CC BY
40
УДК 355.237
ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ ПОДГОТОВКИ РУКОВОДИТЕЛЕЙ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ РЕФОРМЫ
© 2018
Холостов Константин Михайлович, кандидат технических наук, доцент, заместитель начальника центра командно-штабных учений Академии управления МВД России Академия управления Министерства внутренних дел Российской Федерации (125993, Россия, Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8. e-mail: [email protected])
Аннотация. В статье рассматриваются направления совершенствования подготовки руководящего состава органов внутренних дел Российской Федерации, подходы к «встраиванию» системы ведомственного образования в единую государственную образовательную систему, а также проблемы, которые сопутствуют данному процессу. При этом акцент делается на специфику и относительную самостоятельность данного образовательного сегмента, основной целью существования которого декларируется подготовка кадров в интересах внутренней безопасности государства, обеспечения законности и правопорядка. В качестве отправных точек и возможных векторов развития системы подготовки руководителей органов внутренних дел рассматриваются предлагаемые экспертным сообществом модели развития системы отечественного образования ориентированные на потребности постиндустриального (информационного) общества и экономики XXl века. Частично эти модели уже реализованы в России, в том числе в рамках включения страны в Болонский процесс. Показано влияние базисных положений современной образовательной реформы на эволюцию высшего и послевузовского образования, в частности в направлении повышения его качества, доступности и прозрачности, а также ориентированности на потребности социальных заказчиков образовательных услуг.
Ключевые слова: образовательный процесс, повышение качества образования, система подготовки руководителей, органы внутренних дел, государственные образовательные стандарты.
TRAINING OF INTERNAL AFFAIRS BODIES OF THE RUSSIAN FEDERATION IN CONTEXT OF EDUCATIONAL REFORM
© 2018
Kholostov Konstantin Mikhaylovich, Candidate of Technology, Associate Professor, Deputy Head
of the Center for Command Staff Trainings Management Academy of the Ministry of the Interior of the Russian Federation (125993, Russia, Moscow, st. Zoe and Alexander Kosmodemyanskikh, 8. e-mail: [email protected])
Abstract. The article considers the directions for improving management training of Internal Affairs bodies of the Russian Federation approaches to "embedding" the system of departmental education in a unified state educational system, also the problems that accompany this process. At the same time, emphasis is placed on the specifics and relative independence of this educational segment, the main purpose of which is the training of personnel in the interests of the internal security of the state, ensuring law and legal order. As the starting points and possible vectors for the development of the system for training heads of internal affairs bodies, the models of the development of the system of national education proposed by the expert community are oriented to the needs of the postindustrial (information) society and the economy of the 21st century. In part, these models have already been implemented in Russia, including within the framework of the inclusion of the country in the Bologna process. The influence of the basic provisions of the modern educational reform on the evolution of higher and postgraduate education is shown, in particular in the direction of improving its quality, accessibility and transparency, as well as the orientation towards the needs of social customers of educational services.
Keywords: educational process, improving the quality of education, system of management training, internal affairs bodies, state educational standards.
После распада в 1991 г. СССР система образования России претерпела ряд изменений, которые продолжаются и до настоящего времени. Это позволяет говорить о том, что данная система находится в состоянии перманентной реформы. Реформирование одной из важнейших государственных систем напрямую было связано с глобальными преобразованиями в самой стране: трансформацией государственного строя, принятием новой Конституции, изменением статуса России на мировой арене. Система профессиональной подготовки руководителей органов власти, в частности в сфере внутренних дел, проецируется с образовательной системой страны, поскольку является ее частью, локальной копией, обладающей теми же свойствами и устойчивыми связями с ней как в процессе своего формирования, так и в последующем развитии [1].
