о том, что определение Каталонии как нации предложил именно автономный парламент Каталонии («Парламент Каталонии... определил значительным большинством Каталонию как нацию»). Впоследствии Конституционный суд, проверяя соответствие Статута Основному закону Испании, постановил, что содержащиеся в преамбуле Статута Каталонии ссылки на «Каталонию как нацию» «не имеют интерпретативного юридического значения» [10].
Кроме того, окончательный текст статута предусмотрел компромиссную модель «экономического взаимодействия», схожую с отношениями центрального правительства со Страной Басков и Наваррой и предусматривавшую значительную финансовую и налоговую самостоятельность от Мадрида. Сбором налогов должно заниматься Налоговое агентство Каталонии, подконтрольное Женералитату [11]. Принятый на региональном референдуме 2006 г. статут [12] был оспорен Народной партией в Конституционном суде, однако судьи своим вердиктом отвергли подавляющее большинство требований критиков основного закона Каталонии.
Процесс перераспределения полномочий в пользу автономных сообществ, начавшийся в первой половине 1980-х гг., не завершился и в начале XXI в. О динамике этого процесса свидетельствуют следующие данные: если в 1981 г. центральная администрация осуществляла 87 % общегосударственных расходов, местная - 9 % и автономии только 3 %, то в 1985 г. центральная администрация соответственно 73 %, автономии -14 % и местные власти - 12 %, а в 1992 г. центр контролировал только 35 % расходов.
В то же время в сфере перераспределения полномочий наблюдался и обратный процесс. Ряд автономных регионов предпочли отказаться от некоторых (требующих значительных расходов) полномочий, передав их центральному правительству. Это касается в первую очередь сферы занятости, образования и здравоохранения [13].
Некоторые исследователи характеризуют современную Испанию как федеративное государство (см., например: [14]). Другие авторы видят в испанской модели государственного устройства черты как федерализма, так и унитаризма (см., например: [15]). Как представляется, вторая точка зрения в большей степени отражает реальность. Один из авторов текста Конституции 1978 г. М. Фрага Ирибарне подчеркивал: «Нами была предпринята попытка найти нечто среднее, эдакую заветную формулу, которая не вела бы ни к унитарному государству, ни к федерализму, а сохраняла территориальное единство страны» (цит. по: [16]).
На протяжении более чем трёх десятилетий после принятия Конституции государственно-территориальная система Испании эволюционировала в сторону федерализма. К федеративным чертам современной испанской государственности можно отнести следующие: во-первых, Конституция и статуты автономных сообществ разграничили предметы ведения и полномочия между двумя уровнями государственного управления. Изъятие, как и любое другое перераспределение этих полномочий, в одностороннем порядке невозможно. Во-вторых, автономные сообщества Испании самостоятельно формируют систему органов государственной власти на своей территории, а эти органы, в свою очередь, самостоятельно осуществляют полномочия, закреплённые за ними в статутах. В-третьих, в рамках формируемой в Испании системы «бюджетного федерализма» за автономными сообществами закреплён целый ряд региональных налогов, поступления от сбора которых невозможно изъять в общенациональный бюджет. В-четвёртых, Испания является страной с глубокими межрегиональными социально-экономическими и социокультурными различиями, отчётливо выраженной региональной идентичностью жителей автономных сооб-
ществ. Государству автономий присуща разделённая лояльность: для испанцев характерна привязанность как к своей «малой родине», региону, так и испанскому государству в целом. Разделение лояльности является важным элементом федералистской политической культуры.
В то же время государственно-политическая система Испании не обладает всеми признаками, характерными для федеративного государства. Во-первых, основной закон не устанавливает федеративное государственное устройство страны, не определяет структуру государственно-территориальных единиц - субъектов. Конституция 1978 г. лишь предусматривает возможность создания децентрализованного государства, в рамках которого могут образовываться автономные регионы. Следует отметить, что при ин-ституциализации федеративных отношений изначально устанавливается чёткая структурно-территориальная организация, в то время как в государстве автономий региональные единицы по мере готовности сами инициируют автономный процесс (об этом подробнее см.: [17]). Во-вторых, в федеративном государстве обязательным является механизм участия субъектов в разработке и осуществлении общенациональной государственной политики. Представители регионов (избранные населением субъекта федерации или делегированные его органами власти) формируют одну из палат федерального парламента. Являясь местом выражения региональных интересов, она представляет собой неотъемлемое звено законотворческого процесса и, как правило, наделена специальными полномочиями в сфере назначения должностных лиц федерации (например, членов конституционного суда). Сенат Испании не имеет статуса палаты регионального представительства, его формируют преимущественно провинции, а не автономные сообщества. Если от каждой из пятидесяти провинций избирается по четыре сенатора, то автономные сообщества (в лице их законодательных органов) делегируют в Сенат по одному представителю и ещё по одному представителю от каждого миллиона населения, проживающего на их территории. Властные полномочия испанского Сената существенно уступают властным полномочиям Конгресса
депутатов. Кроме того, парламенты автономных сообществ лишены права законодательной инициативы в Генеральных кортесах, что является важным элементом участия субъектов в общенациональном законотворческом процессе в федеративных государствах [18]. В-третьих, субъекты федеративных государств имеют право самостоятельно принимать свои основные законы, закрепляющие их правовой статус, устанавливающие систему региональных органов государственной власти и управления. В Испании автономные сообщества не обладают таким правом, разработанные региональными парламентами и принятые на референдуме проекты статутов должны утверждаться Генеральными кортесами [19].
К началу 2010-х гг. были исчерпаны заложенные в Конституции 1978 г. возможности развития модели государства автономий в Испании. В новых социально-экономических и политических условиях жизни страны её государственно-территориальное устройство оказалось перед серьёзными вызовами. Мировой финансово-экономический кризис затронул экономику Испании самым непосредственным образом. Начавшиеся в 2008 г. кризисные явления здесь приобрели особенно тяжёлый, структурный характер. Как отметил министр экономики и конкурентоспособности Луис де Гиндос, это был «самый продолжительный, интенсивный и глубокий кризис» в новейшей истории страны. В 20082013 гг. ВВП Испании сократился на 6 %, на 42 % уменьшились инвестиции в основной капитал и на 13 % упал импорт товаров и услуг, на 3,4 % сократился уровень потребления. Одновременно стремительно вырос государственный долг: с 40,1 % ВВП в 2008 г. до 97,7 % в конце 2014 г. Деградация социальной сферы оказалась глубже, чем в других ведущих государствах Евросоюза. В начале 2013 г. число безработных в стране превысило 6 млн 300 тыс. человек. В период 2008-2012 гг. душевой национальный доход в Испании, по сравнению со средним показателем в ЕС, снизился с 73,3 до 66,3 % [20]. Развитие кризисных явлений в экономике страны привело к усугублению и без того серьёзных межрегиональных различий. Резко возросла задолженность региональных правительств. В 2012 г. о ситуации, близкой
к финансовой несостоятельности, объявили 8 автономных сообществ из 17.
В этих условиях резко возросла социальная, а вслед за ней и политическая напряжённость в регионах. В некоторых из них партийно-политическим силам, отстаивавшим идеи сепаратизма, удалось весьма успешно придать протестному голосованию националистическую форму. Ещё в 2008 г. правящей в регионе коалицией партий (Баскская Националистическая партия, Баскская солидарность и др.) был инициирован референдум о суверенитете Страны Басков. Сепаратисты были настроены столь решительно, что пригрозили испанскому правительству, в случае запрета референдума, актом гражданского неповиновения, о чём на многотысячном митинге в городе Португалете (провинция Бискайя) заявила председатель партии Баскская солидарность Бегонья Эррасти. «У народа остаётся лишь один способ отстаивать свои законные демократические права - гражданское неповиновение государству. Что намерены делать испанские власти, когда мы, вопреки их запрету, будем проводить референдум: выведут на улицу танки, введут у нас чрезвычайное положение, как это уже бывало во времена франкистской диктатуры?» - заявила она [21]. Градус напряжённости, грозившей перерасти в полномасштабный конфликт, был на время снят благодаря поражению партий -традиционных союзников Баскской националистической партии на региональных выборах 2009 г. Националистические партии не смогли сформировать коалиционное правительство [22]. Однако нерешённость «баскской проблемы» в условиях нарастающей рецессии способствовала победе коалиции националистических партий на внеочередных региональных выборах 2012 г. и возвращению её к власти. Две трети депутатских мест получили партии, выступающие за независимость баскского региона, в первую очередь Баскская Националистическая партия и объединение левых радикальных сепаратистов - Бильду [23]. Муниципальные выборы также принесли успех националистам. Кандидаты Бильду получили больше мест в муниципалитетах, чем остальные партии. Сторонники независимости Страны Басков заняли посты мэров во многих городских и сельских муниципалитетах. По существу, радикальный национализм
превратился в важную интегральную часть баскской институциональной структуры [24].
В 2010 г. на очередных парламентских выборах в Каталонии уверенную победу одержала коалиция националистических сил «Конвергенция и Союз», получив абсолютное большинство - 72 из 135 мест. Её лидер Артур Мас, занявший пост председателя Же-нералитата, выступил с сецессионистской программой и сумел убедить избирателей в том, что Испания в её нынешнем виде не способна провести необходимые структурные реформы и преодолеть последствия затянувшегося кризиса. В январе 2013 г. 85 голосами против 41 региональный парламент принял декларацию о государственном суверенитете, закрепившую право «народа Каталонии» получить «политическую и юридическую независимость». Вскоре было объявлено о проведении референдума по вопросу о независимости Каталонии [25].