Для выработки предложений по совершенствованию любого процесса, тем более связанного с функционированием целой системы, необходимо определить и кратко описать внутреннюю структуру, состав, форму и цели существования данной системы. Что касается целей, то система подготовки руководителей органов внутренних дел (далее - ОВД), как и вся система подготовки кадров для ОВД, направлена на обеспечение профессионального обучения и специальной подготовки кадров в интересах внутренней «безопасности государства, обеспечения законности и правопорядка» [2]. В этом и заключается ее основополагающая цель, а необходимость постоян-
ного обеспечения нужд страны в квалифицированных руководящих кадрах в области охраны правопорядка является фундаментальной причиной ее существования.
Систему подготовки руководителей ОВД, как и любую социальную управляемую систему, можно исследовать различными способами. Например, допустимо применить деятельностный подход к исследованию данной системы, т. е. рассматривать ее с точки зрения функционирования.
Опуская детали, представим себе процесс профессиональной подготовки следующим образом: молодые люди - выпускники школ (лицеев, гимназий и т. п.), получившие образование не ниже среднего общего, -после выполнения определенных действий, связанных с собственным образованием (и/или самообразованием), профессиональным обучением (профессиональной подготовкой), становятся руководителями ОВД. Представляется, что эта деятельность может быть различной, а пути трансформации рядового гражданина в руководителя органа внутренних дел многообразны и сложны. В первую очередь рассмотрим порядок подготовки кадров в ведомственных вузах МВД России.
Так, гражданин, получивший аттестат о среднем общем образовании и успешно сдавший Единый государственный экзамен (далее - выпускник школы), поступает для продолжения обучения в одну из федеральных государственных организаций, осуществляющих образовательную деятельность и находящихся в веде-
Балтийский гуманитарный журнал. 2018. Т. 7. № 4(25)
331
нии МВД России. По окончании такого вуза он получает документ об образовании государственного образца в соответствии с освоенной основной образовательной программой. Данный диплом дает ему право замещать должности сотрудников органов внутренних дел, причем без дополнительного прохождения профессионального обучения по специальности «полицейский», как того требует приказ Министерства образования и науки РФ от 2 июля 2013 г. №513 «Об утверждении Перечня профессий рабочих, должностей служащих, по которым осуществляется профессиональное обучение». При этом, особенность прохождения профессионального обучения по специальности «полицейский» для лиц, окончивших в очной форме образовательные организации МВД России, отражена в приказе МВД России от 5 мая 2018 г. №275. «Об утверждении Порядка организации подготовки кадров для замещения должностей в органах внутренних дел Российской Федерации».
После назначения на должность в системе МВД России выпускник образовательной организации МВД России продолжает свое образование в рамках системы профессиональной служебной и физической подготовки в органах внутренних дел и, разумеется, самообразование (все это можно назвать практической деятельностью в МВД России). Успешное выполнение им своих служебных обязанностей сначала под руководством наставника, а затем и самостоятельно позволяет ему спустя определенное время получить требуемые знания, умения, навыки, пройти процедуру аттестации, после чего он может быть выдвинут на руководящую должность.
Следующая возможная траектория последовательной подготовки руководителей ОВД связана с выпускниками вузов, не относящихся к системе МВД России. Данный порядок отличается от предыдущего необходимостью дополнительного прохождения профессионального обучения по специальности «полицейский» в соответствии с требованиями приказа Министерства образования и науки РФ «Об утверждении Перечня профессий рабочих, должностей служащих, по которым осуществляется профессиональное обучение», и приказа МВД России «Об утверждении Порядка организации подготовки кадров для замещения должностей в органах внутренних дел Российской Федерации».
После прохождения профессионального обучения в образовательной организации МВД России по специальности «полицейский» выпускник неподведомственного МВД России вуза получает право замещать должности сотрудников органов внутренних дел. Далее, аналогично предыдущему варианту траектории по итогам практической деятельности и прохождения аттестации он может быть назначен на должность руководителя ОВД.
Существует еще одна траектория подготовки руководителя, основанная на освоении образовательных программ высшего образования сотрудниками, имеющими специальные звания рядового и младшего начальствующего состава ОВД. В данном случае сотрудники, не имеющие высшего образования и замещающие должности рядовых полицейских, могут освоить основную образовательную программу по заочной или очно-заочной форме обучения, получить диплом о высшем образовании и занять вышестоящую должность вплоть до руководителя ОВД.