На общенациональном уровне кризисные явления в экономике Испании также способствовали изменению партийно-политического ландшафта. Всеобщие выборы 2011 г. завершились уверенной победой Народной партии, мандат доверия Испанской социалистической рабочей партии, руководившей правительством с 2004-го по 2011 г., был утрачен. В отличие от социалистов пришедшие к власти правоцентристы заняли бескомпромиссную позицию в отношении сецессионистских устремлений баскских и каталонских националистов, отказываясь идти даже на малейшие уступки сепаратистам [26]. Начался новый этап противостояния центрального правительства с сепаратистскими силами в регионах. В 2013 г. Конституционный суд Испании удовлетворил запросы центрального правительства о приостановке действия каталонской декларации, а затем признал противоречащим Основному закону назначенный на 2014 г. референдум о независимости [27]. Согласно ст. 92 Конституции Испании референдум назначается Королём по предложению председателя правительства, первоначально одобренному Конгрессом депутатов. Кроме того, ст. 2 Конституции закрепляет нерушимость единства «испанской нации, единой и неделимой для всех испанцев Родины» [28]. Стремясь не допустить проведения референдума, прави-
тельство М. Рахоя оказало беспрецедентное давление на Женералитат, угрожая не только политическими, но и экономическими последствиями в случае попытки сецессии. «Объединяющие нас связи не могут быть разорваны без огромнейших финансовых потерь», - отметил в одном из своих посланий премьер-министр Испании М. Рахой [29]. Важным аргументом не в пользу сецессии стало решение руководства Европейского союза по вопросу о том, сможет ли независимая Каталония автоматически стать членом ЕС или потребуются длительные процедуры подготовки к членству. Официальный Брюссель и лидеры ведущих государств-участников Европейского союза заняли однозначную позицию: Каталония при выходе из состава Испании потеряет статус участника ЕС, а значит, покинет шенгенскую зону и евро-зону и должна будет встать в конец очереди из стран-кандидатов на вступление [30]. Открытым оставался вопрос о том, останутся ли в стороне от возможного сецес-сионистского конфликта испанские военные. Ещё в 2006 г. в процессе обсуждения проекта нового статута Каталонии командующий сухопутными войсками вооружённых сил страны генерал-лейтенант Хосе Мена Агуадо заявил: «Военные вынуждены будут вмешаться, если национальные автономии - каталонцы, баски или галисийцы - попытаются получить больше самостоятельности, чем им предписывает ныне действующая Конституция» [31]. Несмотря на последовавшую отставку генерала, в испанском обществе возникли серьёзные опасения по поводу того, что армия, стремясь не допустить сецессии каталонского региона, не останется политически нейтральной и поднимет военный мятеж, подобный мятежу генерала Ф. Франко, который тоже выступил под лозунгом сохранения единства Испании.
В начале 2014 г. каталонское руководство во главе с А. Масом было вынуждено отменить референдум, но одновременно объявило о проведении так называемого «процесса гражданского участия» - опроса, на который выносились два вопроса: «Хотите ли Вы, чтобы Каталония стала государством?» - и, если да: «Хотите ли Вы, чтобы это государство было независимым?» С юридической точки зрения состоявшееся 9 ноября
2014 г. голосование было ничтожным, однако оно стало важным индикатором общественных настроений в регионе. В плебисците приняли участие 2 млн 250 тыс. человек из 5 млн 400 тыс. проживающих в Каталонии и имеющих право голоса. Положительно на оба вопроса ответили 1 млн 800 тыс. (80,7 %) проголосовавших. За государственный статус Каталонии без предоставления ей независимости высказались 232 182 (10 %) каталонца, отрицательно на оба вопроса ответили 104 772 (4,5 %) человека [32].
Таким образом, 33,3 % от общего числа обладающих правом голоса жителей Каталонии высказались за её независимость. Следует отметить, что, согласно результатам опросов общественного мнения, проведённых на территории Страны Басков, до 30 % жителей региона также назвали себя сторонниками выхода региона из состава Испании [33]. Как видим, число сторонников сецессии названных автономных сообществ примерно равное, и оно отнюдь не составляет большинство жителей Каталонии и Страны Басков. Другое дело, что эта обладающая избирательными правами треть населения обоих автономных регионов представляет собой активное и влиятельное меньшинство. Сторонники сецессии участвуют в различных акциях (манифестациях, митингах, пикетах), в ходе которых выдвигаются обращённые центральным властям требования независимости их регионов. Они же являются участниками многочисленных агитационных кампаний, разъясняющих преимущества суверенного статуса Каталонии и Страны Басков. Кроме того, сторонники сецессии, представляя собой ядро избирательного корпуса, демонстрируют высокую явку на выборах и традиционно поддерживают националистические партии.
Результаты «процесса гражданского участия» по-разному оценили его инициаторы и центральные власти в Мадриде. Глава Каталонии А. Мас оценил итоги плебисцита как «полный успех», доказывающий, что «Каталония хочет управлять собой», и призвал правительство Испании одобрить проведение официального референдума. В свою очередь, премьер-министр страны, лидер Народной партии М. Рахой заявил, что опрос закончился «абсолютным провалом» сторон-
ников независимости, поскольку две трети каталонских избирателей, а также иностранцев, которых пригласили к урнам, опрос проигнорировали. В июне 2015 г. вердикт о незаконности организации опроса о самоопределении Каталонии вынес Конституционный суд Испании [34].
Воспользовавшись так называемым шотландским путём обретения независимости через проведение референдума, каталонские националисты не добились успеха, поэтому на вооружение была взята новая тактика. Рассматривая результаты опроса 2014 г. в качестве «безусловного успеха», А. Мас выступил с рассчитанным на 18 месяцев планом получения Каталонией статуса суверенного государства. План включал несколько последовательных этапов, предполагавших проведение досрочных выборов в парламент региона, объединение всех партий -сторонников сецессии Каталонии (независимо от их социально-политической ориентации) в предвыборный блок, победу этого блока на региональных выборах и, наконец, начало процесса провозглашения Женерали-татом независимости Каталонии. К этому времени должен быть подготовлен текст Конституции Каталонии на каталанском языке [35]. В начале 2015 г. националисты во главе с А. Масом приступили к реализации этого плана. Вскоре после объявления досрочных выборов в парламент автономного сообщества был создан предвыборный альянс «Вместе за ответ "да"», объединивший партии, выступавшие за независимость Каталонии. Стремясь легитимировать результаты «процесса гражданского участия» 2014 г., А. Мас объявил выборы «плебисцитарными», подтверждающими, что большинство жителей Каталонии выступают за отделение региона от Испании. В ходе электоральной кампании кандидаты от альянса убеждали избирателей в том, что автономия, став самостоятельным государством, сможет в будущем избежать кризисных потрясений, вина за которые лежит на центральной власти и менее развитых регионах.
На состоявшихся 27 сентября 2015 г. выборах кандидаты от альянса «Вместе за ответ "да"» получили 62 места в парламенте Каталонии, ещё 10 мест получила радикальная левая националистическая партия «Кан-
дидатура народного единства». Если принять во внимание, что в Женералитат входит 135 депутатов, то сторонники независимости региона заняли большинство депутатских мест - 72. Следует отметить рекордную явку избирателей: к избирательным урнам пришли 77,44 % имеющих право голоса жителей Каталонии. Сразу после подведения итогов голосования лидеры сепаратистской коалиции заявили, что начинают подготовку к созданию независимого государства. В то же время успех сепаратистов нельзя назвать абсолютным: если за сторонников независимости Каталонии проголосовало 47,7 % избирателей, то партии - противники сецессии заручились поддержкой 51,7 % избирателей [36]. Однако действующая в Каталонии система распределения по итогам выборов депутатских мест позволила националистам занять доминирующее положение в Женералитате.
Семьюдесятью двумя голосами депутатов, представляющих альянс «Вместе за ответ "да"» и партию «Кандидатура народного единства», 9 ноября 2015 г. Женералитат одобрил проект резолюции, в которой говорится, что «Каталония начинает процесс создания независимого государства в форме республики». Согласно резолюции ни один из институтов испанского государства, в том числе и Конституционный суд, не может отменить решение демократично избранного парламента Каталонии. Кроме того, резолюция призвала властные институты Каталонии строго выполнять решения парламента и защищать основные права каталонцев, которые могут быть ущемлены решениями центральных государственных органов. Реакция испанского правительства не заставила себя ждать. «Я прекрасно понимаю, что многие испанцы сыты по горло этими продолжающимися попытками делегитимизировать наши институты», - заявил премьер-министр М. Рахой, пообещав, что будет бороться за единство страны. «Правительство не допустит действий, которые могли бы навредить целостности и суверенитету Испании», -подчеркнул М. Рахой. В декабре 2015 г. Конституционный суд Испании по иску правительства признал резолюцию о независимости незаконной и подрывающей основы государства [37]. Решения каталонских и испанских властей ещё туже затянули пружину
конфликта, грозящего в ближайшее время разрушить единство страны. По мнению политологов, опрошенных в декабре 2015 г. редакцией газеты "Financial Times", противостояние между Барселоной и Мадридом ещё никогда не было столь напряжённым [38].
Можно говорить о полномасштабном кризисе сложившейся в конце XX в. модели государства автономий. Назовём основные проблемы и противоречия в системе центр-региональных отношений, являющиеся источником этого кризиса.
Статьи 148 и 149 Конституции последовательно разграничивают предметы ведения и полномочия между испанским государством и автономными сообществами таким образом, что не оставляют места совместным полномочиям, исполнение которых требует координации между властями центрального и регионального уровней. Эта конструкция близка модели дуалистического федерализма, сложившейся в США в конце XVIII - начале XIX в. и просуществовавшей там несколько десятилетий. Дуалистическая доктрина государственного строительства рассматривала государство как сложное единое целое, в основе которого лежат двухуровневая структура управления, жёсткое разделение полномочий и обоюдное невмешательство в сферу ведения как центра, так и регионов (так называемый слоёный пирог). Предполагалось, что уровни власти будут работать одновременно и параллельно в рамках своей компетенции, лишь спорадически взаимодействуя друг с другом.