Отдельного внимания заслуживает ситуация, в которой бывший военнослужащий (сотрудник) федерального органа исполнительной власти (далее - ФОИВ) прошел обучение в ведомственном вузе (это характерно для военнослужащих Министерства обороны Российской Федерации, в котором до 95 % офицеров получают образование в военных учебных заведениях), заканчивает службу в органах, подразделениях соответствующего ФОИВ и изъявляет желание служить в МВД России. Согласно Федеральному закону «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской 332
Федерации» (далее - Закон о службе) «гражданину, впервые поступившему на службу в органы внутренних дел, при назначении на должность в органах внутренних дел первое специальное звание присваивается в соответствии с замещаемой должностью, но не выше подполковника полиции, подполковника внутренней службы, подполковника юстиции, если он не имеет более высокого воинского звания или специального звания».
Практика исполнения данных требований Закона о службе показывает, что бывшему военнослужащему при приеме на службу в ОВД присваивается специальное звание не ниже имеющегося у него воинского звания, за исключением званий высшего начальствующего состава. Таким образом, зачастую сотрудник, обладающий воинским званием старшего командного состава, может назначаться непосредственно на должность руководителя ОВД, не имея опыта практической службы в системе МВД России. Более того, для получения полноценного статуса сотрудника полиции данной категории необходимо дополнительно пройти профессиональное обучение по специальности «полицейский» в соответствии с требованиями приказа Министерства образования и науки РФ «Об утверждении Перечня профессий рабочих, должностей служащих, по которым осуществляется профессиональное обучение, и приказа МВД России «Об утверждении Порядка организации подготовки кадров для замещения должностей в органах внутренних дел Российской Федерации».
Система подготовки руководителей ОВД в общем виде изображена на рисунке 1. Основные траектории представлены сплошными линиями, альтернативные -прерывистыми. Большая часть из представленных на схеме траекторий предполагает различные варианты последовательного движения: школьник^-сотрудник полиции^руководитель ОВД, при этом последняя из рассмотренных нами траекторий имеет нелогичную последовательность: школьник^-выпускник вуза^руководитель ОВД^-сотрудник полиции. Такое противоречие определяется особым статусом сотрудника полиции и становится возможным именно вследствие особенности профессиональной подготовки кадров для ОВД.
Анализируя систему подготовки руководителей ОВД как социальную управляемую систему, нельзя не остановиться на субъекте управления. В данном случае субъект имеет сложный составной (многоэлементный) характер. Казалось бы, если подготовка кадров осуществляется для нужд органов внутренних дел, то и управлять этим процессом должен заказчик (заинтересованная структура), особенно такая форма должна быть характерна для ведомственных образовательных организаций структуры МВД России. Однако ситуация такова, что отдельные аспекты действительно регулируются МВД России, но многие направления деятельности, в частности связанные с аккредитацией, лицензированием, нормативно-правовым регулированием, находятся под управлением иных ФОИВ, органов власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления и даже общественных организаций.
Объяснение этому заключается в том, что система подготовки кадров (в частности, руководящих кадров) для ОВД хоть и создана с целью решения частных задач обеспечения внутренней безопасности государства, но в то же время реализует и общие образовательные функции, являясь при этом частью образовательной системы страны. В этом заложено глубокое противоречие между целями, стоящими перед системой подготовки кадров для ОВД, и всей системой образования.
Анализ системы, представленной на рисунке 1, позволяет наглядно увидеть, что наибольшее значение в процессе профессиональной подготовки руководителей ОВД имеет обучение по образовательным программам высшего образования и дополнительного профессионального образования.