Однако многообразие проблем, возникающих в управленческой практике Испании, не позволило каждому уровню власти замкнуться самому в себе. Действовать независимо друг от друга и параллельно друг другу испанское правительство и власти автономных сообществ не смогли. Хотя конституция страны не предусмотрела создания какого-либо механизма для координации исполнения разделённых полномочий, явочным порядком были созданы органы вертикального взаимодействия испанского правительства с правительствами автономных сообществ. Ими стали «конференции президентов» - регулярные встречи председателей центрального правительства, правительств 17 автономных сообществ и двух автоном-
ных городов. Этот институт представляет собой высший орган многостороннего сотрудничества правительства Испании с правительствами автономных сообществ. Его главными задачами является обсуждение основных направлений государственной политики в различных сферах деятельности и на различном территориальном уровне для определения совместных действий стратегического характера по наиболее важным вопросам испанского государства автономий, которые касаются сферы компетенций как центра, так и регионов. Сотрудничество также осуществляется в рамках «секторальных конференций» - отраслевых совещаний ведомств центрального правительства и правительств автономных сообществ в соответствующих конкретных отраслях / секторах экономики, социальной сферы, образования и т. д. Такие отраслевые совещания собираются несколько раз в год для обсуждения и согласования конкретных вопросов управления. К 2016 г. всего функционирует 36 тематических отраслевых совещаний, из них 25 действует на постоянной основе (об этом подробнее см.: [39]).
Образцом для этих институтов центр-регионального взаимодействия в Испании стала германская практика функционирования кооперативного федерализма. Эта модель федеративных отношений рассматривает уровни федерации как взаимосвязанные и сотрудничающие, утверждает предпочтительность использования согласительного и договорного характера решения проблем и разрешения конфликтов между федерацией и регионами. Ценность «кооперативного федерализма» в том, что субъекты федерации стремятся к миру и согласию с центром на основе сотрудничества и солидарности.
Однако реализация в Испании практики кооперативного федерализма сталкивается со многими трудностями, в числе которых заложенная в конституции страны доктрина государственного строительства, схожая с моделью дуалистического федерализма. Эта модель не предполагает эффективных механизмов участия автономных сообществ в разработке и осуществлении общенациональной государственной политики. Например, Сенат Испании, не имея статуса палаты регионального представительства, выполняет
те же функции, которые выполняют вторые палаты таких унитарных государств, как Франция или Великобритания.
Именно поэтому положительная практика сотрудничества центра и регионов Испании является явно недостаточной и не находит своего развития. Отсюда многочисленные конфликты, разворачивающиеся как в вертикальной (центр-региональной), так и в горизонтальной (межрегиональной) плоскостях. Споры ведутся по поводу распределения полномочий между уровнями власти (центральное правительство всё более настороженно относится к передаче дополнительных полномочий на уровень автономных сообществ, опасаясь развития центробежных тенденций), по вопросу распределения средств из испанского бюджета и уровня бюджетной автономии, получаемой тем или иным автономным регионом. Можно согласиться с исследователем И. Л. Прохоренко в том, что эти споры следует рассматривать не только в рамках конституционных норм, а как конфликт институциональный, который является формой существования политического пространства постфранкистской Испании. В основе конфликта находится ярко выраженная асимметрия национального политического пространства, неравенство регионов по множеству параметров [40].
Территориальная структура испанского государства базируется на целом ряде конституционных принципов. Среди них ключе -вое значение имеют положения ст. 138 и 139, закрепляющие равноправие граждан Испании на всей территории страны, принцип «адекватного и справедливого экономического равновесия между различными частями испанской территории» и недопустимость каких-либо «экономических и социальных преимуществ» в статутах различных автономных сообществ. Напрямую не говоря о равноправии регионов, Конституция тем не менее такое равноправие устанавливает. Одновременно ст. 2 Конституции гарантирует право на автономию для «национальностей и регионов», составляющих Испанию [41]. Признавая в качестве национальностей только Каталонию, Страну Басков и Галисию, центральное правительство изначально придало ассиметричность политическому пространству страны и создало прочную ос-
нову конфликтности не только между Центром и автономными сообществами, но и между самими сообществами.
Именно на признании особых исторических прав национальных территорий базируются принципы региональной политики испанского государства в отношении названных автономий. Речь идёт об объёме полномочий, которые Мадрид готов предоставить регионам (целый ряд автономий претендует на статус, близкий каталонскому), а также о финансово-бюджетных отношениях Центра с автономиями. В частности, в отношении Страны Басков (как и Наварры) действует так называемая форальная система финансирования. Правительство региона наделено правом устанавливать различные виды региональных и местных налогов, а также собирать и перечислять в бюджет Испании определённую часть (около половины) общеиспанских налогов. При этом уровень самостоятельности Страны Басков в области налогообложения самый высокий среди испанских автономий. Утверждённый в 2006 г. новый Статут Каталонии существенно расширил бюджетные права региона, изменив порядок распределения собираемых на его территории налогов. Половина собранных в Каталонии налогов на доходы физических лиц (вместо прежних 33 %), налога на добавленную стоимость (вместо 35 %), а также 58 % специальных налогов (вместо 40 %) стали зачисляться в бюджете региона. Этот «подарок» Каталонии стоил бюджету Испании около 20 млрд евро (примерно 15 % поступлений в бюджет страны на момент принятия статута). Неудивительно поэтому, что некоторые регионы - Андалусия, Арагон, Балеар-ские и Канарские острова - или добиваются, или уже добились (внеся в свои статуты соответствующие поправки) того, чтобы именоваться «национальностями» [42]. Некоторые регионы идут ещё дальше. Например, Валенсия в проекте нового автономного статута определила себя в качестве «страны», претендуя на статус, близкий к тому, которым обладает другая «страна» - Басков [43]. Особые преимущества потребовала себе Андалусия. В 2006 г. на заседании Генеральных кортесов депутаты от Народной партии проголосовали против проекта её нового статута, усмотрев в нём угрозу единству страны. Та-
ким образом, оформившаяся в конце XX в. модель отношений автономных сообществ с испанским правительством в 2010-е гг. перестала удовлетворять часть регионов, требующих изменить правила игры с центром.
В качестве выхода из затяжного политического конфликта всё чаще предлагается федерализация Испании. На общенациональном уровне основным сторонником превращения страны в подлинную федерацию путём изменения действующей конституции является Испанская социалистическая рабочая партия. Федеративный проект также поддерживают сторонники Социалистической партии Каталонии. В ходе избирательной кампании 2015 г. в региональный парламент каталонские социалисты признали серьёзный кризис автономного устройства испанского государства, ставший, по их мнению, объективной причиной стремления каталонских националистов к независимости [44]. В таком регионе - возмутителе спокойствия, как Страна Басков, находящиеся у власти политические силы также демонстрируют готовность к компромиссам. Председатель правительства Страны Басков, глава Баскской Националистической партии Иньи-го Уркульо выступил с проектом конфедеративного союза региона с Испанией, отказавшись от сецессионистских устремлений [45].
Вероятным сторонником федерализации страны может стать ещё одна влиятельная политическая сила - партия «Подемос». По результатам голосования на общенациональных выборах 2015 г. «Подемос» заняла третье место по уровню поддержки, получив 20,7 % голосов (против 22 % у социалистов и 28,7 % у Народной партии). Ни одна партия не смогла получить необходимого для формирования правительства большинства голосов в Конгрессе депутатов, поэтому в конце 2016 г. в стране вновь состоятся парламентские выборы. Успех «Подемос», позволивший говорить о начавшейся трансформации двухпартийной системы страны, оказал серьёзное влияние на политическую ситуацию и общественный климат в Испании. В ходе избирательной кампании партия заняла двойственную позицию по вопросу о будущем территориальном устройстве Испании. С одной стороны, генеральный секретарь «Подемос» Пабло Иглесиас пообещал
провести референдум по вопросу независимости Каталонии. С другой стороны, он выступил противником сецессии и сторонником единства Испании. «Мы не поддерживаем одностороннее объявление о независимости», - заявил Иглесиас на пресс-конференции в Мадриде [46]. В качестве компромиссного варианта решения проблемы сторонники «Подемос» всё чаще поднимают вопрос о федерализации Испании.
Дальнейшая эволюция государственно-территориального устройства Испании будет в значительной степени зависеть от достижения в результате диалога между ведущими партийно-политическими силами страны, политической элитой центра страны и региональными элитами консенсуса относительно «желаемого завтра», неких общих контуров дальнейшей эволюции политико-территориального устройства Испании. Наиболее вероятным направлением такой реформы станет федерализация страны. Представляется, что коренная реформа административно-территориального устройства в указанном направлении не только сведёт к минимуму центробежные тенденции, нанеся удар по сепаратистам в целом ряде автономных сообществ, но и в значительной степени разрешит центр-региональные противоречия, создав механизмы взаимовыгодного сотрудничества между властными уровнями испанского государства. Речь идёт о механизмах, которые позволили бы в цивилизованных формах предупреждать и снимать политико-правовые и другие конфликты, более эффективно сглаживать межрегиональные различия.