Baltic Humanitarian Journal. 2018. Т. 7. № 4(25)
Комплексный субъект управления
МВД России (ДГСК, подразделения РЛС) ФОИВ(МО, МЧС, ФСО, ФСБ, ФТС и пр.) Минобрнауки России Минспорта России
I
Управляемая система
ч т
о
Ф
е; ф
I-
Ч
О
т о
¡£ >
ср
я ¡£ т о
о
Практическая деятельность в органах внутренних дел
Академия управления МВД России (по программам ДПО)
Образовательная организация Минобрнауки (по программам ДПО)
Практическая деятельность в органах внутренних дел
Академия управления МВД
России (направление подготовки: «Менеджмент»)
Образовательная организация МВД России (по программам ДПО)
Образовательная организация Минобрнауки (по программам ДПО)
Образовательная организация Минобрнауки (направление подготовки: «Менеджмент»)
Практическая деятельность в органах внутренних дел
Рисунок 1 - Система подготовки руководителей органов внутренних дел Российской Федерации
Что касается высшего образования, применительно к рассматриваемой проблеме интерес представляют следующие уровни профессионального образования:
1. Высшее образование - бакалавриат.
2. Высшее образование - специалитет, магистратура.
Современная система высшего образования основана на компетентностном подходе, в рамках которого по каждой специальности и направлению подготовки формируется отдельный федеральный государственный образовательный стандарт (далее - ФГОС). К сожалению, несмотря на наличие в стране системы профессиональной подготовки кадров для ОВД (к числу которых необходимо отнести и руководящие кадры), специаль-Балтийский гуманитарный журнал. 2018. Т. 7. № 4(25)
ного (ориентированного на нужды органов внутренних дел Российской Федерации) ФГОС по направлению подготовки «Управление в правоохранительной сфере» не существует. В связи с этим ведомственные образовательные организации МВД России, в частности Академия управления МВД России, обеспечивают обучение по управленческому профилю на основе единого ФГОСа, утвержденного приказом Минобрнауки России «Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта высшего образования по направлению подготовки 38.04.02 Менеджмент (уровень магистратуры)». При этом стоит отметить, что укрупненная группа 38.00.00, в которую входит направление подготовки 38.04.02 «Менеджмент», имеет наименование «Экономика и управление», и управление здесь стоит на втором месте! Само же направление подготовки «Менеджмент» в данной группе «соседствует» с
такими направлениями, как «Товароведение», «Бизнес-информатика», «Экономика», «Торговое дело». Это недвусмысленно говорит о том, что направления подготовки из рассматриваемой группы ориентированы на потребности бизнеса, торговли и иной хозяйственной деятельности. Стоит задаться вопросом: а что может быть общего у будущего руководителя ОВД с бизнесом и торговлей?
Сложившееся положение дел, связанное с отсутствием отдельного ФГОС, разработанного специально для осуществления профессиональной подготовки руководителей ОВД, «размывает» закрепленное в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» положение об обеспечении специальной подготовки кадров «в интересах обороны и безопасности государства, обеспечения законности и правопорядка» (ч. 1 ст. 81) в части подготовки руководящих кадров в ведомственных образовательных организациях МВД России. Действительно, обучение в соответствии с общим для всех отраслей ФГОСом оставляет лишь небольшое пространство для «образовательного маневра» вузам МВД России, которое позволяет в очень малой степени учитывать «интересы обороны и безопасности государства, обеспечения законности и правопорядка».
В связи с этим интересен опыт Министерства обороны Российской Федерации по созданию и развитию системы подготовки командных кадров для Вооруженных сил.
Довольно давно (в 20-х гг. XX в.) в Вооруженных Силах Союза Советских Социалистических Республик, а теперь это используют и в Вооруженных Силах Российской Федерации (далее - ВС РФ) сложилась трехуровневая система подготовки командного состава:
1 уровень - тактический (младшие офицеры);
2 уровень - оперативно-тактический (старшие офицеры);
3 уровень - стратегический (генералы).
В соответствии с указанными уровнями была создана иерархическая структура образовательных организаций, подведомственных Министерству обороны РФ (указана иерархия снизу вверх):
- военные командные училища (институты);
- военные академии родов войск ВС РФ;
- Военная академия Генерального штаба ВС РФ.