Таким образом, государство автономий как разновидность регионализованного государства возникло в результате межэлитного политического компромисса в ходе демократического транзита 1970-1980-х гг. в Испании. Замена централизованного унитарного государства системой децентрализованного управления с постепенной передачей центральным правительством компетенций на региональный уровень и закреплением сравнительно широкой территориальной автономии в статутах автономных сообществ стала важным условием успеха демократических преобразований, обеспечив их стабильность и преемственность. На этапе демократического транзита государственное устройство такого
типа было востребовано временем, позволило уберечь многонациональную страну от дезинтеграции, ослабило сепаратистские тенденции, обеспечило реализацию потребностей региональных и этнических сообществ в сохранении и развитии своей идентичности. Однако дальнейшая эволюция государства автономий в Испании сопровождается ростом центр-региональной и межрегиональной конфликтности. Его внутренние противоречия оказались настолько серьёзными, что на повестку дня вновь был поставлен вопрос территориальной целостности страны. Всё это позволяет сделать вывод о том, что регионали-зованное государство в Испании стало временной, компромиссной формой между унитарным государством и федерацией. Именно в направлении федерализации развивается политический процесс в Испании в начале XXI в. Компромиссный, промежуточный на пути к федерализму характер такой формы государственно-территориального устройства, как регионализованное государство, подтверждает и итальянский опыт. О нём пойдёт речь в третьей статье.
ЛИТЕРАТУРА
1. Энрик Фоссас Эспадалер. Автономия Каталонии // Этнические и региональные конфликты в Евразии. - Т. 3 : Международный опыт разрешения этнических конфликтов / общ. ред. Б. Коппитерс. - М. : Весь мир, 1997. - С. 276290.
2. Жозеф Мария Кастелла Андрю. Статут автономии в Испании: основные нормы автономных сообществ // Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа) / под ред. Р. Хакимова. - Казань, 2004. - С. 233.
3. Конституция Королевства Испания от 27 декабря 1978 г. // Конституции зарубежных государств / сост. проф. В. В. Маклаков. - М. : БЕК, 2000. - С. 203, 206.
4. Дементьева Н. А. Понятие налогового федерализма в доктрине и законодательстве Испании // Финансовое право. - 2014. - № 2. - С. 3435 ; Statute of autonomy of Catalonia 1979. -URL: http://web.gencat.cat/en/generalitat/est atut/estatut1979.
5. Данилевич И. В. Автономизация Испании // Полис. Серия: Политические исследования. -1995. - № 5. - С. 128 ; Годлевская В. Ю. Формирование государства автономий в Испании в условиях установления и консолидации демократии (1975-1996 гг.) // Вестник Томского государственного университета. Серия «История». - 2013. - № 5 (25). - С. 169.
6. Там же. - С. 170.
7. Висенс Елена. От национальности к нации, или Уроки национализма // Испания - Каталония: империя и реальность : сб. статей. -М. : REGNUM, 2007. - С. 8.
8. Там же. - С. 9.
9. Конституция Королевства Испания от 27 декабря 1978 г. - С. 173.
10. Предложения по реформе Статута Автономии Каталонии. Преамбула // Испания - Каталония: империя и реальность. - С. 76-78 ; Статут Каталонии, одобренный Конгрессом и Генеральными кортесами (21 марта 2006 г.). Преамбула // Там же. - С. 74-75 ; Фонтан Ан-тонио. Национальная реальность Испании // Там же. - С. 69 ; Прохоренко И. Л. Испания в Европейском союзе: взаимовлияние национального и транснационального политических пространств : дис. ... д-ра полит. наук. - М., 2015. - С. 218-219 ; Хенкин С. М. Каталонский конфликт вчера и сегодня // Актуальные проблемы Европы. - 2015. - № 1. - С. 129.
11. Волкова Г. И. Процесс федерализации Испании // Вестник МГИМО-Университета. - 2011. -№ 6. - С. 79.
12. Statute of autonomy of Catalonia 2006. - URL: http://web.gencat.cat/en/generalitat/estatut/est atut2006.
13. Данилевич И. В. Указ. соч. - С. 129 ; Годлевская В. Ю. Указ. соч. - С. 170.
14. Moreno L. The Federalization of Spain. - L., 2001. - 182 p. ; Ксавьер Арбос Марин. Отношения между государством и автономными сообществами // Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа) / под ред. Р. Хакимова. - Казань, 2004. - С. 267.
15. Жозеф Мария Кастелла Андрю. Указ. соч. -С. 249 ; Орлинская О. М. Федерализм в Испании: миф или реальность // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. - 2011. -№ 3 (9). - Ч. I. - C. 134-137 ; Дементьева Н. А. Указ. соч. - С. 34.
16. Верников В. В автономном режиме // Известия. - 1999. - 20 мая.
17. Басиев М. С. Испанский опыт регионализма // Федерализм и регионализм: приоритеты XXI века : сб. материалов Междунар. науч. конф. - Владикавказ, 2007. - С. 125.
18. Конституция Королевства Испания от 27 декабря 1978 г. - С. 187.
19. Там же. - С. 202.
20. Яковлев П. Испания: посткризисная модель развития // Мировая экономика и международные отношения. - 2015. - № 10. - С. 50, 53.
21. Баскский политик грозит гражданским неповиновением властям Испании. - URL: http://ria.ru/world/20070924/80613025.html.
22. Хенкин С. М. «Баскская проблема» как фактор разобщения испанской политии // Политическая наука. - 2016. - № 1. - С. 139.