Справедливости ради надо уточнить, что, как уже
упоминалось, в отличие от системы МВД России в ведомственных образовательных организациях Минобороны РФ прошли подготовку свыше 95 % командного состава, т.е. подавляющее большинство. Это придает особое значение системе ведомственных образовательных организаций Минобороны РФ в подготовке командных кадров для ВС.
В настоящее время командный состав ВС РФ готовят так же, как и во всех образовательных организациях страны, по образовательным программам высшего образования: программам бакалавриата, программам специалитета, программам магистратуры. Все указанные программы создаются на основании ФГОСов, разрабатываемых и утверждаемых единым установленным порядком. Для первого уровня подготовки используются ФГОС из перечня, предназначенного для всех вузов России. Например, Военный институт Минобороны РФ (г. Москва) готовит по следующим специальностям: 37.05.02 «Психология служебной деятельности», 38.05.01 «Экономическая безопасность», 40.05.01 «Правовое обеспечение национальной безопасности», 44.05.01 «Педагогика и психология девиантного поведения» и т. д. [3].
ФГОСы по второму и третьему уровням подготовки в большинстве случаев относятся к укрупненной группе направлений подготовки 56.00.00 «Военное управление» (в основном магистратура) из соответствующих приложений к приказу Министерства образования и науки РФ «Об утверждении перечней специальностей и 334
направлений подготовки высшего образования, применяемых при реализации образовательных программ высшего образования, содержащих сведения, составляющие государственную тайну или служебную информацию ограниченного распространения». Таким образом, для разработки образовательных программ обучения высшего и старшего командного состава в подведомственных Минобороны РФ образовательных организациях используют специально подготовленные ФГОС, отвечающие реальным нуждам ВС РФ. Например, в Военной академии Генерального штаба ВС РФ будущий высший командный состав проходит магистерскую подготовку по направлению 56.04.01 «Национальная безопасность и оборона государства». Эта подготовка обеспечивает подготовку кадров для стратегического уровня управления (высший командный состав ВС РФ).
Проведенный контент-анализ организации подготовки командных кадров для нужд обороны и безопасности государства, осуществляемый в ВС РФ, показывает более сбалансированный подход к решению данной задачи. Разделение на трехуровневую систему подготовки полностью соответствует организационному построению системы управления ВС РФ, а нормативное правовое обеспечение процесса подготовки командного состава ВС РФ, выражающееся прежде всего в наличии специализированных ФГОС, более отвечает целям данной подготовки, нежели аналогичное обеспечение деятельности МВД России.
Совершенствование системы подготовки руководителей ОВД должно развиваться в плоскости повышения качества данной подготовки. Несмотря на свою ведомственную ориентированность, явную содержательную особенность, в качестве ориентиров развития этой системе необходимо придерживаться направлений развития всей системы образования в Российской Федерации. Данные направления активно прорабатывались и доводились до общественности экспертным сообществом [4], они отражены в государственной программе Российской Федерации «Развитие образования на 2014-2020 годы». Их можно сформулировать следующим образом:
- обеспечение и поддержание максимального уровня доступности образования для всех слоев населения, вне зависимости от социально-экономических показателей того или иного региона, а также благосостояния самих граждан;
- достижение высокого качества предоставляемого образования для любого его уровня, места предоставления и статуса образовательной организации;
- учет и обеспечение текущих и перспективных отраслевых потребностей страны в профессиональных кадрах необходимого уровня квалификации, создание условий для развития непрерывного образования;
- воспитание подрастающего поколения, активная его интеграция в экономическую, культурную, научную сферы общества. Привитие морально-нравственных основ поведения, сохранение традиций, национальной культуры, а также адаптация обучающихся к меняющимся социальным условиям;
- выработка комплекса мер и формирование оптимальных условий для развития и эффективного использования научного, научно-технического потенциала страны, расширение горизонтов инновационной деятельности.
Нельзя забывать, что Российская Федерация в 2003 г. присоединилась к Болонской декларации, в связи с чем, при реформировании высшего образования необходимо учитывать условия присоединения страны к данному международному соглашению [5]. К основным из данных условий следует отнести не только унификацию уровней высшего образования с европейскими странами (в рамках которой и введена двухуровневая система высшего образования), но и повышение доступности высшего образования за счет его модульности и системы зачета условных единиц (кредитов), ориенти-Baltic Humanitarian Journal. 2018. Т. 7. № 4(25)
рованность системы образования на рынок труда, со- Статья поступила в редакцию 29.09.2018 действие международному сотрудничеству в области Статья принята к публикации 27.11.2018 образования и науки.
К наиболее важным для системы ведомственного образования следует отнести те черты новой модели образования [6], которые указывают на необходимость:
- профессиональной ориентированности обучения за счет сближения центров обучения с предприятиями, корпорациями и структурами, являющимися реальными заказчиками образовательных услуг;
- развития системы непрерывного образования на протяжении всей жизни. В рамках такого подхода любое образование не может быть законченным, а является лишь очередным этапом. Обучение на последующем этапе определяется реальной необходимостью получения новых знаний и умений;
- отказа от директивного управления образованием за счет замены его системой саморегулирования с несколькими уровнями регуляции (концептуальный уровень - страна, мезо-уровень - отрасль, средний уровень - вуз, нижний уровень - обучаемый).
Указанные черты модели создаваемой системы образования вселяют определенный оптимизм организациям ведомственного сегмента образовательной системы, в частности системе подготовке руководителей ОВД, поскольку:
1. Кто как не ведомственные образовательные организации наиболее близки к потребителям своих образовательных услуг? Они имеют тесные связи с организациями, в которых предстоит работать (служить) их выпускникам, наиболее чутко и оперативно реагируют на тенденции, возникающие в сфере их деятельности.
2. Непрерывное образование в виде последовательного освоения основных образовательных программ, программ дополнительного профессионального образования в течение всей служебной карьеры характерно и объективно необходимо для эффективного профессионального роста руководителя органов внутренних дел.
3. Отказ от жесткого и, как следствие, весьма негибкого и неповоротливого управления со стороны государства ведомственными образовательными организациями повысит эффективность их работы в связи с применением внутренних регулятивных и адаптивных механизмов [6,7], обеспечивающих наибольшее соответствие образовательных траекторий и образовательных результатов требованиям социального заказчика - конкретного ведомства.
Таким образом, продолжение процесса реформирования системы образования в Российской Федерации с учетом реализации предлагаемой модели, опыта предыдущих этапов реформ позволит развиваться и совершенствоваться не только общей системе образования, но и отдельным ее сегментам, таким как ведомственные системы подготовки кадров.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Закатов В. В. Профессиональное обучение сотрудников территориальных органов МВД России: история, современность, перспективы развития. М., 2015.
2. Об образовании в Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. закон от 29 декабря 2012 г. №273-ФЗ. Доступ из информационно-правового портала «Гарант».
3. Сивак А. Н., Гупалов М. М. Организация учебного процесса в военных образовательных организациях высшего образования //Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2016. № 3 (71).
4. Мыльников В. В., Холостов К. М. Резервы повышения эффективности использования учебных полигонов кафедр Академии управления МВД России // Труды Академии управления МВД России. 2016. № 2 (38).
5. Дружилов С. А. Интеграция с европейской системой высшего образования: преимущества и возможные «подводные камни» // Международный журнал экспериментального образования. 2010. № 5.
6. Модернизация экономики и глобализация: матер. IX Междунар. науч. конф. (Москва, 1—3 апреля 2008 г.) / под ред. Я. Кузьминова, И. Фрумина. М., 2008.
7. Холостов К. М., Лемех Р. М. Метод экспертной оценки качества реализации образовательных программ //Вестник Воронежского института ФСИНРоссии. 2017. № 1.
Балтийский гуманитарный журнал. 2018. Т. 7. № 4(25)
335