23. Аникеева Н. Е. Испания в период правления Хосе Луиса Родригеса Сапатеро (20042011 гг.). - М. : МГИМО-Университет, 2013. -С. 25 ; Семушин Д. Испания между Сциллой и
Харибдой: экономический кризис резко усилил региональный сепаратизм. - URL: http://regnum.ru/news/1587206.html.
24. Хенкин С. М. «Баскская проблема» как фактор разобщения испанской политии. - С. 141.
25. Ведомости. - 2013. - 15 сент.
26. Орлов А. А. Ключевые проблемы современной Испании // Ибероамериканские тетради. -Вып. 1 (11). - М. : МГИМО-Университет, 2016. - С. 11.
27. Правительство Испании отказало Каталонии в референдуме по отделению. - URL: http://www.vedomosti.ru/politics/news/2013/09 /15/pravitelstvo-ispanii-otkazalo-katalonii-v-referendume-po.
28. Конституция Королевства Испания от 27 декабря 1978 г. - С. 173, 192.
29. Правительство Испании отказало Каталонии в референдуме по отделению.
30. Попов И. Сложный выбор Каталонии // Международная жизнь. - 2015. - № 11. - С. 35.
31. Коммерсант. - 2006. - 20 июня.
32. Con el 100 % de mesas escrutadas, el 80,76 % ha votado 'sí-sí. - URL: http://www.elmundo.es/ cataluna/2014/11/09/545fd1f8268e3e6b1c8b45 77.html.
33. Хенкин С. М. «Баскская проблема» как фактор разобщения испанской политии. - С. 143.
34. Орлов А. А. Проблема сецессии на современном этапе. На примере Шотландии и Каталонии // Обозреватель-übserver. - 2015. - № 1. -С. 75 ; Испанский суд признал незаконным опрос о независимости Каталонии. - URL: https:// www.vedomosti.ru/politics/news/2015/06/11/5962 30-ispanskii-sud-priznal-nezakonnim-opros-o-neza visimosti-katalonii ; Каталонцы высказались за независимость региона. - URL: https://www. vedomosti.ru/politics/ articles/2014/11/10/8072-kataloncev-vyskazalis-za-nezavisimost.
35. Орлов А. А. Проблема сецессии на современном этапе. На примере Шотландии и Каталонии. - С. 75.
36. Попов И. Указ. соч. - С. 29-30 ; Сторонники отделения Каталонии получили 72 места в парламенте из 135. - URL: https://www.vedo-mosti.ru/politics/news/2015/09/28/610435-otde-leniya-katalonii ; Яковлев П. «Каталонский узел»: политические последствия экономического кризиса в Испании. - URL: http:// www.perspektivy.info/oykumena/europe/katalon-
skij_uzel_politicheskije_posledstvija_ekonomiche skogo_krizisa_v_ispanii_2015-10-12.htm% 2024.
37. Каталония решила отделиться. - URL: http://www.vedomosti.ru/politics/articles/2015/ 11/09/616054-kataloniya-otdelitsya ; La mitad de Cataluña rompe con la democracia española. -URL: http://ccaa.elpais.com/ccaa/2015/11/09 /catalunya/1447062560_615293.html ; Парламент Каталонии одобрил резолюцию об отделении от Испании. - URL: http://inosmi.ru/ world/20151110/231274617.html ; Суд Испании признал резолюцию Каталонии о независимости незаконной. - URL: https://www.vedo mosti.ru/politics/news/2015/12/02/619360-rezo lyutsiyu-katalonii-nezavisimosti-nezakonnoi ; Новым лидером Каталонии избран мэр Жиро-ны Карлес Пьюджмонт. - URL: http://www. svoboda.org/ content/article/27481199.html.
38. Каталония решила отделиться.
39. Прохоренко И. Л. Испания в Европейском Союзе: взаимовлияние национального и транснационального политических пространств. - С. 198-202.
40. Прохоренко И. Л. Испания в Европейском союзе: взаимовлияние национального и транснационального политических пространств. - С. 162, 203.
41. Конституция Королевства Испания от 27 декабря 1978 г. - С. 173, 201.
42. Хенкин С. М. Страна Басков: сдвиги в расстановке политических сил // Вестник МГИМО-Университета. - 2011. - № 4. - С. 173 ; Прохоренко И. Л. Испания в Европейском союзе: взаимовлияние национального и транснационального политических пространств. - С. 204, 219-220.
43. Прохоренко И. Л. Территориальные сообщества в политическом пространстве современной Испании. - М. : ИМЭМО РАН, 2010. - С. 56.
44. Попов И. Указ. соч. - С. 31 ; Орлов А. А. Ключевые проблемы современной Испании. -С. 12.
45. Прохоренко И. Л. Испания в Европейском союзе: взаимовлияние национального и транснационального политических пространств. - С. 225.
46. Генсек Podemos обещал референдум в Каталонии в случае победы партии на выборах. -URL: https://www.vedomosti.ru/politics/news/ 2015/09/28/610519-gensek-podemos-obeschal.
